安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的根本任務(wù)及其實現(xiàn)途徑

楊虹霞高級工程師

(蘭州資源環(huán)境職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 蘭州 730021)

0 引言

自從2018年應(yīng)急管理部組建以來，中國應(yīng)急管理工作進入新的歷史階段，應(yīng)急管理這個詞被頻繁使用在社會各個領(lǐng)域，而安全生產(chǎn)這一詞似乎被淡忘或者有意回避。應(yīng)急管理從表面意思看，指發(fā)生事故后如何緊急救援，如何進行事故的處理，關(guān)注的重點在事中和事后，這似乎淡化了事前的預(yù)防工作。幾十年來，通過幾代人的不懈努力，我國安全生產(chǎn)工作有了從重視“事后處理”到重視“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變，如今如果回到強化事中應(yīng)急，而淡化事前預(yù)防，豈不違背了“預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)方針嗎？應(yīng)急管理真實的涵義是什么？安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理有什么樣的關(guān)系？許多人沒有明確的認識。新的歷史階段自然有新的歷史任務(wù)，認識安全生產(chǎn)過程中應(yīng)急管理的根本任務(wù)，抓住解決問題的重點，才能搞好安全生產(chǎn)工作。

廣義而言，應(yīng)急管理針對的是各種災(zāi)害，包括生產(chǎn)經(jīng)營活動中各種事故災(zāi)害、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、還有社會安全事件等，這意味著從原來單一的安全生產(chǎn)向國家綜合應(yīng)急轉(zhuǎn)變。本文只討論生產(chǎn)經(jīng)營過程中的應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)。

1 安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)

所謂“安全生產(chǎn)”，是指在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，為了避免造成人員傷害和財產(chǎn)損失事故而采取相應(yīng)的事故預(yù)防和控制措施，以保證從業(yè)人員的人身安全與健康，設(shè)備和設(shè)施免受損壞，環(huán)境免遭破壞，保證生產(chǎn)經(jīng)營活動得以順利進行的相關(guān)活動。我國的安全生產(chǎn)方針“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”，明確了安全生產(chǎn)的重要地位即“第一”，根本任務(wù)是“預(yù)防”，實現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑是“綜合治理”[1]。

所謂“應(yīng)急管理”，是指在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的危害，基于對突發(fā)事件的原因、過程及后果進行分析，有效集成社會各方面的資源，對突發(fā)事件進行有效預(yù)防、準備、響應(yīng)和恢復(fù)的過程，其中預(yù)防階段主要工作是危險辨識、風(fēng)險評價、預(yù)測預(yù)警預(yù)控，準備階段主要工作是預(yù)案編制、應(yīng)急保障、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練等，響應(yīng)階段主要工作是事態(tài)分析、預(yù)案啟動、救援行動、事態(tài)控制，恢復(fù)階段主要工作是清理現(xiàn)場、常態(tài)恢復(fù)等。

現(xiàn)代安全系統(tǒng)工程以實現(xiàn)系統(tǒng)及其全過程安全為目標，對系統(tǒng)風(fēng)險進行分析、評價及預(yù)測，并采取綜合安全措施予以控制，其核心內(nèi)容是通過預(yù)先識別、分析系統(tǒng)存在的危險，進行事故預(yù)測，從而消除和控制導(dǎo)致事故的危險。系統(tǒng)性和預(yù)測性是其最顯著的特點，因而安全系統(tǒng)工程也可稱作是系統(tǒng)的事故預(yù)測技術(shù)[2]。系統(tǒng)性和預(yù)測性特點決定了以預(yù)防事故發(fā)生為目標的安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代安全系統(tǒng)工程。

安全生產(chǎn)工作就是一個系統(tǒng)工程，現(xiàn)代安全技術(shù)，更注重事故的預(yù)測研究，即要實行事前控制，主動地預(yù)防事故發(fā)生，而不是消極的等事故發(fā)生后再來總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)[3]，要從事后管理轉(zhuǎn)變到事前預(yù)防上。

應(yīng)急管理也遵循安全系統(tǒng)工程的原理，按照時間序列，應(yīng)急管理劃分為預(yù)防、準備、響應(yīng)、恢復(fù)4個階段，這4個階段前后相互關(guān)聯(lián)、交織，共同構(gòu)成一個循環(huán)系統(tǒng)。盡管在實際情況中，這些階段往往是重疊的，但他們中的每一部分都有自己單獨的目標，并且成為下個階段內(nèi)容的一部分。

2 安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的關(guān)系

安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理什么關(guān)系呢？應(yīng)該說“安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理”，還是說“安全生產(chǎn)的應(yīng)急管理”呢？如“安全生產(chǎn)是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)”、“應(yīng)急管理是安全生產(chǎn)工作的重要內(nèi)容”等，哪種說法更恰當呢？

