淺議“放管服”背景下科研項(xiàng)目之審計(jì)

孫 聰

2016年5月30,在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)、兩院院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)第九次全國(guó)代表大會(huì)上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式,讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù),而不能讓人的創(chuàng)造性活動(dòng)為經(jīng)費(fèi)服務(wù)?！崩羁藦?qiáng)總理指出“一流科研機(jī)構(gòu)、一流高校、一流科技成果從不是靠政府部門的工作人員管出來(lái)的?？蒲许?xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)制度規(guī)章不合理,條條框框太多,致使辦事難、耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。要精簡(jiǎn)程序、簡(jiǎn)化手續(xù),把科研人員從繁瑣的表格中解放出來(lái)。”2016年7月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》的通知(中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)),要求進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革,改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式,促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制,以深化改革更好地激發(fā)廣大科研人員積極性。

一、“放管服”背景下科研項(xiàng)目審計(jì)的必要性

對(duì)于科研項(xiàng)目而言,“放管服”的“放”要求科研院所管理者充分放權(quán),減少不必要的審批程序,避免部門間的推諉扯皮;“管”要求科研院所加強(qiáng)監(jiān)管,改變過(guò)于剛性的管理方法,強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè),提高管理水平;“服”要求科研院所注重服務(wù)職能,優(yōu)化管理流程,改進(jìn)管理辦法,提高辦事效率,給科研人員提供更好的科研環(huán)境。2019年科技部等6部門印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》的通知中,要求高校和科研院所要實(shí)施有效監(jiān)管,建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系,強(qiáng)化內(nèi)部流程控制,分析風(fēng)險(xiǎn)隱患,完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系全面、有效實(shí)施,確保自主權(quán)接得住、用得好、不出事,防止滋生腐敗。

科研項(xiàng)目“放管服”改革是要建立一套以信任為前提的科研項(xiàng)目管理體系,在賦予科研人員更大自主權(quán)的同時(shí)減輕其負(fù)擔(dān)。同時(shí),作為科研院所還要認(rèn)真落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定,按照權(quán)責(zé)一致的要求,制定內(nèi)部管理辦法,完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制,強(qiáng)化自我約束和自我規(guī)范,確保接得住、管得好,保障資金使用安全規(guī)范有效。但“放管服”絕不是不管,而是要改進(jìn)檢查方式,減少檢查數(shù)量,提高檢查質(zhì)量,推進(jìn)檢查結(jié)果共享,避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過(guò)度檢查。近年來(lái),科研項(xiàng)目領(lǐng)域的違法違紀(jì)案例屢次發(fā)生,如中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)原教授、工程院院士李寧套取科研經(jīng)費(fèi)貪污問(wèn)題;中國(guó)環(huán)境科研研究院原院長(zhǎng)嚴(yán)重違紀(jì)被“雙開”等問(wèn)題。因此,科研院所必須加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,及時(shí)規(guī)范整改,防微杜漸,強(qiáng)化科研人員的“規(guī)矩”意識(shí),規(guī)范科研行為,確?？蒲许?xiàng)目管理規(guī)范、高效。

二、科研項(xiàng)目審計(jì)現(xiàn)狀

（一）過(guò)于關(guān)注科研項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理情況

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái),科研項(xiàng)目審計(jì)及各類檢查,往往過(guò)于關(guān)注科研項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理情況,如項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、各科目是否超支、財(cái)務(wù)核算是否獨(dú)立、報(bào)銷審批程序是否合規(guī)、會(huì)計(jì)核算是否規(guī)范、購(gòu)置或形成資產(chǎn)是否及時(shí)入賬、項(xiàng)目是否及時(shí)結(jié)題等。審計(jì)結(jié)束后,報(bào)告中披露的全部或絕大部分為項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理方面的問(wèn)題,而忽略了科研項(xiàng)目執(zhí)行中其他方面可能存在的問(wèn)題。

