哈爾濱市縣域經濟發(fā)展情況的調研報告

劉金祥 尹東 （哈爾濱市人大農業(yè)林業(yè)委員會）

一、哈爾濱市縣域經濟發(fā)展的基本情況

近年來，哈爾濱市政府認真貫徹新發(fā)展理念，深入落實全省縣域經濟工作會議精神，以“糧頭食尾”、“農頭工尾”為抓手，以產業(yè)強縣為目標，以引資引企為路徑，以培育產業(yè)項目為手段，以強化產業(yè)園區(qū)建設為依托，立足資源稟賦，釋放政策潛能，激發(fā)內在動力，全市縣域經濟有了長足進步。2019年3區(qū)9縣（市）地區(qū)生產總值為1836.3億元，占全市的32.8%；一般公共預算收入為39.8億元，占全市的10.7%；地方稅收收入為26.3億元，占全市的8.6%；9縣（市）規(guī)上工業(yè)企業(yè)數量為450家，實現增加值為72.2億元，占全市的2.5%。

（一）強化工作體系建設。一是加強組織領導。哈爾濱市和所屬區(qū)縣（市）兩級政府分別成立了由行政主要負責人擔任組長的縣域經濟工作領導小組，相關部門為成員單位，合力推進縣域經濟發(fā)展工作。建立了市級領導包保項目責任制，四個班子成員定期不定期深入項目單位和項目現場，協(xié)調解決存在的困難和問題，加大了縣域產業(yè)項目推進力度。二是完善工作機構。哈爾濱市政府參照上級管理模式，適時調整了縣域經濟工作主管部門，確定由哈爾濱市農業(yè)農村局負責全市縣域經濟發(fā)展的規(guī)劃、協(xié)調、指導、督促和服務，配備充實了相應工作力量。三是出臺保證措施。近年來哈爾濱市政府從本市縣域實際出發(fā)，組織各區(qū)縣（市）深入研究國家和省里相關政策，借鑒外地經驗和做法，分別制定了《縣域經濟高質量發(fā)展實施方案》，為縣域經濟發(fā)展提供了基本遵循。

（二）逐步培育主導產業(yè)。一是規(guī)劃支柱產業(yè)。哈爾濱市所轄9縣（市）按照全市構建現代產業(yè)體系的總體規(guī)劃，研究確定了立區(qū)立縣的支柱產業(yè)，目前全市縣域已初步建成乳制品制造、植物油加工、稻谷磨制、中成藥生產、水泥石灰和石膏生產、屠宰及肉類加工、熱力生產和供應、電力生產、電力供應等10個主導產業(yè)，占全市縣域經濟的比重為76%。二是建設產業(yè)園區(qū)。3區(qū)9縣（市）加強產業(yè)園區(qū)基礎設施建設，不斷完善項目載體，逐步健全配套功能，目前全市已建成以賓西開發(fā)區(qū)為代表的一批具有一定區(qū)域特色的產業(yè)園區(qū)。三是發(fā)展產業(yè)項目。圍繞發(fā)展壯大縣域支柱產業(yè)，3區(qū)9縣（市）立足優(yōu)勢，挖掘潛能，新建續(xù)建了包括依蘭縣煤化工基地、阿城區(qū)鋼鐵產業(yè)園、尚志市蒙牛乳業(yè)、五常市喬府大院水稻加工、巴彥縣玉米燃料乙醇等30多個產業(yè)項目，為哈爾濱市縣域經濟發(fā)展培育了新的生長點。

