第三部門理論視角下民辦學(xué)校財(cái)務(wù)治理探析

盛光明 陳叢笑

“第三部門”源自學(xué)術(shù)語境中的社會三分法，第一部門是以政府為代表的公權(quán)力組織，第二部門是企業(yè)等市場營利組織，第三部門是具有志愿性、非營利性，從事公益事業(yè)的社會公共部門。非營利性民辦教育屬于第三部門。我國民辦教育是在公辦教育不能很好滿足公眾需求的背景下發(fā)展起來的。到2019年12月，全國共有私立學(xué)校19.15萬所，占全國學(xué)校數(shù)的比例為36.13%，在校生5 616.61萬人，占在校生總數(shù)的19.92%。面對如此規(guī)模的民辦教育，通過適當(dāng)?shù)闹卫硎侄我?guī)范辦學(xué)，成為促進(jìn)民辦學(xué)校健康發(fā)展的不二選擇。2010年，國務(wù)院《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》及《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，要求開展民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)。2016年11月《民辦教育促進(jìn)法》修訂頒布，標(biāo)志著我國民辦教育分類管理正式進(jìn)入法定實(shí)施階段。當(dāng)前，大多數(shù)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)治理無序，對分類管理措施的落地形成了挑戰(zhàn)，如何有效規(guī)避、防范風(fēng)險(xiǎn)，形成規(guī)范化的治理體系，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、民辦學(xué)校財(cái)務(wù)治理現(xiàn)狀與存在問題

（一）辦學(xué)動機(jī)與國家政策目標(biāo)錯(cuò)位

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號）明確提出，無論是營利性還是非營利性，均具有公益屬性，社會效益必須放在第一位。但是現(xiàn)實(shí)中民辦學(xué)校舉辦者，絕大多數(shù)是把自身經(jīng)濟(jì)效益放在首位，舉辦者辦學(xué)動機(jī)與國家政策目標(biāo)錯(cuò)位。舉辦者在“營非選擇”時(shí)，首要考量的是自身經(jīng)濟(jì)利益而不是社會效益。

（二）借“非營利”之殼謀利現(xiàn)象突出

我國民辦學(xué)校舉辦者大多數(shù)以謀取經(jīng)濟(jì)回報(bào)為目的。新的《民辦教育促進(jìn)法》生效前，在教育資源稀缺的情況下，資本大量進(jìn)入教育領(lǐng)域?qū)で笤鲋?，民辦學(xué)校雖然注冊為非營利性質(zhì)組織，但舉辦者從辦學(xué)中取得經(jīng)濟(jì)收益是常態(tài)。新法頒布之后，實(shí)施分類登記和管理，民辦學(xué)校的投資者在“營非選擇”時(shí)面臨著兩難。如選擇轉(zhuǎn)為營利性學(xué)校，則要繳納高額的稅費(fèi)；若繼續(xù)登記為非營利性學(xué)校，則不能再取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)舉辦者選擇登記為非營利性，例如，新法修訂前，溫州設(shè)立的民辦中小學(xué)校1 280所，經(jīng)調(diào)查，其中僅75所意向登記為營利性，占比5.86%；1 205所意向登記為非營利性，占比94.14%，這顯然與公認(rèn)的投資辦學(xué)為主的真實(shí)現(xiàn)狀不一致，其實(shí)質(zhì)是利用“非營利”的名號謀取法外利益。

（三）外部治理虛位

在民辦學(xué)校治理體系中，存在外部治理角色定位不清晰的現(xiàn)象。民辦學(xué)校治理主體應(yīng)該包括政府機(jī)構(gòu)、社會組織、社會公眾及其他利益相關(guān)者。長期以來，政府對于民辦教育持鼓勵(lì)辦學(xué)的態(tài)度，政府和社會組織在治理方面并沒有有效地發(fā)揮作用。《民辦教育促進(jìn)法》第三十九條規(guī)定：民辦學(xué)校每年應(yīng)當(dāng)委托社會中介機(jī)構(gòu)審計(jì)并公布審計(jì)結(jié)果。在當(dāng)前的誠信環(huán)境之下，社會中介機(jī)構(gòu)的社會監(jiān)督作用還處于起步階段。外部治理要素不能發(fā)揮應(yīng)有效用，必然導(dǎo)致財(cái)務(wù)治理的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

（四）內(nèi)部治理失范

一是舉辦者控制現(xiàn)象突出。從內(nèi)部治理實(shí)踐來看，民辦學(xué)校在長期辦學(xué)過程中逐漸形成了“舉辦者（投資人）——家族成員——外聘校長”權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，舉辦者是決策的核心。這種權(quán)力配置尤其是財(cái)權(quán)配置對于營利性學(xué)校無可厚非，但是對于非營利性學(xué)校來說，是一種極端的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，會導(dǎo)致舉辦者權(quán)力不受約束和監(jiān)督，形成較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是民辦學(xué)校內(nèi)部管理松散，缺乏規(guī)范，自律性不強(qiáng)。民辦學(xué)校內(nèi)部很難建立和實(shí)施完整的內(nèi)部控制體系，工作缺乏透明度，降低了社會公眾對民辦學(xué)校的信任度。

