淺析基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策

張明清

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,基層事業(yè)單位作為政府行使職能的窗口,其性質(zhì)及規(guī)模也隨之發(fā)生一定程度的變化,為防控在發(fā)展過程中出現(xiàn)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn),設(shè)計(jì)并執(zhí)行基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度具有重要意義,為此財(cái)政部曾多次下發(fā)建立健全內(nèi)部控制的文件,促使各行政事業(yè)單位建立并完善相關(guān)內(nèi)部控制。但在實(shí)施過程中由于種種原因,導(dǎo)致出現(xiàn)一些不足之處,如設(shè)計(jì)不夠完善、執(zhí)行不到位等問題。為此,加強(qiáng)事業(yè)單位尤其基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)成為十分緊迫的任務(wù)。

一、基層事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的意義

事業(yè)單位內(nèi)部控制是由單位管理層及全體員工為實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告及財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整,以及資產(chǎn)安全及對(duì)法律法規(guī)的遵守而設(shè)計(jì)并實(shí)施的單位內(nèi)部控制制度和程序,是單位管理活動(dòng)的重要組成部分。

（一）建立健全內(nèi)部控制制度旨在保證財(cái)務(wù)報(bào)告及信息的真實(shí)完整。 有效的內(nèi)部控制制度可以對(duì)各業(yè)務(wù)流程中有風(fēng)險(xiǎn)的節(jié)點(diǎn)起到防范作用,如出納人員不得對(duì)未經(jīng)審核的票據(jù)付款,以保證財(cái)務(wù)信息不失真,降低相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)會(huì),進(jìn)而提高財(cái)務(wù)報(bào)表的整體質(zhì)量。

（二） 建立健全內(nèi)部控制制度可以有效保證資產(chǎn)的安全。有效的內(nèi)部控制制度明確了資產(chǎn)從采購、驗(yàn)收、保管及處置等方面的流程及控制,以促使各流程節(jié)點(diǎn)的相關(guān)人員行使職責(zé),保證資產(chǎn)不因管理不善而出現(xiàn)毀損、遺失、報(bào)廢等情況,合理利用資產(chǎn),降低資產(chǎn)的閑置率。

（三）建立健全內(nèi)部控制制度可以降低違法違規(guī)事項(xiàng)的發(fā)生。 切實(shí)執(zhí)行有效的內(nèi)部控制有助于降低舞弊的機(jī)會(huì),對(duì)于那些弄虛作假,盜竊、侵占國(guó)有資產(chǎn)等違法違規(guī)跡象能夠及時(shí)預(yù)防,如有不法行為出現(xiàn)時(shí)可實(shí)施進(jìn)一步調(diào)查處置。

二、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱

基層事業(yè)單位為社會(huì)公益性非盈利組織,許多單位偏重于業(yè)務(wù)的研究與發(fā)展而對(duì)實(shí)施管理,尤其是內(nèi)部控制沒有引起足夠的重視,導(dǎo)致收受賄賂、侵占國(guó)有資產(chǎn)情況時(shí)有發(fā)生。在財(cái)政部門下達(dá)建立健全內(nèi)部控制相關(guān)文件時(shí),單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其缺乏了解,有許多基層單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為單位人員較少,業(yè)務(wù)單一,建立健全內(nèi)部控制比較復(fù)雜、程序繁瑣,從而主觀認(rèn)為建立、實(shí)施內(nèi)部控制成本過高而無實(shí)際效益,故一般讓財(cái)務(wù)人員獨(dú)自完成,其他部門認(rèn)為其工作主要在于業(yè)務(wù),內(nèi)控跟其無任何關(guān)系,從而不參與內(nèi)部控制的制定,致使與其工作環(huán)節(jié)相關(guān)的監(jiān)督職能缺失。財(cái)務(wù)人員由于職責(zé)和能力的影響,導(dǎo)致內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)不全面不完善。

有些單位雖然建立了內(nèi)部控制制度,但在制度制定后,將其封存在檔案柜中束之高閣,未對(duì)員工進(jìn)行及時(shí)傳達(dá),更無讓其認(rèn)真學(xué)習(xí)、執(zhí)行、維護(hù)的指令,從而使內(nèi)部控制流于形式,未能發(fā)揮內(nèi)部控制應(yīng)有的作用。