（三）穩(wěn)步發(fā)展現代農業(yè)。一是優(yōu)化農業(yè)產業(yè)布局。哈爾濱市政府按照“宜農則農、宜牧則牧、宜林則林”的原則，依托區(qū)縣（市）資源潛力和產業(yè)基礎，集中打造了米稻豆、肉蛋奶、菜果菌等10大特色產業(yè)帶，初步形成了與市場相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業(yè)生產結構和區(qū)域布局。目前已構建了五常市、方正縣和通河縣的大米，賓縣的黃牛及飼料，巴彥縣的生豬，木蘭縣的牛羊，尚志市的山特產品、柳編，延壽縣的大豆加工，依蘭縣的煤化工等特色產業(yè)。二是推進產業(yè)集群建設。哈爾濱市政府按照“生產要素集聚、科技裝備先進、管理體制科學、經營機制完善、帶動效應明顯”的發(fā)展思路，有效整合土地、資金等生產要素，創(chuàng)建了五常國家級和賓縣、延壽、木蘭、通河、方正5個省級現代農業(yè)產業(yè)園，建成了五常和賓縣2個“北菜南運”蔬菜基地，培育了市級以上農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)124家。三是提高農產品質量。按照“品種優(yōu)良化、布局規(guī)模化、生產標準化、投入科學化、經營產業(yè)化”的要求，加快推進標準化原料生產基地由點狀分布向片狀集中發(fā)展。截止到2019年底，哈爾濱市綠色、有機食品認證面積發(fā)展到1030萬畝，“三品”認證數量達到1791個，認證總量位居全國副省級城市首位。

（四）招商力度有所加大。一是健全招商工作體系。哈爾濱市所轄9縣（市）政府高度重視縣域招商引資工作，主要領導親自洽談項目，及時協(xié)調解決招商中的重大問題；分管領導定期聽取和及時破解縣域企業(yè)開工復工所遇到的困難；有關責任部門履職盡責，推動招商工作有效進行。目前9個縣（市）均成立了縣域經濟招商辦公室，選派了素質高、能力強的干部從事招商引資工作。二是創(chuàng)新招商方式方法。9縣（市）在運用會展招商、以商招商、親情招商等傳統(tǒng)方式的基礎上，借助全國知名商務咨詢公司的平臺項目、產業(yè)基金、專業(yè)招商服務團隊等資源和渠道，積極宣傳本地區(qū)資源稟賦和優(yōu)惠政策，力求精準推介、精準招商。2018年以來，3區(qū)9個縣（市）通過全國知名商務咨詢公司引進20多個農產品深加工項目。三是提高招商引資質量。堅持以資源換產業(yè)、以市場換項目的原則，立足資源優(yōu)勢，依托產業(yè)園區(qū)，緊盯國內外大公司、大集團，有針對性地招商選資。從2018年到現在，3區(qū)9個縣（市）共引進了建龍鋼鐵、飛鶴乳業(yè)、依美生物、萬潤和大北農生豬養(yǎng)殖、玉米燃料乙醇、中煤龍化和大唐風力發(fā)電等17個附加值較高、投資規(guī)模較大的產業(yè)項目。2019年，全市縣域共規(guī)劃推進38個“省百大項目”，62個市重點產業(yè)項目，計劃投資56.1億元。

二、哈爾濱市縣域經濟發(fā)展存在的突出問題

盡管哈爾濱市在發(fā)展縣域經濟方面取得了一定成效，但總的看，目前該市縣域經濟仍處于結構調整、速度換擋、動力轉換的攻關階段，經濟下行壓力加大，整體實力下降，發(fā)展速度放緩，發(fā)展動能不足，經濟總量在全市占比下滑，多數縣（市）主要指標在全省排位后移，除五常市外部分縣（市）從全省十強縣（市）出列，哈爾濱市縣域經濟發(fā)展形勢不容樂觀。存在的突出問題主要表現在：

（一）思想站位不高，精神不夠振奮。一是對發(fā)展縣域經濟缺乏必要認識。一些區(qū)縣（市）干部沒有站在戰(zhàn)略全局的高度認識縣域經濟，對發(fā)展縣域經濟的重要性和緊迫性認識不足，思想站位較低，缺乏發(fā)展縣域經濟的責任感、使命感和危機感。二是沒有集中精力發(fā)展縣域經濟。受諸多因素的影響，大部分區(qū)縣（市）發(fā)展縣域經濟的勁頭不如以前那么足，精氣神不像前些年那么高，沒有集中心思集中精力集中力量發(fā)展縣域經濟。三是缺少發(fā)展縣域經濟的熱情和信心。一些區(qū)縣（市）干部對個人榮辱得失考慮的過多，怕觸及紅線怕擔責任，不想探索不愿嘗試不敢擔當，缺少敢闖敢試的勇氣和大膽創(chuàng)新的魄力，缺少發(fā)展縣域經濟的熱情和信心。四是缺乏駕馭縣域經濟的能力和素質。許多區(qū)縣（市）干部對縣域經濟研究得不深不透，對縣域情況和產業(yè)項目掌握得不實不細，不了解縣域經濟的基本內涵和發(fā)展規(guī)律，不掌握發(fā)展縣域經濟的方式方法，統(tǒng)領縣域經濟的能力和素質有待提升。