二、原因分析

（一）社會公益觀發(fā)展不成熟

社會公益水平是衡量一個(gè)國家道德和文明水準(zhǔn)的重要標(biāo)志。人的公益行為與對公益的認(rèn)知具有高度關(guān)聯(lián)性，而社會公益氛圍對公益認(rèn)知和行為具有重要的影響。發(fā)達(dá)國家相關(guān)的法律制度非常健全，捐贈氛圍濃厚，公益觀念深入人心，公益成為一種社會公共責(zé)任和義務(wù)。相較之下，我國社會的公益觀還沒有進(jìn)入全民公共責(zé)任階段，還處于個(gè)體零散的“積功德”階段，公益文化與公益觀念未能很好地植入公民意識中。具體到民辦教育，雖然在辦學(xué)客觀效果上都具有公益性，但大部分舉辦者的辦學(xué)出發(fā)點(diǎn)并非公益，這樣就從源頭上導(dǎo)致了辦學(xué)行為的偏差。

（二）“經(jīng)濟(jì)人”導(dǎo)致公益失靈

第三部門應(yīng)該是由具有志愿性、公益目的和強(qiáng)烈使命感的人發(fā)起的，發(fā)起者是對該事業(yè)具有奉獻(xiàn)精神的人，志愿性、使命感使他們對其從事的事業(yè)鍥而不舍，不求經(jīng)濟(jì)回報(bào)。而“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)則認(rèn)為，人在經(jīng)濟(jì)社會活動中的行為動機(jī)是對其個(gè)人利益的追求。2002年出臺的《民辦教育促進(jìn)法》允許辦學(xué)回報(bào)，使得營利性資本大量進(jìn)入辦學(xué)領(lǐng)域。但是，當(dāng)時(shí)仍將民辦教育定位為“非營利”性質(zhì)。由于缺乏外部治理，舉辦者的“經(jīng)濟(jì)人”特性很可能使其行為背離“非營利”的宗旨，造成第三部門的失靈。從資源配置角度看，當(dāng)前營利性資本仍是民辦教育的主要資金來源，營利資本的逐利性借用了非營利的外殼，挾持了民辦教育。雖然2016年新法進(jìn)行了分類改革，但是已經(jīng)進(jìn)入民辦學(xué)校的營利性資本不可能放棄逐利的本性，必然會通過各種手段侵蝕民辦學(xué)校的公益性。

三、民辦學(xué)校財(cái)務(wù)治理體系的構(gòu)建

（一）培育正確的公益觀

要發(fā)揮政府在公益觀培育過程中的引領(lǐng)作用。公益觀的培養(yǎng)要以社會主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，深度發(fā)掘人們心靈深處的真善美，讓公益觀內(nèi)化為人們的意識，成為人們公益行為的動力。要從樹立正確的財(cái)富觀角度加以引導(dǎo)，要樹立把財(cái)富帶進(jìn)棺材是可恥的意識，摒棄財(cái)富私有的狹隘財(cái)富觀，鼓勵(lì)人們將財(cái)富投入公益事業(yè)。

（二）完善與“公益性”相配套的法規(guī)體系

由于“經(jīng)濟(jì)人”的利益驅(qū)動，如果沒有強(qiáng)有力的法規(guī)制度進(jìn)行規(guī)范，就難以保證組織行為的公益宗旨。要在立法立規(guī)上落實(shí)民辦學(xué)校的公益性，將公益性貫穿在其他的有關(guān)法律、法規(guī)中，解決現(xiàn)行法律法規(guī)只有原則性規(guī)定、缺少落地細(xì)則的問題。比如，借鑒發(fā)達(dá)國家建立遺產(chǎn)稅制，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入公益事業(yè)。

（三）塑造先進(jìn)的治理文化

學(xué)校治理，首先要塑造治理文化。治理文化是治理體系建設(shè)的“精氣神”。文化是將組織制度轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織行為的中間連接點(diǎn)，是組織治理的靈魂。民辦學(xué)校治理文化的塑造，就是要圍繞民辦學(xué)校治理目標(biāo)、治理模式、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則等系列制度安排，營造形成多元、開放、合作、協(xié)商的治理文化氛圍，促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化提升，使民辦學(xué)校各治理主體在治理活動中，能將對這些制度、目標(biāo)、原則和程序的遵守內(nèi)化為自覺行為。