（二）預(yù)算及資產(chǎn)管理不足

有些基層事業(yè)單位按以前的傳統(tǒng)思維,未考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境和歷年資金使用情況,只依靠自己的意愿提出資金需求,對(duì)于以往不合理的資金需求未予剔除,也未對(duì)市場(chǎng)價(jià)格等進(jìn)行充分的了解。有些單位甚至將預(yù)算編制交予一人憑想象拍腦袋編制,而未對(duì)單位的實(shí)際資金需求組織相關(guān)會(huì)議研究討論,有的單位未讓財(cái)會(huì)人員參與項(xiàng)目全過程,在撥入資金后,又未將資金文件或?qū)嵤┓桨傅认嚓P(guān)資料交予財(cái)務(wù)人員,只在支出時(shí)注明資金名稱,導(dǎo)致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)擠占、挪用、調(diào)整資金用途的情況頻頻發(fā)生。

對(duì)于現(xiàn)金,有些單位未做到日清月結(jié),發(fā)生坐收坐支、公款私用、公私混用、私設(shè)小金庫等情況。許多單位對(duì)固定資產(chǎn)、存貨等資產(chǎn)“重購置、輕管理”,在業(yè)務(wù)活動(dòng)中用到某種資產(chǎn)時(shí)就大批采購,有時(shí)脫離實(shí)際情況,有些資產(chǎn)使用頻率較低,有些資產(chǎn)在真正使用時(shí)卻出現(xiàn)毀損、陳舊、過時(shí)等情況,不符合成本效益原則;有些單位未明確資產(chǎn)管理權(quán)利和責(zé)任,缺乏相應(yīng)的盤存制度,導(dǎo)致出現(xiàn)資產(chǎn)閑置、流失、賬實(shí)不符等情況發(fā)生。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督不足

由于基層事業(yè)單位的編制較少,業(yè)務(wù)量大且繁雜,使得單位內(nèi)部一人多職,如有些單位的員工既是業(yè)務(wù)人員又是財(cái)務(wù)人員,更甚之會(huì)計(jì)和出納是同一個(gè)人,未明確各崗位職責(zé),違背不相容崗位相分離的規(guī)定,有些單位未設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門或崗位,由財(cái)務(wù)部門執(zhí)行相關(guān)職責(zé),有些雖設(shè)立內(nèi)部審計(jì)崗位,但實(shí)施內(nèi)部審計(jì)的人員歸屬于辦公室或業(yè)務(wù)科室管理或勝任能力不足,難以保持內(nèi)審應(yīng)有的獨(dú)立性,使其無法客觀地發(fā)揮職能,有的單位對(duì)于內(nèi)部審計(jì)出現(xiàn)的相關(guān)內(nèi)控缺陷未采取相應(yīng)的措施,使內(nèi)審人員的付出白白浪費(fèi),極大地挫傷了內(nèi)部審計(jì)人員工作積極性,而主管部門等外部單位對(duì)單位實(shí)施的多為財(cái)務(wù)審計(jì),很少涉及內(nèi)部控制審計(jì),從而使得基層單位不夠重視內(nèi)部控制,內(nèi)控監(jiān)督失去其實(shí)際意義。

三、實(shí)施相關(guān)內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）從整體上提升基層事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)

內(nèi)部控制是一個(gè)單位運(yùn)營(yíng)的重要組成部分,僅僅憑一人或少數(shù)人的編制和執(zhí)行無法發(fā)揮其內(nèi)控應(yīng)有的作用,內(nèi)控機(jī)制的建立并完善,應(yīng)當(dāng)由單位的所有人員參與,并貫穿業(yè)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。要真正做到全員參與,首先應(yīng)當(dāng)改變思維,讓單位所有人員認(rèn)識(shí)、理解內(nèi)部控制,從而真正接受內(nèi)部控制。為讓內(nèi)部控制真正發(fā)揮其作用,單位負(fù)責(zé)人要起到表率作用,用實(shí)際行動(dòng)來支持內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行,牽頭成立內(nèi)控工作小組,建立內(nèi)控協(xié)調(diào)機(jī)制,明確小組成員的分工、權(quán)利及責(zé)任,通過考察、學(xué)習(xí)等措施,先讓小組人員深刻理解內(nèi)部控制;組織內(nèi)部控制培訓(xùn),讓單位全體人員參加學(xué)習(xí),從思想上認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性,明白各個(gè)控制環(huán)節(jié)對(duì)內(nèi)部控制全過程的意義和作用,調(diào)動(dòng)全單位人員參與內(nèi)部控制的積極性,讓其自發(fā)參與到內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行當(dāng)中。

