大包干如何在合作中創(chuàng)新發(fā)展
—— 一個中部地區(qū)村莊的不懈探索與實踐

|周希梅

孫橋村地處安徽省滁州市來安縣新安鎮(zhèn)，轄20個村民小組，共744戶、2892人。20世紀(jì)80年代初村里實行大包干，1995年開展土地二輪承包，戶均承包約5塊地。孫橋村由于地處江淮分水嶺，地勢不平，再加上地塊細(xì)碎，不適宜機械化耕作，種地收入水平一直較低。近年來隨著二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會增多，農(nóng)業(yè)效益低的劣勢進一步突顯，全村一半以上勞動力外出務(wù)工。多數(shù)農(nóng)戶不再把種田當(dāng)作主業(yè)，但出租又無人接手，許多耕地只種一季水稻，有的甚至多年拋荒。針對這一難題，孫橋村借實施農(nóng)田整治項目之機，充分發(fā)揮集體所有制優(yōu)勢，在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)基礎(chǔ)上，就如何通過股份合作促進土地經(jīng)營權(quán)的優(yōu)化配置，進行了不懈的探索。

一、確面積不確四至：農(nóng)田整治引致的特殊承包地確權(quán)形式

按照中央和安徽省的部署，孫橋村所在的來安縣2015年開展承包地確權(quán)登記頒證。如果不是剛好實施農(nóng)田整治項目，孫橋村可能會與安徽省其他村莊一樣，按照二輪承包情況進行“照相式確權(quán)”，給每個農(nóng)戶確地確面積確四至。機緣巧合的是，針對地塊細(xì)碎、“田不好種”的窘境，孫橋村積極申報的農(nóng)田整治項目也在2015年批準(zhǔn)實施。這個全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)項目，總投資2250萬元，涉及孫橋村14個村民組、452戶、1600人，實際耕地面積約8100畝。

國家如此大的投入，整治好的土地產(chǎn)出水平提升在望，這既為村民帶來“田好種了”的預(yù)期，也吸引了外來企業(yè)的目光。2015年3月，安徽省某股份有限公司看中了孫橋村的這塊土地，并以每年620元/畝價格與孫橋村簽訂5200余畝的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，剩余土地也有一些種植大戶前來協(xié)商。

在這種背景下，村委會經(jīng)與14個村小組長商量，覺得既然有企業(yè)一次性整片流轉(zhuǎn)，土地整治后就沒有必要再分到農(nóng)戶了，干脆借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，確權(quán)時每戶只確面積不確四至，農(nóng)戶按面積享受租金等權(quán)益就可以了。就這樣，孫橋村成為滁州市唯一確面積不確四至的村莊。2015年底，這14個村組以整治前測量的各戶承包地面積為基數(shù)，以組為單位，按照整治后總面積實行同升同降，各戶也印發(fā)了只登記戶有面積不登記戶有土地四至的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。同時，村民們還約定，如果哪個組的土地被征占用了，本組各戶按面積比例領(lǐng)取補償，也不再計較到底征了誰家的田，剩下的田各戶仍然按面積比例分享。

二、統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)的波折與不懈努力

土地流轉(zhuǎn)的市場并不穩(wěn)定，看似實力強大的這家股份有限公司，雖然足額支付了2015年的土地租金，但因管理不善、資金鏈斷裂等原因，2015年下半年單方面毀約，不再繼續(xù)租賃土地。

從公司毀約到2015年底的幾個月，孫橋村干部先后前往蕪湖、無為、巢湖、廬江等地，尋求有實力的種植大戶合作。經(jīng)多方努力，2016年引入了4戶種植大戶，并動員本地2戶種植大戶，對5200余畝土地以原價進行續(xù)租。

2017年也并不順利，受稻谷最低收購價調(diào)整和肥料價格上漲等因素影響，2戶種植大戶不再續(xù)租。仍然有流轉(zhuǎn)意向的大戶也紛紛要求降低租金，經(jīng)村、組干部與農(nóng)戶、租地主體反復(fù)溝通協(xié)商，土地流轉(zhuǎn)租金降至510元/畝。