（四）構(gòu)建多維的治理結(jié)構(gòu)

第三部門治理需要構(gòu)建多維的治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)階段民辦學(xué)校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)重點(diǎn)在于吸納外部力量參與治理，通過幾個(gè)維度的治理力量來共同規(guī)范和提升財(cái)務(wù)治理水平，實(shí)現(xiàn)他律和自律的共同監(jiān)督，使其管理、運(yùn)行和資金使用狀況公開化、透明化，進(jìn)而規(guī)范其行為，進(jìn)一步得到社會公眾的信任和支持，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

1.第一維度：公權(quán)力的監(jiān)督。民辦學(xué)校財(cái)務(wù)治理的重中之重是外部法治化監(jiān)管。政府主管部門要將目前年檢式的例行“監(jiān)管”，改變?yōu)槌B(tài)化的實(shí)時(shí)監(jiān)管。要對外部治理的“度”進(jìn)行把握，既不越位，又不缺位，做到治理有據(jù)、規(guī)制有度、執(zhí)行有力、裁決有方。

2.第二維度：獨(dú)立的社會認(rèn)證與評估。對于第三部門，成熟、獨(dú)立的第三方認(rèn)證與評估制度會比政府監(jiān)督更為有效。一是誠信評估，以確保其健康運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)組織使命。誠信是對非營利組織的最低要求。具體到民辦學(xué)校，當(dāng)前的重點(diǎn)是對非營利性民辦學(xué)校的非營利性質(zhì)進(jìn)行評估，解決借殼營利、舉辦者侵占問題。二是績效評估，對組織運(yùn)行效率效果進(jìn)行評估，幫助舉辦者、捐款人、其他利益相關(guān)者掌握全面的信息，解決信息不對稱問題。社會認(rèn)證與評估結(jié)果一定要公開發(fā)布，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，主管部門須進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。

3.第三維度：同行互律。同行互律，是行業(yè)協(xié)會、行業(yè)聯(lián)合會或公益機(jī)構(gòu)保護(hù)組織對成員實(shí)施的監(jiān)督和約束。在同行互律方面，可以采取以下形式：一是行業(yè)認(rèn)可制。行業(yè)認(rèn)可制的威力在于成員行為不規(guī)范時(shí)，會受到行業(yè)譴責(zé)或被剝奪成員資格所帶來的巨大負(fù)面影響。對于民辦學(xué)校來說，一旦受到行業(yè)譴責(zé)或失去成員資格，其聲譽(yù)必將一落千丈。二是行業(yè)贊許制。民辦教育行業(yè)協(xié)會根據(jù)民辦教育的特點(diǎn)和適合本行業(yè)特性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對成員單位進(jìn)行評比排序，并對優(yōu)異者進(jìn)行表彰，形成正面激勵(lì)。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會向社會公開或通知捐贈者，從而對成員組織形成外部壓力。

4.第四維度：社會公眾的監(jiān)督。社會公眾的評價(jià)對于第三部門公信力影響巨大。公益性要求民辦學(xué)校必須進(jìn)行信息公開。需要公開的信息包括：內(nèi)部治理信息、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)來源與使用、招生信息、收費(fèi)與捐贈、學(xué)校辦學(xué)條件和年度財(cái)務(wù)狀況、審計(jì)報(bào)告情況等等。根據(jù)人民智庫《中國公眾的公益觀調(diào)查報(bào)告（2017）》，“財(cái)務(wù)公開透明”是影響公眾對第三部門信任度的首要因素。在信息公開的基礎(chǔ)上，接受媒體與社會大眾的監(jiān)督和質(zhì)疑，這樣才能提高學(xué)校公信力，促進(jìn)其健康發(fā)展。

5.第五維度：第三部門的自律。自律是第三部門保障和強(qiáng)化公共責(zé)任的必要形式。第三部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制方面的缺陷往往為其異化發(fā)展提供了土壤，常常會扭曲自身的宗旨。因此，對民辦學(xué)校而言，完備的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制必不可少。民辦學(xué)校的自律主要落腳在內(nèi)部控制。一是通過組織的信念、使命強(qiáng)化自律意識。二是通過學(xué)校內(nèi)部的治理架構(gòu)來配置財(cái)權(quán)和監(jiān)督財(cái)權(quán)，通過內(nèi)部控制手段來預(yù)防、識別和化解辦學(xué)過程中的風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語

民辦教育在我國還沒有發(fā)展到成熟階段。當(dāng)前，需要從培育公益觀、完善公益法規(guī)體系、塑造治理文化、構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)四個(gè)方面采取措施形成合力，推進(jìn)民辦學(xué)校規(guī)范辦學(xué)、完善財(cái)務(wù)治理架構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量健康發(fā)展。