農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革：總體目標(biāo)、階段進(jìn)展與后續(xù)挑戰(zhàn)

劉同山 陳曉萱

摘 要：從農(nóng)民工鄉(xiāng)城遷移和農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院以賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力為總體目標(biāo)，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了部署。目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要完成了包括承包地、宅基地在內(nèi)的各類農(nóng)村集體資產(chǎn)的分類確權(quán)登記頒證，以及在“三權(quán)分置”政策設(shè)計下對集體成員的承包地、宅基地財產(chǎn)權(quán)利和集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份收益的有限還權(quán)賦能。從改革進(jìn)展和實(shí)踐發(fā)展看，下一步農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要應(yīng)對如何協(xié)調(diào)政策多目標(biāo)沖突、如何提高改革的整體性、如何在更大范圍優(yōu)化資源配置等三個方面的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;總體目標(biāo);階段進(jìn)展;后續(xù)挑戰(zhàn)

中圖分類號：F321.1????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0033-07

一、引言

新時期尤其是黨的十八大以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，為了在城鄉(xiāng)歷史大變革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型的新形勢下賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，黨中央、國務(wù)院作出一系列重大決策部署，著力推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。所謂農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是指把農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項實(shí)際財產(chǎn)權(quán)利界定清楚，進(jìn)而選擇一種更有效率的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排的一系列改革舉措?！稇椃ā芬?guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！段餀?quán)法》進(jìn)一步規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》，農(nóng)村集體的土地等資產(chǎn)，歸一定疆域內(nèi)的農(nóng)民群體組成的集體成員集體所有，集體成員應(yīng)當(dāng)在特定的疆域內(nèi)。①

弄清農(nóng)村集體擁有什么資產(chǎn)及其有多大體量，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本前提。根據(jù)2016年黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的界定，農(nóng)村集體資產(chǎn)主要分為三大類：一是資源性資產(chǎn)，包括農(nóng)民集體所有的土地、森林、草原等;二是經(jīng)營性資產(chǎn)，包括用于經(jīng)營的房屋、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等;三是非經(jīng)營性資產(chǎn)，主要用于提供公共服務(wù)的村委會辦公室、衛(wèi)生室、學(xué)校等。從體量和重要性上看，土地等資源性資產(chǎn)占農(nóng)村集體資產(chǎn)的絕大部分，其中又以承包地、宅基地最為重要;非經(jīng)營性資產(chǎn)雖然在農(nóng)村十分普遍但數(shù)量微乎其微，不為農(nóng)民所重視，亦不是改革發(fā)展的重點(diǎn);經(jīng)營性資產(chǎn)主要存在于城郊或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的少數(shù)地區(qū)，大部分村的經(jīng)營性資產(chǎn)及其收益數(shù)量很少。黨的十八大以來的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，覆蓋了上述三類集體資產(chǎn)。例如，2015年中辦、國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確將分類推進(jìn)農(nóng)村資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)等三類集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容。由于非經(jīng)營性資產(chǎn)體量非常小，社會各界主要關(guān)注土地等資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)，本文接下來也主要分析這兩類資產(chǎn)的改革。

總體而言，黨的十八大以來，以“分類推進(jìn)、有限賦權(quán)”為主要特征的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了豐富成效，階段性目標(biāo)基本完成。然而，受各方面因素的影響，土地等資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)改革的聯(lián)動性不強(qiáng)，不少基層干部和學(xué)者誤將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份改革混為一談，未能綜合考慮相關(guān)改革的互動性和整體性，限制了政策效能的充分釋放。下一階段，如何結(jié)合資源要素雙向流動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大趨勢，進(jìn)一步落實(shí)黨中央的改革要求和習(xí)近平總書記的重要指示，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過對農(nóng)村集體三類資產(chǎn)的還權(quán)賦能和提高改革的整體性，以及讓農(nóng)村資源資產(chǎn)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，來激活主體、激活要素、激活市場，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，充分釋放改革的綜合效能，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

二、改革的總體目標(biāo)