（二）配套制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格

中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)《意見(jiàn)》發(fā)布后,項(xiàng)目主管部門陸續(xù)制定出臺(tái)了配套措施。但由于科研活動(dòng)的特殊性,項(xiàng)目主管部門制定的各項(xiàng)“放管服”政策較為宏觀,需要科研院所結(jié)合自身科研活動(dòng)的具體情況制定內(nèi)部管理辦法,并在具體執(zhí)行過(guò)程中根據(jù)科研規(guī)律和“放管服”的精神去把握“度”,以確保科研管理的“松綁放權(quán)”政策“放得好”。這就造成部分科研院所對(duì)科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)的使用尺度、下放尺度等還很難把握,部分單位對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理思路仍然比較保守,相關(guān)配套制度還不夠健全?！胺拧钡某叨劝盐詹缓?配套制度措施不完善,不僅影響“放管服”政策的有效落實(shí),還讓科研人員在課題申報(bào)、預(yù)算變更、經(jīng)費(fèi)使用等過(guò)程中仍然存在“跑斷腿”的情況,而且容易形成“一放就亂”的局面,造成管理失控,形成更大的違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),部分單位還存在內(nèi)控制度與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象,如預(yù)算調(diào)整的相關(guān)規(guī)定要求“直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外,其他科目費(fèi)用調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位”,部分科研院所根據(jù)規(guī)定制定了相關(guān)的預(yù)算調(diào)整規(guī)定,但在實(shí)際執(zhí)行中部分項(xiàng)目預(yù)算科目超支,沒(méi)有按照規(guī)定履行預(yù)算調(diào)整審批程序,等等。

（三）精簡(jiǎn)檢查、共享檢查結(jié)果不夠理想

科研項(xiàng)目改革要求,各部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),精簡(jiǎn)檢查評(píng)審,加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目資金監(jiān)督的制度規(guī)范、年度計(jì)劃、結(jié)果運(yùn)用等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),建立職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)的協(xié)同工作機(jī)制。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)前期已經(jīng)開展相關(guān)檢查結(jié)果的使用,推進(jìn)檢查結(jié)果共享,減少檢查數(shù)量,改進(jìn)檢查方式,避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過(guò)度檢查。實(shí)際執(zhí)行中,各部門并未形成合力,沒(méi)有將針對(duì)同一項(xiàng)目的各類檢查進(jìn)行有機(jī)結(jié)合,或只是簡(jiǎn)單地進(jìn)行整合,形成“兩張皮”脫節(jié)的現(xiàn)象。同時(shí),由于各部門對(duì)檢查結(jié)果的需求并不一致,造成精簡(jiǎn)檢查、共享檢查結(jié)果的效果并不理想。

（四）監(jiān)督懲處力度不足

目前,我國(guó)科研院所大多實(shí)行“項(xiàng)目負(fù)責(zé)制”,有些科研院所片面認(rèn)為,項(xiàng)目負(fù)責(zé)制就是項(xiàng)目組組長(zhǎng)承擔(dān)全部責(zé)任,而忽略了“法人負(fù)責(zé)制”,項(xiàng)目承接單位對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的日常監(jiān)督管理不足,隨著“放管服”對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的“放權(quán)”,經(jīng)費(fèi)支出等審批環(huán)節(jié)大多流于形式。再加上科研經(jīng)費(fèi)出問(wèn)題的大多是高級(jí)知識(shí)分子、行業(yè)專家,科研院所對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為普遍存在“失之以寬、失之以軟”的情況。對(duì)于科研項(xiàng)目審計(jì)而言,一方面科研項(xiàng)目管理內(nèi)部制衡不力,形式化、空虛化情況普遍存在,從而增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);另一方面懲處措施不到位,違規(guī)違紀(jì)成本低,嚴(yán)重影響了審計(jì)監(jiān)督實(shí)效。

三、加強(qiáng)科研項(xiàng)目審計(jì)建議

（一）構(gòu)建審計(jì)架構(gòu)，堅(jiān)持全面審計(jì)

“放管服”背景下,科研項(xiàng)目審計(jì)不僅要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理情況,更要建立起一套全面的、行之有效的科研項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督檢查架構(gòu)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督,充分發(fā)揮審計(jì)的“防火墻”作用。一是由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)逐步向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變,把重點(diǎn)關(guān)注“錢是怎樣花的”變?yōu)橹攸c(diǎn)考查“花錢的效果”如何;二是重點(diǎn)關(guān)注科研單位落實(shí)“放管服”建立的內(nèi)部控制體系的健全性及執(zhí)行的有效性;三是重點(diǎn)關(guān)注科研項(xiàng)目資金使用與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容之間的相關(guān)性和真實(shí)性。

