省級政府融資平臺面臨的挑戰(zhàn)及應對策略

雷尚君

規(guī)范地方政府融資平臺是防范化解地方政府債務風險，保證經(jīng)濟社會運行的重要抓手。較之以往研究籠統(tǒng)從關注地方政府債務規(guī)模的視角，近一段時間的重要文獻開始集中在對地方政府融資平臺的梳理和探討，但還缺乏對典型案例和特定地區(qū)的分析研判。為了彌補上述缺失，本研究將以具體剖析的方式，對湖南省融資平臺公司面臨的挑戰(zhàn)進行全面分析，在數(shù)據(jù)分析和政策研判之后，為湖南省融資平臺公司的風險應對提出對策。這樣的方式，或許有助于啟發(fā)其他省級融資平臺審視自身情況，有針對性的找準問題和解決辦法。

一、湖南融資平臺面臨的具體挑戰(zhàn)

（一）宏觀政策的沖擊

為了規(guī)范融資平臺經(jīng)營，中央連續(xù)出臺了諸多政策部署。這些政策對現(xiàn)行融資平臺的運行模式和管理方式都有顯著影響。歸納起來，發(fā)現(xiàn)有三方面的政策沖擊值得重視：

其一，2009年3月18日，《關于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》發(fā)布，這是中央第一次正式明確允許和支持地方政府融資平臺融資擴張，各省紛紛違規(guī)或變相擔保，融資平臺不規(guī)范運作帶來了很多消極影響。全國地方融資平臺公司從2008年上半年的3000多家、銀行貸款余額約1.17萬億元，擴張到2009年末的8221家，銀行貸款余額攀升到7.38萬億元①。2009年12月，《關于堅決制止財政違規(guī)擔保向社會公眾集資行為的通知》禁止一些基層地方政府融資平臺公司由地方財政擔保，向行政事業(yè)單位職工等公眾籌集資金。

其二，2010年6月10日《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》開始對地方政府的違規(guī)擔保行為進行清理整治。國家發(fā)改委在2010年7月叫停了所有城建投資類債券排隊報批以及批復工作。2012年12月24日，財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，嚴厲禁止地方政府直接或間接吸收公眾資金、違規(guī)集資，堅決打擊地方政府的違法、違規(guī)借款問題。

其三，2014年新《預算法》和《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，對地方政府融資平臺的發(fā)展產(chǎn)生了決定性的影響，允許地方政府發(fā)債，剝離融資平臺公司政府融資職能。2015年以后，地方政府開始在中央限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，同時進行地方存量債務3年置換計劃，以減輕地方政府的償債壓力和融資成本。地方政府通過融資平臺借款進入市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，PPP模式也在制度的約束下逐漸實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

這三方面不僅對融資平臺的轉(zhuǎn)型提出了要求，而且事實上對規(guī)范融資平臺運行劃定了基本范圍。

（二）經(jīng)濟波動的影響

房地產(chǎn)市場是影響融資平臺持續(xù)運轉(zhuǎn)的關鍵外部因素。2016年湖南省房地產(chǎn)市場在信貸寬松、各項去庫存政策落地的背景下，住房剛性和改善性需求得到持續(xù)釋放，全省商品房銷售保持了高速增長。在經(jīng)濟下行壓力和房地產(chǎn)調(diào)控政策的持續(xù)作用下，2017年開始，湖南省以“穩(wěn)市場、強監(jiān)管、謀發(fā)展”為重點，確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)商品房銷售增速明顯放緩、房地產(chǎn)開發(fā)投資增速下滑，庫存區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性問題仍然突出、房價總體平穩(wěn)的特點。2018年，為加快資金回籠，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)普遍加大了推盤力度，隨著商品房銷售增速放緩，新建商品房庫存有一定回升。2019年湖南省房地產(chǎn)市場延續(xù)調(diào)整，呈現(xiàn)下降趨勢。2020年受新冠疫情的影響，湖南省土地交易暫時中止，加上實施假期延長、開工復工延期等防疫措施，房地產(chǎn)市場銷售暫時疲軟，但隨著疫情逐步控制，市場銷售呈現(xiàn)先抑后揚的態(tài)勢。湖南三四線城市，尤其是人口凈流出城市的房地產(chǎn)市場將因新冠肺炎疫情面臨更大的風險和考驗，同時受棚改規(guī)模、貨幣化安置規(guī)模下降以及人口增長緩慢等因素影響，住房需求疲軟，市場規(guī)模有所下降。嚴重依靠土地和住房市場的融資平臺，如何應對上述市場波動、避免觸發(fā)風險，將是十分棘手的工作。