（二）制定、完善相關(guān)內(nèi)部控制制度

2012年財(cái)政部下發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)),緊接著財(cái)政部又下達(dá)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)),要求于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作,隨后每年要求各行政事業(yè)單位上報(bào)內(nèi)部控制建設(shè)報(bào)告,采取“以報(bào)代建”促使各行政事業(yè)單位重視單位的內(nèi)部控制,體現(xiàn)了財(cái)政部要求行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制的決心和事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制的緊迫性?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待相關(guān)文件的要求,認(rèn)真梳理單位的業(yè)務(wù)流程及風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn),調(diào)動(dòng)全員參與內(nèi)部控制的設(shè)計(jì),對(duì)于以往不合理和不適用的制度進(jìn)行刪減,使單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)更加完善,更加適應(yīng)本單位的實(shí)際情況,讓其在執(zhí)行過程中能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)完成后,應(yīng)形成單位的制度規(guī)定,以文件形式下發(fā)給各部門認(rèn)真學(xué)習(xí),貫徹執(zhí)行,不應(yīng)讓其存于柜中,流于形式。

（三）合理設(shè)計(jì)預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算及資產(chǎn)管理

預(yù)算是整個(gè)單位各業(yè)務(wù)活動(dòng)的預(yù)計(jì)和測(cè)算,不是某個(gè)人獨(dú)自能完成的。在編制預(yù)算時(shí),各部門應(yīng)依據(jù)本年度部門業(yè)務(wù)活動(dòng)的資金需求,依據(jù)上年的實(shí)際執(zhí)行情況及未來的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,科學(xué)、合理地匯總編制資金需求并嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行,及時(shí)編制執(zhí)行情況進(jìn)行匯報(bào),杜絕不合理支出及年底突擊花錢的情況發(fā)生。對(duì)于資產(chǎn),單位應(yīng)編制相關(guān)管理制度,使得單位資產(chǎn)責(zé)任到人,及時(shí)清查資產(chǎn),清楚地了解資產(chǎn)的狀況,做到財(cái)務(wù)賬簿和資產(chǎn)管理賬簿相符,賬面和實(shí)物相對(duì)應(yīng),杜絕發(fā)生資源的浪費(fèi)及流失等情況。

（四）強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督體系

根據(jù)《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)要求,做到不相容崗位相分離,切實(shí)完善建立單位監(jiān)督體系?；鶎邮聵I(yè)單位在缺乏人員的情況下,可以設(shè)置不影響客觀性的內(nèi)部控制監(jiān)督崗位,定期對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行檢查,防止、發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制中的缺陷及偏差。單位在選擇執(zhí)行內(nèi)控監(jiān)督崗位人員時(shí),應(yīng)考慮其客觀性、獨(dú)立性及勝任能力,明確其權(quán)利和責(zé)任,真正發(fā)揮監(jiān)督職能。除了單位內(nèi)部監(jiān)督以外,還可以請(qǐng)外部資源機(jī)構(gòu)每年評(píng)價(jià)內(nèi)控執(zhí)行情況,并就評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)采取措施。

內(nèi)部控制的重要性不言而喻,基層事業(yè)單位建立、健全部門控制制度也是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。內(nèi)部控制制度不是增加單位的負(fù)擔(dān),而恰恰相反,建立一套科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度,能幫助基層事業(yè)單位推進(jìn)業(yè)務(wù)的規(guī)范發(fā)展并產(chǎn)生潛在的效益。