（二）龍頭企業(yè)數量少，縣域工業(yè)化水平偏低。從2015年到2019年，哈爾濱市縣域規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數量由909戶減少至512戶，規(guī)模以上工業(yè)增加值由占全市的29.5%降至25.7%，占比下降3.8個百分點。2018年全市縣域工業(yè)總量超過百億的只有五常市，最少的木蘭縣僅有7.8億元。目前全市縣域共有12個產業(yè)園區(qū)，其中國家級1個、省級11個。截至到2019年底，全市12個縣域經濟開發(fā)區(qū)共有企業(yè)816戶，平均每個開發(fā)區(qū)有企業(yè)68戶，最少的依蘭開發(fā)區(qū)只有9戶；2017到2019年，7個開發(fā)區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數量不增反降，一共減少86戶，2019年主營業(yè)務收入超百億的只有賓西和雙城2家開發(fā)區(qū)。

（三）產品附加值和科技含量較低，縣域經濟發(fā)展質量不高。目前，哈爾濱市縣域主導產業(yè)多數停留在產品附加值低、產業(yè)鏈較短、科技含量不高的農副產品初加工層次上，谷物磨制、屠宰及肉類加工、植物油加工、飼料加工等行業(yè)所占比重達53%，傳統(tǒng)的電力生產和供應、熱力供應等行業(yè)所占比重逐年提高，而賓縣的禹王植物蛋白和奧瑞德光電、尚志的運動地板和文教辦公用品制造及樂器制造、依蘭的農業(yè)裝備產品、延壽的麻紡織精加工等高附加值企業(yè)普遍增長乏力，進一步拉低了縣域工業(yè)的質量和檔次。

（四）固定資產投資較少，縣域經濟發(fā)展后勁不足。目前哈爾濱市縣域經濟缺少牽動力強的龍頭企業(yè)，缺少具有帶動作用的優(yōu)質大項目，縣域新增長點明顯減少，縣域經濟發(fā)展后勁明顯不足，導致這一問題的主要原因在于固定資產投資規(guī)模較小、速度較慢。2019年哈爾濱市縣域固定資產投資增長了16.5%，主要集中在電力、熱力、水利、環(huán)境、教育、科研等公共服務行業(yè)，對產業(yè)項目的投資呈現逐年遞減的趨勢，招商引資持續(xù)低迷，項目建設資金匱乏，縣域經濟發(fā)展缺少動能。

（五）土地利用率低，產業(yè)園區(qū)的承載功能較弱。哈爾濱市縣域經濟工業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積為225平方公里，但目前啟動區(qū)面積只有60平方公里，建成區(qū)面積尚不足50平方公里?？紤]到哈爾濱市9個縣（市）都擁有工業(yè)園區(qū)，平均每個園區(qū)規(guī)劃面積為25平方公里，啟動區(qū)面積和建成區(qū)面積則分別為7平方公里和5平方公里，各工業(yè)園區(qū)普遍存在著入園工業(yè)企業(yè)較少、土地利用率較低、單位面積產出效益不高等問題，園區(qū)承載功能和引領作用難以釋放和發(fā)揮。

（六）體制不暢機制不順，營商環(huán)境有待進一步改善。哈爾濱市規(guī)劃指導服務縣域經濟的職能，按產業(yè)分布在同級政府的農業(yè)農村局、工信局和商務局，盡管農業(yè)農村局承擔綜合協(xié)調職能，但由于沒有建立起統(tǒng)籌協(xié)調的工作機制，在實踐中各部門各自為政，難以形成抓縣域經濟的合力，更難以實現一二三產業(yè)融合發(fā)展。另外，哈爾濱市一些縣級政府“放管服”改革還沒有完全到位，親清政商關系沒有構建起來，引進人才的政策還不夠優(yōu)惠，縣域營商環(huán)境和創(chuàng)業(yè)環(huán)境還不夠寬松，各方積極性和創(chuàng)造性難以調動和激發(fā)。