2018年，在國家糧食收購價格下降的外部壓力下，繼續(xù)租地的大戶再次要求下調(diào)租金。經(jīng)村委會和各村小組長商量，確定最低流轉(zhuǎn)價格為300元/畝，各組根據(jù)土地質(zhì)量差異，可以適當(dāng)上浮。

三、土地入股合作的初步探索

孫橋村組織班子，在當(dāng)?shù)厥潜容^強的。老支書是縣人大代表，村委會主任年輕有為。即使這樣，他們在反復(fù)的尋求租戶的過程中，也感受到引導(dǎo)農(nóng)民開展合作的艱難。一方面，出去聯(lián)系大戶需要花費大量時間和精力；另一方面，租金到底降到多少算合理，也需要反復(fù)向村民解釋說明。時間一長、頭緒一多，個別群眾難免有這樣那樣的意見。兩頭相逼的境地下，村班子和小組長們想出一個“終極”解決辦法：把土地經(jīng)營權(quán)再按戶分下去，讓農(nóng)戶自己承擔(dān)耕種或?qū)ν獬鲎獾呢?zé)任。2018年2月，一時找不到種地大戶的6個村小組的村民代表共同簽訂了“孫橋村土地整改后分配協(xié)議”。

這個協(xié)議原文如下：

（一）土地整改后按整改前所丈量的每戶土地面積同升同降（土地確定以1995—1997年調(diào)整土地的人口為準(zhǔn)，至2025年8月底）；

（二)土地面積確準(zhǔn)后農(nóng)戶有經(jīng)營權(quán)，確面積不確界，農(nóng)戶可以轉(zhuǎn)讓出租（必須用于種植業(yè)）；

（三）土地分配可以自找組和戶抓鬮，可以統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給大戶承包；

（四）土地如被征用，征地費用均由全組1995—1997年擁有土地人口分配，其余的土地確準(zhǔn)面積全組同降。

（五）（本協(xié)議）經(jīng)組代表會議協(xié)商決定。

經(jīng)向村干部請教，可將協(xié)議內(nèi)涵歸納如下：（1）各組土地由本組成員集體所有；（2）各組土地按1995—1997年調(diào)地時人口確認(rèn)承包權(quán)面積，并以此面積入股到組，據(jù)此分享征地補償、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)租金等財產(chǎn)收益；（3）這次分配，分的只是地塊的經(jīng)營權(quán)，即在上面搞種養(yǎng)業(yè)的權(quán)利；（4）各戶可以自愿組合抓一個鬮，使幾戶土地連成一塊；（5）土地分到戶，可以自己種，也可以統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給大戶。

認(rèn)真分析，這實際上是一張以承包權(quán)入股開展土地股份合作的契約書，是一張明確集體所有權(quán)歸屬（組成員）、承包權(quán)歸屬（1995—1997年調(diào)地時組成員）、經(jīng)營權(quán)歸屬（組成員或流入方）的權(quán)利分配書。筆者了解到，通過簽訂這一協(xié)議，村組織實際上把經(jīng)營土地的最終權(quán)利（同時也是責(zé)任）交還給了農(nóng)戶，村組織進可以以組為單位統(tǒng)一聯(lián)系大戶整片流轉(zhuǎn)，退則可以讓農(nóng)戶自己尋找承租方或自行耕作。這樣的安排，為村干部減輕了壓力，也得到農(nóng)民群眾的理解。走訪的一位村民說，自己出租也不容易，村干部幫忙找是好事，如果實在找不到，自己再想辦法也不晚。該制度執(zhí)行起來效果也不錯，2018年、2019年，村里的8000多畝土地絕大多數(shù)還是統(tǒng)一流轉(zhuǎn)出去的，村干部沒了后顧之憂，群眾也從中得到了好處。