改革的根本目標(biāo)是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。以發(fā)展的眼光看，既有的政策和制度不能一成不變，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化進(jìn)行調(diào)整和完善。正如黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所指出的，“實(shí)踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境”。從實(shí)踐發(fā)展需要和黨中央、國務(wù)院的政策安排看，黨的十八大以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體目標(biāo)主要是推動賦權(quán)和促進(jìn)發(fā)展。

1.賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，讓大量農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口遷入城市。人口的遷移需要資源資產(chǎn)的相應(yīng)流動。進(jìn)城前能否處置、進(jìn)城后能否保留農(nóng)村的各類資源資產(chǎn)，直接影響農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的能力和意愿。按照《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村承包地、宅基地和集體的經(jīng)營性資產(chǎn)等，屬于本集體成員集體所有。如何在本集體成員集體所有的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，不僅關(guān)系到能否激活要素、激活主體、激活市場，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，還決定著中國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制出發(fā)，要求“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。2015年黨的十八屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》、2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》和新修正的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》，都對賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利作了具體規(guī)定。2016年黨中央、國務(wù)院通過的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》更是明確將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)設(shè)定為：“通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益?！?/p>

2.激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力

隨著大量農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)民“老齡化”、農(nóng)村“空心化”問題日益嚴(yán)重，“未來誰來種地”、如何高效利用農(nóng)村土地等資源受到高度關(guān)注。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村各項改革相對滯后，是農(nóng)村的資源要素長期單向流出和農(nóng)業(yè)凋敝、鄉(xiāng)村衰敗的一個重要原因。在“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的改革取向下，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型、加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要以市場化方式引入城鎮(zhèn)非農(nóng)部門的人才、資金、技術(shù)和管理理念等要素。這就必須改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，使之能夠與市場機(jī)制對接。②另外，傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主要是“干部經(jīng)濟(jì)”，承包地、宅基地以外的農(nóng)村集體資產(chǎn)，集體成員“人人有份”又“人人無份”，群眾沒有參與積極性，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)虛化、弱化。因此，習(xí)近平擔(dān)任總書記后的第一個中央一號文件——2013年黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確指出，“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求”?？梢?，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一個總體目標(biāo)。這一改革目標(biāo)及相關(guān)要求，在2015年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》和《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，以及此后修正的《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律政策中得到了充分體現(xiàn)。

三、改革的階段性進(jìn)展

近年來，按照分類推進(jìn)、漸進(jìn)賦權(quán)的改革思路，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在多個方面取得了進(jìn)展，尤其是資產(chǎn)確權(quán)登記頒證和賦予農(nóng)民有限制的財產(chǎn)權(quán)利方面，成效比較明顯。由于資產(chǎn)性質(zhì)、改革部署及推進(jìn)力度等方面存在差異，農(nóng)村承包地、宅基地等資源性資產(chǎn)和集體經(jīng)營性資產(chǎn)的改革進(jìn)展也有所不同。

1.將各類集體資產(chǎn)分類確權(quán)頒證

資源性資產(chǎn)方面，目前承包地、宅基地確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)接近尾聲。2013年中央一號文件要求，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，用5年時間基本完成確權(quán)登記頒證工作，同時提出“加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作”。2014年中央一號文件再次要求，“加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。此后，多個中央文件和相關(guān)法律對承包地長久不變的具體落實(shí)和確權(quán)登記頒證工作進(jìn)行了具體部署。尤其是2016年中央一號文件要求2020年基本完成資源性資產(chǎn)確權(quán)頒證工作后，承包地、宅基地的確權(quán)登記頒證工作進(jìn)一步加快。至2018年年底，承包地確權(quán)登記頒證工作基本完成。黨的十九大報告提出的“第二輪土地承包到期后再延長三十年”被寫入2018年新修正的《農(nóng)村土地承包法》，承包地確權(quán)登記頒證的價值在法律上得以體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，從2014年開始承包地確權(quán)到2019年，全國累計精準(zhǔn)測量了11億個地塊，清理了2億多農(nóng)戶的檔案資料，全國15億多畝承包地發(fā)證率已經(jīng)超過94%。承包地確權(quán)登記頒證工作基本完成后，黨中央、國務(wù)院加快了宅基地確權(quán)登記頒證工作。2017年中央一號文件要求，全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。2019年中央一號文件明確提出，“加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭2020年基本完成”和2020年中央一號文件要求“扎實(shí)推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證”后，宅基地確權(quán)登記頒證工作的完成也進(jìn)入倒計時。

