農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革相關政策

一、什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟

中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》(中發(fā)2016(37)號)明確指出,“農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素,通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài),是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟是《憲法》明確的我國基本經(jīng)濟制度的重要組成部分。這個集體經(jīng)濟是在新中國成立以后通過土地制度改革、農(nóng)業(yè)合作化,再通過農(nóng)村改革而逐步形成的?！段餀喾ā穼w所有權性質(zhì)做了新的概括,就是集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)民集體所有。這里有兩個要點：第一,不是這個組織所有,而是組織成員集體所有,所以這次改革要把產(chǎn)權明確到成員。第二,集體經(jīng)濟組織是行使集體產(chǎn)權關系的代表,代表其成員對集體資產(chǎn)進行管理。

二、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的背景

在新的歷史條件下,尤其是在我國全面市場化和加快城鎮(zhèn)化的大背景下,一方面,農(nóng)村集體經(jīng)濟實力不斷增強,資本積累日趨增加,集體經(jīng)濟收益分配穩(wěn)步增長;另一方面,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員加速流動,集體經(jīng)濟結構和集體資產(chǎn)的表現(xiàn)形態(tài)發(fā)生了很大變化,這使得現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度越來越不適應新的發(fā)展形勢,尤其是在集體資產(chǎn)所有權及其處置、組織成員資格界定、集體資產(chǎn)管理和經(jīng)營等方面引發(fā)了一系列不容忽視的問題。因此,為解決目前一些地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營收益不清、分配不公開、成員集體收益分配權缺乏保障等突出問題,進一步探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式,創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制,保護農(nóng)民集體資產(chǎn)權益,中央做出了穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重大戰(zhàn)略部署。

三、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重大意義

推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革,從宏觀層面講,即“兩個適應”：一要適應健全社會主義市場經(jīng)濟體制的新要求;二要適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新趨勢。從具體層面講：一是健全中國特色社會主義農(nóng)業(yè)體系的必然要求;二是增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力、壯大集體經(jīng)濟的迫切需要;三是維護農(nóng)民合法權益、促進農(nóng)民增收的有效途徑;四是提高農(nóng)村治理能力的重要舉措。

四、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革怎么改

（一）改革內(nèi)容

農(nóng)村集體資產(chǎn)目前主要有三大類別,分別是：農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn);用于集體經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎設施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn);用于公共服務的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn),包括村里的衛(wèi)生所、學校、體育設施以及圖書館等等。這三類資產(chǎn)是集體經(jīng)濟組織成員的主要財產(chǎn),是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎,也是推進改革的三大主要內(nèi)容：①就經(jīng)營性資產(chǎn)而言,通過股份或份額的形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員、確權到戶,并積極發(fā)展多種形式的股份合作,明確集體經(jīng)濟組織的市場地位,加強集體資產(chǎn)運行管理監(jiān)督,落實集體收益分配機制;②就非經(jīng)營性資產(chǎn)而言,在清產(chǎn)核資的基礎上,建立健全臺賬管理制度,探索實行集體統(tǒng)一運營的管護機制,確保其更好地為集體經(jīng)濟組織成員提供公益性服務;③就資源性資產(chǎn)而言,落實法律法規(guī)政策,健全完善登記頒證制度,鞏固已有確權成果。

（二）目標任務

總的要求是,逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。“歸屬清晰”就是要搞清楚集體有多少資產(chǎn),歸誰所有;“權能完整”就是農(nóng)民集體所有資產(chǎn)不能是虛置的,占用權、使用權、收益權、處置權等權能要完整,要落到實處;“流轉順暢”就是集體資產(chǎn)便于進入市場交易;“保護嚴格”就是農(nóng)民集體所有的財產(chǎn),非經(jīng)法定程序,不能被剝奪,目的是保護農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的合法權益。具體來說,改革目標體現(xiàn)在三個層次：第一,要發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟;第二,要建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制;第三,要形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系。

五、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的具體步驟

（一）清產(chǎn)核資

在清產(chǎn)核資過程中,要重點清查核實未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權債務等,查實存量、價值和使用情況,做到賬證相符和賬實相符。清產(chǎn)核資以后,要明確集體資產(chǎn)所有權。按照資產(chǎn)歸屬,是原生產(chǎn)隊一級的,確權到組級集體經(jīng)濟組織成員集體;是原生產(chǎn)大隊一級的,確權到村級集體經(jīng)濟組織成員集體。一個村內(nèi)屬于不同經(jīng)濟組織的,就分別確權到不同經(jīng)濟組織的成員集體。確權后,依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表成員行使所有權。清產(chǎn)核資確認權屬之后,集體經(jīng)濟組織都要建立資產(chǎn)管理臺賬,通過建章立制,切實把集體資產(chǎn)管好用好。同時,還要防止資產(chǎn)流失,對長期借出或者未按規(guī)定手續(xù)租賃轉讓的,要清理收回或者補辦手續(xù);對侵占集體資金和資產(chǎn)的,當事人要如數(shù)退賠,涉及違規(guī)違紀的移交紀檢監(jiān)察機關處理,構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。

（二）成員界定

依據(jù)有關法律法規(guī),要按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則,統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素,協(xié)調(diào)平衡各方利益,做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作,解決成員邊界不清的問題。縣(市)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級要研究制定成員界定的指導性意見,各村(社區(qū))要在群眾民主協(xié)商的基礎上,探索確認集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法,建立健全成員鄉(xiāng)(鎮(zhèn))登記備案機制。首先是組織農(nóng)民協(xié)商確認成員的時點;其次是明確確認成員的條件和標準;第三是確定確認成員的程序。對于將來成員家庭的新增人口,提倡通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權益的辦法,按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。