四、啟示與思考

（一）制度的完善要堅持市場導(dǎo)向，尊重客觀規(guī)律

任何一項制度，都有其適宜的外在環(huán)境；任何一項制度，也都需要根據(jù)外在環(huán)境的變化而不斷調(diào)整完善。40年前搞大包干就是適應(yīng)了當(dāng)時人畜力勞作為主的生產(chǎn)力水平和絕大多數(shù)農(nóng)戶以農(nóng)業(yè)為生計的就業(yè)結(jié)構(gòu)。40年后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平大幅度提升，大中型機械替代了人畜力，非農(nóng)就業(yè)機會日益增多，種田已經(jīng)不再是大多數(shù)農(nóng)戶的主要收入來源；以戶戶承包、家家種田為基本內(nèi)涵的承包制度需要根據(jù)客觀形勢的變化作出必要的調(diào)整，以適應(yīng)已經(jīng)提升了的生產(chǎn)力水平。正是在這種背景下，許多村莊通過確股不確四至、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、股份合作等多種形式，探索解決承包地細(xì)碎分散、自己種植成本高、對外流轉(zhuǎn)難等諸多問題。這種調(diào)整即使一時遇到困難，也會堅韌地以新的形式繼續(xù)尋求出路，因為這是發(fā)展了的生產(chǎn)力的要求，也是農(nóng)民群眾內(nèi)生的制度創(chuàng)新需求。

同時，我們必須認(rèn)識到，無論如何創(chuàng)新，都是在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制這一基本框架下，相對于搞大包干時的分，現(xiàn)在更多地是在聯(lián)合上下工夫，需要通過群眾的合作來實現(xiàn)。而歷史經(jīng)驗告訴我們，分易合難，找到一條適合中國國情，既能夠保障土地公平占有，又能夠促進規(guī)?；?jīng)營的土地制度變革路徑，可能需要一個漫長的探索過程。但在此進程中，一定要堅持市場導(dǎo)向，尊重客觀規(guī)律。

（二）農(nóng)田整治為創(chuàng)新承包經(jīng)營制度提供了重要契機

分析孫橋村的幾年實踐，經(jīng)營主體多次更換、出租價格多次下調(diào)，盡管很折騰，但最終都能為村民理解和接受。究其原因，主要在于所有的村民在土地整治中都是受益者，即使租金價格有所下調(diào)，也遠(yuǎn)高于整治前，即使經(jīng)營主體幾經(jīng)變化，也比原來地沒人種拋荒的好。由于農(nóng)戶間的承包地產(chǎn)出水平存在差異，如果沒有土地整治就進行互換，肯定是有的農(nóng)戶劃算有的農(nóng)戶不劃算。所以如果沒有外來因素的介入，直接在村組內(nèi)搞一戶一塊田或幾戶一塊田，難度極大。而農(nóng)田整治項目的實施，能夠整體提升農(nóng)戶承包地的產(chǎn)出水平，整治后所有的農(nóng)戶都會成為受益者，只是在受益程度上有所差異。因此，利用農(nóng)田整治的契機推進承包地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整，就能夠為所有農(nóng)戶找到利益增長點、均衡點，使承包制度創(chuàng)新得以順利實現(xiàn)。

（三）大包干制度如何完善需因地制宜，不強求齊步走

我們也能看到，孫橋村之所以能夠開展確權(quán)確面積、幾戶一塊田、股田制等初步探索，關(guān)鍵是村內(nèi)大多數(shù)農(nóng)戶不再依靠農(nóng)業(yè)，這是制度創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)。如果將視野放置全國，這種農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)收入的依賴程度，在不同村組會有很大差異。正因為這一點，早在20世紀(jì)90年代初，廣東南海等地就能夠推行股份合作制，上海松江、江蘇太倉、浙江寧波等地在21世紀(jì)初就能夠大規(guī)模地開展村組統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，而在廣大的中西部農(nóng)區(qū)，至今許多村莊還把種田作為農(nóng)戶脫貧的重要渠道。因此，通過農(nóng)田整治等形式引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)新完善承包經(jīng)營制度，不能盲目追求高起點、大跨越，必須尊重農(nóng)民意愿，堅持因地制宜、一村一策。如果多數(shù)村民還愿意種田，就重點搞一戶一塊田；如果多數(shù)村民不愿意種田，愿意流轉(zhuǎn)，就重點搞幾戶一塊田；如果絕大多數(shù)農(nóng)戶愿意長期流轉(zhuǎn)，就可以嘗試搞承包權(quán)入股的股份合作制?？傊?，鼓勵多種形式的探索，不追求齊步走，步子可大可小，就可以積小勝為大勝，推進我國家庭承包經(jīng)營制度不斷完善，為推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、振興鄉(xiāng)村奠定堅實基礎(chǔ)。