經(jīng)營性資產(chǎn)方面，“清產(chǎn)核資、成員界定、股份量化”等改革穩(wěn)步推進(jìn)。2013年中央一號文件要求以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)管理為主要內(nèi)容，加快推進(jìn)農(nóng)村集體“三資”的制度化、規(guī)范化、信息化，并提出“探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法”。2015年中央一號文件和當(dāng)年中辦、國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》亦明確要求，對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是在成員界定、清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。按照2016年中央一號文件的要求，經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的工作，與承包地、宅基地確權(quán)一樣，到2020年基本完成。2016年黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確指出，以“未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等”為重點(diǎn)，開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，然后把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的集體，同時將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。2017年、2018年和2019年中央一號文件都要求，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)和經(jīng)營性資產(chǎn)量化，加快推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。2020年中央一號文件進(jìn)一步要求，“全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的資料顯示，至2018年11月，全國已有超過13萬個農(nóng)村集體完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份權(quán)能改革，共確認(rèn)集體成員2億多人，累計向農(nóng)民股金分紅3251億元，預(yù)計2021年這項改革將基本完成。③

2.對集體成員資產(chǎn)有限還權(quán)賦能

資源性資產(chǎn)方面，在黨的十八屆三中全會要求“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”后，2014年和2018年中央一號文件先后提出了承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”和宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，總的思路是在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)與資格權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)。當(dāng)前改革對農(nóng)村集體成員資產(chǎn)的有限還權(quán)賦能，主要體現(xiàn)在放活承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)、允許農(nóng)戶帶著土地權(quán)利進(jìn)城、審慎探索土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓與退出等三個方面。

對于放活承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，政策和法律作出了不少創(chuàng)新。承包地經(jīng)營權(quán)方面，2014年中央一號文件提出允許農(nóng)民以承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資;2018年中央一號文件明確提出，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。宅基地使用權(quán)方面，2018年中央一號文件提出適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán);2019年新修正的《土地管理法》規(guī)定，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。根據(jù)中央的改革部署，浙江義烏、福建晉江、寧夏平羅等改革試驗區(qū)，開展了在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部優(yōu)化利用宅基地的試點(diǎn)工作，不少地方還出現(xiàn)了宅基地使用權(quán)連同房屋“房地一體”出租的情況。不過，與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)相比，當(dāng)前對宅基地使用權(quán)放活的改革力度較小。

對于支持農(nóng)戶帶著土地權(quán)利進(jìn)城，近年的政策和法律有很大突破。修正之前的《農(nóng)村土地承包法》第十六條明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。這一規(guī)定讓農(nóng)民擔(dān)心將戶口遷入城市后會失去承包地，因此他們在城鎮(zhèn)定居而不遷戶口。為了保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶，2015年中央一號文件提出：“現(xiàn)階段，不得將農(nóng)民進(jìn)城落戶與退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)相掛鉤。”此后，中央文件一再要求，“不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。例如，黨的十九大提出二輪承包到期后延包30年，并印發(fā)了關(guān)于農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的文件，2018年新修正的《農(nóng)村土地承包法》亦明確規(guī)定：“國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件?！?/p>

對于進(jìn)城農(nóng)戶自愿有償轉(zhuǎn)讓或退出相關(guān)土地權(quán)利，政策和法律則表現(xiàn)得非常謹(jǐn)慎。2015年黨的十八屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和2016年、2018年中央一號文件都提出，支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》亦要求，“在試點(diǎn)基礎(chǔ)上探索支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益的有效辦法”。不過，為了防止外部資本侵占控制農(nóng)民的資源資產(chǎn)，具體改革方案和法律又規(guī)定，土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或有償退出僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。例如，2015年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出，“在試點(diǎn)地區(qū)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”;《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》亦要求，“以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，且需經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等發(fā)包方同意”;新修正的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方”;新修正的《土地管理法》亦規(guī)定，“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。2019年黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》也再次要求土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