（三）資產(chǎn)量化

將集體經(jīng)營性資產(chǎn),以股份或份額的形式,量化到本集體成員,作為參與集體收益分配的依據(jù)。這個環(huán)節(jié)要重點理解和把握好三個問題。一是關于股權設置問題。中央提出,股權設置應以成員股為主,是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。在我國部分先行地區(qū)試點初期,一些地方是設立集體股的,但隨著時間推移和人們認識的深化,現(xiàn)在大都取消了集體股,實行以成員股為主。變化的原因是：首先,從法理上講,如果再留集體股,權能與每個人的股權權能是否一致?誰又能代表成員集體行使權能?既然量化到成員,就沒必要再留集體股。其次,留集體股也是激化干群矛盾的一個焦點;不留集體股,可以給農(nóng)民群眾一個明白,還基層干部一個清白。二是關于折股量化問題。這個環(huán)節(jié)每個地方情況不一樣,有的地方資產(chǎn)不多,經(jīng)過群眾同意,在確認成員后可以實行一人一股;有的地方集體資產(chǎn)較多,可按比例確分,一部分按成員平均折股,一部分按成員的勞動貢獻折股等;有的地方按勞齡折股,勞動年限越長貢獻越大,股權比例就越大。三是關于股權管理問題。根據(jù)中央精神,對股權管理提倡實行靜態(tài)管理模式,不隨人口增減變動而調(diào)整,即集體資產(chǎn)折股量化到戶后,股權就不再調(diào)整了。同樣是作為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的分支,不同財產(chǎn)制度的規(guī)定要一致,如土地承包經(jīng)營權也是一個財產(chǎn)權,《土地承包法》規(guī)定,土地承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回土地、不得調(diào)整耕地,提倡增人不增地、減人不減地,實際上就是固化管理。那么,相應的集體資產(chǎn)股權也應該實行固化管理。

（四）成立組織

建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,是推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的最后一步,也就是說要根據(jù)成員結構、資產(chǎn)情況不同,分別建立經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社。如果搞了集體資產(chǎn)股份量化,可以叫股份經(jīng)濟合作社;如果沒有搞,可以叫經(jīng)濟合作社。同時要做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作,明確集體經(jīng)濟組織的市場主體地位?，F(xiàn)階段可由縣(市)級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放組織登記證書,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可據(jù)此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續(xù),以便開展經(jīng)營管理活動。

（五）完成產(chǎn)權制度改革后需要強調(diào)的幾個問題

一是優(yōu)化治理結構。新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將建立起比較規(guī)范的“三會”組織治理結構。在組織形式上,選舉產(chǎn)生股東(代表)大會、理事會(董事會)、監(jiān)事會;在決策方式上,用股東民主表決制來代替原來的干部家長制,以章程、合同、群眾監(jiān)督等制度規(guī)范股東的行為,代替原來的以權力約束村民的行為,為集體經(jīng)濟組織發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

二是處理好與村(社區(qū))黨支部、村民(居民)委員會的關系。發(fā)展方向是政經(jīng)分離,推動黨務政務、自治事務和集體經(jīng)濟組織經(jīng)營事務三者分離。村(社區(qū))黨支部是本村(社區(qū))各類組織和各項工作的領導核心,領導和支持村(社區(qū))自治組織行使職權;村民(居民)委員會依法開展群眾自治工作;集體經(jīng)濟組織依法開展經(jīng)營活動,負責集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理,理順集體資產(chǎn)收益分配關系,接受集體資產(chǎn)管理平臺和財務管理機構的監(jiān)督。

三是完善收益分配機制。要健全集體收益分配制度,明確收益分配范圍、順序,并對收益分配中集體公積公益金的提取比例、性質(zhì)、用途等作出具體規(guī)定。要堅持效益決定分配的原則,集體經(jīng)濟組織根據(jù)當年經(jīng)營收益情況制定年度收益分配方案,無收益的則不得分配,嚴禁相鄰鎮(zhèn)村間相互攀比或舉債分配。年度收益較少的,經(jīng)社員(代表)或股東(代表)大會討論通過,當年可暫不分配,收益結轉下年處理。

四是規(guī)范集體資產(chǎn)流轉交易。要建立健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場,為包括集體資產(chǎn)股權在內(nèi)的各類農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易行為搭建平臺。當下就是要持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權流轉交易市場體系建設,繼續(xù)強化農(nóng)村產(chǎn)權交易、農(nóng)業(yè)融資擔保、產(chǎn)權信息管理三大平臺共建對接和有機融合,重點推動集體經(jīng)營性資產(chǎn)公開交易,真正激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素,促進農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值。

五是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。對于采取市場化方式運營集體資產(chǎn)、多途徑發(fā)展集體經(jīng)濟,中央和省、區(qū)、市的態(tài)度是明確的,提出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既可以自主經(jīng)營,也可以通過承包、租賃、拍賣、托管、聯(lián)營、股份合作等多種方式,由其他主體經(jīng)營或與其他主體聯(lián)合經(jīng)營。從各地改革比較成功的村(社區(qū))看,大多是采取發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟的方式運營集體資產(chǎn),不直接參與市場競爭,這樣可以保證預期收益穩(wěn)定,規(guī)避產(chǎn)業(yè)項目風險,最大限度地保障集體資產(chǎn)保值增值。