（三）轉(zhuǎn)型經(jīng)營的復雜性

已有的融資平臺運行情況及轉(zhuǎn)型要求決定了湖南省規(guī)范融資平臺工作的難度。數(shù)據(jù)顯示，2009年至2020年4月底，湖南省公開發(fā)行過債券的148家平臺935只城投債的主體信用評級來看，AA級和AA+級的占比高達82.24%，這表明湖南融資平臺整體資質(zhì)較差。湖南省平臺公司存在數(shù)量過多、近年來債券平臺資質(zhì)下沉、業(yè)務規(guī)范性不足等特征，平臺公司作為政府隱性債務的主要載體，已在其發(fā)展過程中積累不小的風險，這是2018年湖南省出臺強監(jiān)管政策的主要背景。結(jié)合湖南的實際情況，融資平臺轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)工程，主要包括頂層設計、債務清理、平臺整合、融資盤活、資產(chǎn)注入、激勵約束、多元發(fā)展等關鍵環(huán)節(jié)。這些任務看起來并不容易在短時間完成。

（四）突發(fā)重大事件的干擾

突如其來的新冠肺炎疫情，全球經(jīng)濟下行壓力增大，我國的經(jīng)濟增速開始放緩。在全國統(tǒng)籌推進疫情防控和社會經(jīng)濟發(fā)展工作的背景下，湖南省2020年第一季度全省地區(qū)生產(chǎn)總值為8824.82億元，同比下降1.9%，位列全國第八，與去年同期相比增加76億元，在抗擊疫情的嚴峻情況下實屬不易。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值593.59億元，下降3.3%;第二產(chǎn)業(yè)增加值3126.38億元，下降3.0%;第三產(chǎn)業(yè)增加值5104.85億元，下降1.0%;全省一般公共預算收入1283.12億元，同比下降5.5%。結(jié)合Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2020年4月，本年度湖南省共發(fā)行城投債86只，發(fā)行總額697.97億元，與2019年同期的233只、1796.04億元發(fā)行總額相比，下降157.32%。一般而言，經(jīng)濟形勢較好對改革發(fā)展有力。但當前局面下，融資平臺如何在困難情況下有序運行，如何確保不發(fā)生大的風險，難度確實不小。