三、促進哈爾濱市縣域經濟發(fā)展的對策建議

縣域興則市域興，縣域強則市域強。發(fā)展縣域經濟不僅直接關系到哈爾濱市發(fā)展大局，而且直接決定著哈爾濱市發(fā)展前景。哈爾濱市政府和9縣（市）政府要認真貫徹落實省委省政府出臺的《關于推進縣域經濟高質量發(fā)展的意見》，堅持問題導向、目標導向和效果導向，加壓奮進、攻堅克難、揚長補短、爭先晉位，盡快做大做強做優(yōu)縣域經濟。

（一）進一步解放思想提振精神，切實增強發(fā)展縣域經濟的危機感和緊迫感。一是統(tǒng)一思想提高站位。要引導干部充分認識發(fā)展縣域經濟是實現產業(yè)強農民富的重要抓手，是提升鄉(xiāng)村治理水平的重要前提，是推進新型城鎮(zhèn)化的內在動力，是鞏固扶貧攻堅成果的主要途徑，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體內容，也是縮小哈爾濱市與省內地市發(fā)展差距的根本舉措，進一步統(tǒng)一思想形成共識，全力增強發(fā)展縣域經濟的責任感、危機感和緊迫感，切實把發(fā)展縣域經濟作為一件大事擺在極其重要的位置。二是敢于擔當勇于作為。要引導縣域干部進一步更新觀念、提振精神、放開手腳、擔當作為，切實發(fā)揮縣域優(yōu)勢，著力補齊縣域短板，通過認真謀劃和全力推進產業(yè)項目建設，主動投身縣域經濟發(fā)展，積極為發(fā)展縣域經濟獻計出力，努力在發(fā)展縣域經濟實踐中建功立業(yè)。三是真抓實干務求實效。要在引導縣域干部在提高自身素質和能力的基礎上，真正轉變作風，著力提振信心，采取得力措施和有效辦法，切實解決縣域經濟發(fā)展中遇到的困難和問題。

（二）加快產業(yè)項目建設，不斷為縣域經濟發(fā)展賦予新動能。一是加大招商引資力度。要堅定實施工業(yè)強縣戰(zhàn)略，堅持引進來與走出去相結合，把招商引資作為推動縣域經濟發(fā)展的有效途徑，注重引進工業(yè)項目和戰(zhàn)略性新興產業(yè)項目，加快傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級，力爭在招商引資的數量和質量上實現新的突破。二是加快培育支柱產業(yè)。要學習借鑒阿城區(qū)依托產業(yè)、區(qū)位和資源優(yōu)勢打造鋼鐵產業(yè)園、建材產業(yè)園和農產品深加工基地的做法，從各自實際出發(fā)，確定2-3個立縣特色支柱產業(yè)，集中精力重點打造規(guī)模化、產業(yè)化集群。三是加速企業(yè)整體創(chuàng)新。要采取支持上市、兼并重組、金融貸款等措施，做大做強葵花藥業(yè)、巴彥萬潤、賓西牛業(yè)、延大牧業(yè)等龍頭企業(yè)，引導企業(yè)加快技術創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新和產品創(chuàng)新，不斷提高企業(yè)核心競爭力。四是實施產業(yè)鏈鏈長制。要借鑒外地成功經驗和有效做法，抓緊實施縣域經濟產業(yè)鏈鏈長制，篩選一批產業(yè)規(guī)模大實力強、產業(yè)鏈條完善、龍頭企業(yè)支撐作用顯著的重點產業(yè)鏈，由縣（市）黨政領導擔任產業(yè)鏈鏈長，協(xié)調解決發(fā)展中的困難和問題，合力推進縣域產業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（三）切實轉變發(fā)展方式，逐步優(yōu)化縣域經濟產業(yè)結構。一是促進一二三產業(yè)融合發(fā)展。要圍繞建設重要商品糧基地、綠色食品基地、畜牧業(yè)生產基地和農產品深加工區(qū)，立足保障糧食安全和農產品有效供給，引導傳統(tǒng)農業(yè)由種植環(huán)節(jié)向“產加銷”一體化升級，大力發(fā)展農產品深加工、農村特色加工、產地初加工和農產品流通銷售以及觀光旅游業(yè)，推動傳統(tǒng)農業(yè)“接二連三”，延伸產業(yè)鏈提升價值鏈，通過三產緊密連接、相互促進，積極發(fā)展三產融合型縣域經濟。二是建立科技成果轉化機制。要按照國家有關政策規(guī)定，建立完善高等院校和科研院所技術成果在本縣（市）的轉化機制，運用最新技術最新產品推進縣域經濟產業(yè)結構的優(yōu)化升級。三是探索數字農業(yè)和智慧農業(yè)發(fā)展路徑。要以大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新為契機和動力，引導和鼓勵縣域企業(yè)加快信息化建設，重點構建“數字鄉(xiāng)村”，積極探索智慧農業(yè)發(fā)展的新途徑，利用互聯網+著力打造小微企業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動農民就地就進就業(yè)。