（二）健全政策措施，促進(jìn)“放管服”落地

科研項(xiàng)目“放管服”是一個(gè)自上而下的系統(tǒng)性變革,需要各級(jí)管理部門和科研單位明確好自我的職責(zé)和權(quán)利,確保各自在“放管服”政策的貫徹中落實(shí)到位、服務(wù)到位、監(jiān)管到位?？蒲袉挝灰J(rèn)識(shí)到自身在“放管服”改革中的法人主體責(zé)任,積極發(fā)揮組織能動(dòng)性,制定符合單位實(shí)際的落實(shí)落地政策,對(duì)科研項(xiàng)目的管理既要體現(xiàn)出符合科研工作客觀規(guī)律的放開放活,又要體現(xiàn)出單位“接得住、管得好”的主體責(zé)任特征。同時(shí),加強(qiáng)與主管部門溝通,盡可能減少落地政策中可能產(chǎn)生的堵點(diǎn),真正解決科研人員的實(shí)際困難,為科研“松綁”,確保國(guó)家科研項(xiàng)目管理改革的順利實(shí)施?？蒲袉挝贿€要清楚地認(rèn)識(shí)到,“放”的幅度越大,單位自身的管理風(fēng)險(xiǎn)則越高,需要不斷轉(zhuǎn)變工作觀念、更新工作理念,適應(yīng)當(dāng)前科研“放管服”的變化和要求,在“放”的同時(shí),要進(jìn)一步完善單位內(nèi)部管理制度,提高內(nèi)部控制體系建設(shè)水平,緊抓內(nèi)部控制執(zhí)行,強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制,落實(shí)抓牢管理、審核、監(jiān)督等環(huán)節(jié),對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)行有效的監(jiān)督。

（三）優(yōu)化監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)結(jié)果共享

目前,科研單位接受的項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、巡視審計(jì)等監(jiān)督檢查較多,適度的審計(jì)監(jiān)督檢查有利于科研項(xiàng)目的規(guī)范管理,但是審計(jì)監(jiān)督檢查過(guò)多、檢查結(jié)果成為“信息孤島”等行為就會(huì)影響科研項(xiàng)目的順利開展。要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督檢查的統(tǒng)籌安排,做好科研項(xiàng)目監(jiān)督檢查計(jì)劃的制定,避免在同一年度對(duì)同一項(xiàng)目重復(fù)檢查、多頭檢查?？蒲性核_定年度審計(jì)監(jiān)督檢查的牽頭部門,在審計(jì)監(jiān)督檢查計(jì)劃制定前,牽頭部門要綜合考慮各業(yè)務(wù)管理部門對(duì)審計(jì)監(jiān)督檢查的目的、內(nèi)容、方式等需求,進(jìn)行匯總優(yōu)化,從而制定合理的審計(jì)監(jiān)督檢查計(jì)劃及工作方案,真正做到各類審計(jì)監(jiān)督檢查的有效融合,實(shí)現(xiàn)“一審多用、結(jié)果共享”。同時(shí),還要不斷提高審計(jì)技術(shù)水平,積極利用信息化等手段,開展在線審計(jì)、在線預(yù)警、大數(shù)據(jù)審計(jì)等,讓數(shù)據(jù)信息“多跑路”,科研人員“少跑腿”,努力做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。

（四）緊抓審計(jì)整改，嚴(yán)懲科研違規(guī)

審計(jì)整改是審計(jì)成果的體現(xiàn),也是衡量審計(jì)成果是否得到充分運(yùn)用的尺度,只有審計(jì)意見(jiàn)被采納,問(wèn)題得到整改,才是審計(jì)價(jià)值的體現(xiàn)。要改變“重問(wèn)題、輕整改”的觀念,對(duì)審計(jì)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,要做到件件有落實(shí)、事事有回音,確保整改落地,不走過(guò)場(chǎng)、不打折扣。同時(shí),在當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)大幅增加的情況下,既要對(duì)科研失敗保持寬容,又要對(duì)科研造假、失信、失德以及違紀(jì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲,把“零容忍”真正落到實(shí)處?？蒲姓\(chéng)信是科技創(chuàng)新的基石,“放管服”不是不管不問(wèn),相反科研項(xiàng)目審計(jì)要堅(jiān)持預(yù)防與懲治并舉,堅(jiān)持自律與監(jiān)督并重,堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,不能讓科研人員對(duì)審計(jì)監(jiān)督檢查形成“寬、軟、松”的認(rèn)識(shí),要敢于對(duì)科研違規(guī)行為舉黃牌、亮紅牌,同時(shí)要將查處的部分嚴(yán)重科研違規(guī)行為的案例及時(shí)進(jìn)行“曝光”,在科研項(xiàng)目管理中起到震懾作用,讓科研人員做到警鐘長(zhǎng)鳴。