二、湖南融資平臺公司的風險及防控

（一）應對宏觀政策風險的對策

2014年新《預算法》和《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，對地方政府融資平臺的發(fā)展產(chǎn)生了決定性的影響：一是地方政府允許發(fā)債，二是剝離融資平臺公司政府融資職能，地方政府通過融資平臺借款的行為進入市場化轉(zhuǎn)型階段。2017年10月召開的黨的十九大提出“三大攻堅戰(zhàn)”的戰(zhàn)略舉措，其中將防范和化解重大風險放在首要位置。2018年是地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵之年，2018年中央經(jīng)濟工作會議進一步強調(diào)將地方債務風險作為防范和化解重大風險的重要內(nèi)容，同年出臺的《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》《關于印發(fā)地方政府隱性債務問責辦法》《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》等制度，要求地方政府必須規(guī)范通過融資平臺借款行為，方能適應新常態(tài)下地方政府的經(jīng)濟發(fā)展路徑，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2018年開始湖南省政府債務進入全面整治階段，為防范化解政府性債務風險，要求各地按照“停、緩、調(diào)、撤”的原則壓減投資項目，并切實做好政府性債務甄別核實工作，嚴格整改違法舉債融資問題。2018年6月，湖南省政府性債務管理工作領導小組公布的《關于征求關于清理規(guī)范政府融資平臺公司管理的通知（代擬稿）意見函》，進一步加大清理整頓平臺公司力度，嚴格限制平臺公司數(shù)量，市級平臺公司控制在3個以內(nèi)，縣級平臺公司控制在2個以內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一律不得設立平臺公司。雖然湖南各類政策的初衷是化解債務風險，初衷是良好的，但是由于嚴厲的清理政策和措施也造成了在清理的實際運作中存在執(zhí)行難度大的問題。在平臺公司的整合過程中，尤其是大規(guī)模的平臺公司，涉及到的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、業(yè)務整合、人員分流安置，各利益方的博弈，必然也造成阻力，平臺分類清理的最終成效，有待時間檢驗，尤其是要在短時間內(nèi)達到預期效果，如果各地大范圍停止、清理在建項目，也會引發(fā)區(qū)域性平臺企業(yè)風險共振。

在政府債務管理日趨嚴格、規(guī)范的趨勢下，湖南地方政府融資平臺需要盡快實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，同時應根據(jù)實際狀況選擇發(fā)展道路，建立完善的管理體制機制。同時，應該區(qū)別對待、分類監(jiān)管，對省內(nèi)各類、各級地方政府融資平臺進行梳理，對其還款能力進行評估，分類治理，設置債務處置預案。進一步加強平臺公司的市場化運作，增加盈利能力。

（二）應對經(jīng)濟波動風險的對策

在全球經(jīng)濟下行壓力下，在新冠肺炎疫情的影響下，面對復雜嚴峻的財政經(jīng)濟形勢，要求湖南省既要防范疫情復蘇風險又要抓好經(jīng)濟發(fā)展。湖南省化解地方債務風險，推進地方政府投融資體制改革，助力城投公司轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的任務依然任重道遠。

湖南省債務水平居于全國前列，要切實防范化解債務風險，確保不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域債務風險。同時在經(jīng)濟下行的壓力下，湖南還面臨區(qū)域經(jīng)濟增長中發(fā)展與穩(wěn)定難以協(xié)調(diào)、改善民生福祉中需求與缺口難以平衡、地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型中意識與能力難以適應、縱向財力配置中財權(quán)與事權(quán)難以匹配等矛盾。

這就要求湖南省首先要緊緊抓住發(fā)展升級這個總命門，按照湖南省“創(chuàng)新引領、開放崛起”的總體戰(zhàn)略部署，圍繞長株潭地區(qū)、洞庭湖地區(qū)、湘南地區(qū)、大湘西地區(qū)四大區(qū)域經(jīng)濟板塊的建設目標，以主導產(chǎn)業(yè)的升級來積極推動防范化解債務風險。其次，要穩(wěn)穩(wěn)抓住營商環(huán)境這個總牽引，要擴寬營商渠道，促進產(chǎn)業(yè)渠道升級，優(yōu)化環(huán)境留住企業(yè)，做好政企對接，進一步幫助企業(yè)解決融資貸款困難，提振企業(yè)發(fā)展信心，激發(fā)市場活力。第三，牢牢把住開源節(jié)流這個總開關，加強納稅評估和稅務稽查，強化稅務征管擴大收入;積極推進經(jīng)營性資產(chǎn)公平、公開、公正進入市場，加大資產(chǎn)運營力度，創(chuàng)造效益;盤活土地資源增加收益;嚴控“三公”經(jīng)費，厲行節(jié)約，將有限資金用在刀刃上。最后要死死盯住政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型這個總舵手，這是化解債務風險的關鍵，也是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。