（四）進一步理順體制機制，努力優(yōu)化縣域經濟發(fā)展環(huán)境。一是制定相關政策。要充分發(fā)揮全市縣域經濟工作領導小組的職能作用，定期研究縣域經濟發(fā)展中遇到的實際困難和突出問題，在明確發(fā)展思路、確定方向目標和制定保障措施的基礎上，盡快組織力量研究出臺促進縣域經濟高質量發(fā)展的實施意見。二是營造工作合力。要統(tǒng)籌使用兩級政府規(guī)劃和指導縣域經濟發(fā)展的人員編制，將分散在不同職能部門的行政資源進行有效整合，建立健全部門之間溝通聯絡協(xié)作的工作機制，形成齊抓共管縣域經濟的合力。三是設立專項資金。要從實際出發(fā)，根據發(fā)展需要，適時設置促進縣域經濟發(fā)展的專項資金，為縣域經濟發(fā)展紓困解難。四是細化完善容錯糾錯機制。要學習借鑒南方發(fā)達地區(qū)的做法，加大解放思想力度，制定完善保護縣域干部發(fā)展經濟的政策措施，建立健全縣域干部干事創(chuàng)業(yè)的容錯糾錯機制，精準運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，保護和調動縣域干部干事成事的熱情。五是改善營商環(huán)境。要堅持法無授權不可為，全部取消沒有上位法依據的審批事項和行政權力，全面深化“放管服”改革，切實轉變政府職能，著力構建親清政商關系，進一步改善優(yōu)化營商環(huán)境，吸引更多外來企業(yè)和社會資金到縣域投資辦廠。

（五）不斷疏解城市非核心功能，推動城市優(yōu)質資源向縣域轉移和流動。一是做好產業(yè)項目承接。要充分利用省里關于促進縣域經濟發(fā)展的各項政策，積極承接好主城區(qū)和哈爾濱新區(qū)、自貿區(qū)、開發(fā)區(qū)的配套項目，使縣域產業(yè)項目深度融入城市產業(yè)體系之中，努力把城市優(yōu)勢和縣域優(yōu)勢緊密結合起來。二是在產業(yè)布局上向縣域經濟傾斜。要通過完善頂層設計，因地制宜、分類施策，在重點項目和產業(yè)布局上適當向縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)轉移，以此優(yōu)化縣域經濟產業(yè)結構，提升縣域經濟競爭力。三是引導生產要素向縣域流動。要將稅收、土地、投融資、基礎設施建設等方面的優(yōu)質要素推向縣域經濟，在縣域安排部署更多的專項資金和試點工程，努力為縣域經濟發(fā)展注入更多動能。四是鼓勵高素質人才到縣域創(chuàng)業(yè)。要從戰(zhàn)略和長遠考慮，根據縣域實際需要，制定更具激勵性的大學畢業(yè)生、技術人才以及醫(yī)務、教育專業(yè)人員到縣城擇業(yè)就業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持政策，為縣城拉通“人才專線”，為推動縣域經濟發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略凝聚智慧匯集力量。