安全生產(chǎn)指的是生產(chǎn)領(lǐng)域的安全，想要生產(chǎn)安全就得安全生產(chǎn)。應(yīng)急管理相對于安全生產(chǎn)，一是其范圍擴大，包括生產(chǎn)事故、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會安全等各個領(lǐng)域的安全；二是應(yīng)急管理是以事故應(yīng)急為目標的管理，目的性更明確，直指事故，即不讓事故發(fā)生，但時刻準備著事故的到來，時刻準備著進入應(yīng)急救援的戰(zhàn)斗中，以目標導(dǎo)向行為；三是應(yīng)急管理一般針對的是突發(fā)事件、重特大事故，而按照海因里希的事故法則，重大事故的背后有無數(shù)次的小事故或無傷害事故的發(fā)生，遏制重大事故，就要重視控制這些小事故不要發(fā)生，控制小事故就是要做到系統(tǒng)的防范措施的采取，這與安全生產(chǎn)“預(yù)防為主”的思想是一致的。

安全生產(chǎn)中講安全意識，即人們頭腦中建立起來的生產(chǎn)必須安全的觀念。應(yīng)急管理中講應(yīng)急意識，即人們頭腦中緊繃事故的弦，時刻做好事故發(fā)生的準備的思想。應(yīng)急意識更指向危險，承認風(fēng)險無處不在，無刻不在，良好的應(yīng)急意識決定積極的應(yīng)急行為。

安全生產(chǎn)關(guān)注點主要在生產(chǎn)過程，全過程都安全了，就會避免事故發(fā)生，而應(yīng)急管理將目光投向沒有發(fā)生但可能發(fā)生的事故上，要防止事故發(fā)生就要做好一系列應(yīng)急準備工作，應(yīng)急管理是以事故為目標的安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)是以過程為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理，所以應(yīng)急管理比安全生產(chǎn)的內(nèi)涵更豐富，外延更廣泛，目標性更強烈。

3 安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的根本任務(wù)

從前面安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的概念可以得出，不管是安全生產(chǎn)，還是應(yīng)急管理，其目的都是預(yù)防事故的發(fā)生，減少或避免人員傷亡和財產(chǎn)損失。

日常的安全生產(chǎn)管理工作中，通過人、機、物料、環(huán)境的和諧運作，使生產(chǎn)過程中潛在的各種事故風(fēng)險和傷害因素始終處于有效控制狀態(tài)，切實保護勞動者的生命安全和身體健康。安全生產(chǎn)是安全與生產(chǎn)的統(tǒng)一，其宗旨是通過安全管理來促進生產(chǎn)的順利進行[4]。

應(yīng)急管理在事前預(yù)防和準備、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，預(yù)防和準備階段是整個應(yīng)急管理的核心任務(wù)，因為不論事故后果多么嚴重，導(dǎo)致事故發(fā)生的直接原因往往較為簡單，事故是安全管理不當和應(yīng)急意識、應(yīng)急能力不足的必然結(jié)果，好的應(yīng)急響應(yīng)，來自于事先的風(fēng)險分析和事故預(yù)控，存在僥幸心理、忽視應(yīng)急管理，是一種缺乏智慧的“精明”。所以，及時發(fā)現(xiàn)事故誘因并成功處置它，就可以避免一起大的事故發(fā)生。

安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理都是以防止事故發(fā)生為最終目標，要實現(xiàn)這個目標，就需要做一系列預(yù)防和準備工作。其中，預(yù)防有兩層涵義：一是事故的預(yù)防工作，即通過安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實現(xiàn)本質(zhì)安全。如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險物品的存量、設(shè)置防護墻以及開展公眾教育等。從長遠看，低成本、高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過預(yù)先采取的應(yīng)急措施，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度。準備工作是指針對可能發(fā)生的事故，為迅速有效開展應(yīng)急行動而預(yù)先所作的各種工作，包括應(yīng)急體系的建立、有關(guān)部門和人員職責的落實、預(yù)案的編制、應(yīng)急隊伍的建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備(施)與物資的準備和維護、預(yù)案的演練、與外部應(yīng)急力量的銜接等，其目標是保持重大事故應(yīng)急救援所需的應(yīng)急能力。通過預(yù)防和準備，將工作重點從事后管理轉(zhuǎn)變到事前預(yù)防上，從事后的應(yīng)急響應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗膽?yīng)急準備上。

2019年2月新公布的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》強化了應(yīng)急準備在應(yīng)急管理工作中的重要地位，每當重大事故發(fā)生后，社會和公眾關(guān)注的焦點往往是應(yīng)急處置與救援的成效，殊不知，決定應(yīng)急處置與救援成效的關(guān)鍵因素是平時的應(yīng)急準備水平。