（三）應對平臺公司轉(zhuǎn)型風險的對策

當前湖南各級地方政府仍然面臨基礎設施建設資金不足的問題。一是地方政府債券發(fā)行是地方政府合法的主要的借款途徑，但是債券的發(fā)行由國務院限額管理，分配到各地方政府的資金額度與其基礎設施建設之間仍存在較大缺口。二是轉(zhuǎn)型中的地方政府融資平臺公司，比較容易出現(xiàn)政策性虧損，自身的收益很難保證其持續(xù)性發(fā)展。三是中央主導推行的PPP模式，從一般公共預算安排的項目支出極為有限，尤其是在規(guī)范運營的背景下，PPP模式呈現(xiàn)政策收緊的趨勢，地方政府融資平臺公司通過PPP模式參與城市基礎設施建設的渠道實際上收窄了。

從2018年以來湖南省政府出臺的各項文件中可以看到，平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展主要通過加快融資平臺整合，優(yōu)先保留運營業(yè)績較好、債務余額較大、具備直接融資能力的平臺。規(guī)范地方融資平臺公司的業(yè)務模式，對不合規(guī)項目在甄別后予以分類處置，通過梳理現(xiàn)有平臺結(jié)構(gòu)和清理平臺數(shù)量，最終形成定位明確、政企邊界清晰、業(yè)務模式規(guī)范的平臺公司。加強政府、銀行、平臺公司之間合作交流，按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不盲目抽貸、壓貸或停貸，必要時通過開展融資再安排、續(xù)貸、展期等操作，同時積極開展債券、股權(quán)等直接融資形式，合理續(xù)作表外業(yè)務，實現(xiàn)降低融資余額、降低融資成本、延長融資期限的目的。梳理好與政府的關系，厘清國有資產(chǎn)的權(quán)屬關系，有條件的將年度預算資金、財政存量資金、項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、國資經(jīng)營收入、土地、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)、國有股權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益等注入融資平臺，條件成熟的可引入社會資本作為戰(zhàn)略投資者，優(yōu)化資產(chǎn)負債表，提升信用等級，增強平臺公司融資能力。

提升融資平臺公司的經(jīng)營管理能力和盈利水平，按照市場化原則配備有管理能力的人才隊伍，完善企業(yè)的市場化激勵約束機制。堅持多元發(fā)展，豐富平臺公司的業(yè)務形態(tài)，平臺公司在承辦公益性項目和準公益性項目的基礎上，可并購或組建相關專業(yè)化子公司，積極開展片區(qū)開發(fā)、房產(chǎn)開發(fā)、工程承包、供水治水、環(huán)境保護、醫(yī)療養(yǎng)老、文化旅游等經(jīng)營性業(yè)務，實現(xiàn)現(xiàn)金流的整體平衡，更好服務經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（四）應對突發(fā)重大事件沖擊的對策

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，中美所處的內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生更為復雜的變化，世界經(jīng)濟處于深度調(diào)整期，經(jīng)濟增長乏力，不確定因素增多。我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，依賴高負債來刺激經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟模式難以為繼，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力成為必然選擇。

習近平總書記強調(diào)，要將控制和化解地方政府性債務風險作為經(jīng)濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結(jié)合起來，做好化解地方政府債務風險的各項工作。在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，加之減稅降費的政府推進，湖南省要進一步建立有效的“借、用、還”良性閉環(huán)機制，妥善處理好存量債務。同時要結(jié)合湖南省各地區(qū)債務風險不同，要在優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)的同時因地制宜，幾個不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，創(chuàng)新驅(qū)動，從根本上增強各地的經(jīng)濟活力;要運用多種期限結(jié)構(gòu)、多種融資方式、多領域進行，綜合運用各類金融工具，避免發(fā)生系統(tǒng)性風險。

注：

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)銀監(jiān)會 2008—2010年統(tǒng)計報告。

〔基金資助：湖南省教育廳一般項目“湖南省地方政府融資平臺創(chuàng)新與風險控制研究”（項目編號：18C0694）成果〕

（作者單位：湖南工程學院經(jīng)濟學院）