應(yīng)急準備是支撐應(yīng)急全過程的基礎(chǔ)性行動，其根本任務(wù)就是應(yīng)急意識的培養(yǎng)和應(yīng)急資源、應(yīng)急能力的準備。應(yīng)急準備的對象是風(fēng)險，目標是形成與風(fēng)險相匹配的能力。只有在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急意識、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急能力、應(yīng)急演練等方面切實做好，才能在不幸發(fā)生事故時成功應(yīng)急，才能避免人員傷亡和財產(chǎn)損失。

4 實現(xiàn)安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理根本任務(wù)的途徑

如前所述，預(yù)防是安全生產(chǎn)的根本任務(wù)，同樣，預(yù)防和準備也是應(yīng)急管理的首要任務(wù)，不僅要做好救患之備，更重要的是做到使患無生。那么如何預(yù)防呢？按照科學(xué)的預(yù)防事故的思想，事故預(yù)防的技術(shù)措施分4個層次：第一，根除、限制或減少危險因素；第二，采用隔離、故障安全等安全措施；第三，個體防護；第四，事故應(yīng)急救援[3]。

近幾年推行的風(fēng)險管控和隱患排查“雙重預(yù)防機制”，作者認為是實現(xiàn)預(yù)防和應(yīng)急準備的有效方法和途徑，風(fēng)險管控就是以風(fēng)險為核心，堅持超前防范、關(guān)口前移，從風(fēng)險辨識入手，以風(fēng)險管控為手段，把風(fēng)險控制在隱患形成之前。隱患排查治理就是通過隱患排查，及時找出風(fēng)險控制過程中可能出現(xiàn)的缺失、漏洞，并投入人力、物力、財力及時治理，把隱患消滅在事故發(fā)生之前[5]。

風(fēng)險管控的具體內(nèi)容有：首先確定風(fēng)險點，也就是風(fēng)險管控的單元；根據(jù)危險源的不同分類辨識和分析現(xiàn)場存在的各種危險源，包括一般危險源和重大危險源。然后采用系統(tǒng)分析的方法進行風(fēng)險評價，判斷風(fēng)險大小，對風(fēng)險進行分級；采取針對性的技術(shù)和管理措施控制風(fēng)險；對風(fēng)險分級管控，確定管控部門的管控責任，編制風(fēng)險分級管控清單和風(fēng)險分布圖，并采取風(fēng)險公告和風(fēng)險培訓(xùn)進行風(fēng)險告知。

在上面風(fēng)險管控的基礎(chǔ)上，隱患排查與治理的具體內(nèi)容有：依據(jù)確定的各類風(fēng)險的全部控制措施和基礎(chǔ)安全管理要求，編制包含全部應(yīng)該排查的項目清單；根據(jù)生產(chǎn)運行特點，制定隱患排查計劃；組織人員實施排查；對于排查出的隱患，應(yīng)按照職責分工分類分級實施治理。

雙重預(yù)防機制準確把握了安全生產(chǎn)的特點和規(guī)律，也抓住了應(yīng)急管理的核心任務(wù)。它注重的是人、機、環(huán)、管4個方面，堅持全員參與，狠抓基礎(chǔ)工作，基礎(chǔ)做好了，就能遏制重特大事故，應(yīng)急管理的主要任務(wù)也就完成了。

盡管應(yīng)急管理的最終目標是阻止事故發(fā)生，但事故的發(fā)生卻是不可避免的，事故發(fā)生了怎么辦？當然積極應(yīng)對，這就是應(yīng)急響應(yīng)階段要做的事，據(jù)統(tǒng)計，如果在事故初起階段能夠及時采取措施，90%的事故就可以得到控制，扼殺事故在萌芽狀態(tài)，這就是應(yīng)急先期處置，這也是事故預(yù)防的內(nèi)容。

5 結(jié)論

(1)現(xiàn)代安全系統(tǒng)工程是安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)。無論是安全生產(chǎn)還是應(yīng)急管理，它們的根本任務(wù)都是事故的事先預(yù)防，都要體現(xiàn)“預(yù)防為主”的原則。

(2)安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理之間必然有密切的關(guān)系，它們的理論基礎(chǔ)是相同的，它們的根本任務(wù)是相同的。安全生產(chǎn)強調(diào)日常生產(chǎn)過程中的安全管理，而應(yīng)急管理是以重特大事故為目標的安全管理，相對于安全生產(chǎn)，應(yīng)急管理具有目標指向性、涵義廣泛性。

(3)實現(xiàn)事故預(yù)防這一根本任務(wù)的途徑是堅持風(fēng)險分級管控，隱患排查治理工作，也就是建立“雙重預(yù)防機制”，另外，在事故發(fā)生時做到應(yīng)急先期處置。而做好“雙重預(yù)防”和應(yīng)急先期處置，仍然有很多的工作要做。