經(jīng)營性資產(chǎn)方面，以多種形式的股份合作制改革和“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”等方式推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的還權(quán)賦能。2013年、2014年、2020年中央一號文件和2016年黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》都提出，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。2015年中央一號文件還提到，集體經(jīng)營性資產(chǎn)可發(fā)展多種形式的股份合作。2016年中央一號文件進(jìn)一步要求，探索將財政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益。除繼續(xù)要求推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革外，2017年、2018年和2019年中央一號文件明確將“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”作為賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份權(quán)能的重要方式。

不過，與土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)一樣，集體成員獲得的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份收益權(quán)，現(xiàn)階段只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部交易。例如，2015年中央一號文件要求，“開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，試點(diǎn)過程中要防止侵蝕農(nóng)民利益，試點(diǎn)各項工作應(yīng)嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”。2015年印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》重申了“現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行”的要求。2016年的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》再次要求，“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行”，“探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回”。因此，盡管2014年中央一號文件和《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》都提出，賦予農(nóng)民對落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，并組織實(shí)施好相關(guān)改革試點(diǎn)，但是，由于相關(guān)改革被嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，導(dǎo)致市場價格沒能真實(shí)體現(xiàn)，農(nóng)民有償退出的積極性不高，抵押、擔(dān)保權(quán)能更是因難以處置而未能實(shí)現(xiàn)，繼承權(quán)的落實(shí)也面臨挑戰(zhàn)。可見，對于集體經(jīng)營性資產(chǎn)的有限制的還權(quán)賦能，主要體現(xiàn)在被確認(rèn)為集體成員的農(nóng)民，可以享有股份收益分配權(quán)，但轉(zhuǎn)讓、退出權(quán)及其他權(quán)能受到很多限制。

此外，作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，近幾年也進(jìn)行了一些改革探索。例如，2015年中央一號文件提出，“賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管機(jī)制”。但是，與承包地、宅基地相比，集體經(jīng)營性建設(shè)用地體量很小，不是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)，試點(diǎn)改革的社會影響也非常有限，此處不做詳細(xì)論述。

四、后續(xù)改革需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)

上一個階段的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革雖然取得了豐富的成果，但是，與2013年黨中央、國務(wù)院設(shè)定的賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的總體目標(biāo)以及與之相應(yīng)的改革構(gòu)想相比，無論是制定的改革實(shí)施方案還是部署的改革試點(diǎn)都非常謹(jǐn)慎，而且對農(nóng)村集體各類資產(chǎn)分類推進(jìn)，造成改革成效不夠理想，改革進(jìn)展離社會預(yù)期也存在一定差距。④為了滿足城鄉(xiāng)大變革的時代需要，基于黨中央、國務(wù)院設(shè)定的總體目標(biāo)，下一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要著重思考和著力破解以下三個方面的難題。

1.如何協(xié)調(diào)政策多目標(biāo)沖突，推動全面轉(zhuǎn)型

除賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力兩個總體目標(biāo)外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度還有多個子目標(biāo)，比如增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進(jìn)農(nóng)民工市民化、擔(dān)心農(nóng)民失地和集體失利等。以集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型，需要充分認(rèn)識并有效協(xié)調(diào)不同政策目標(biāo)之間可能存在的沖突。

首先，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等，主要是為了緩解農(nóng)民工對進(jìn)城落戶后可能喪失農(nóng)村土地的擔(dān)憂，支持農(nóng)民工市民化，但這實(shí)際上固化了改革之初形成的農(nóng)村土地分配關(guān)系，讓離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)戶長期保留農(nóng)村土地，會產(chǎn)生新時期的“不在地主”⑤，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率損失和農(nóng)村土地資源的粗放利用⑥，最終給農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來不利影響。而且，政策設(shè)想的通過進(jìn)城農(nóng)戶土地權(quán)利出租實(shí)現(xiàn)土地資源再配置的方式，會造成農(nóng)村財富以地租形式流向城鎮(zhèn)，并引發(fā)“地租擠壓農(nóng)業(yè)收益”的問題，從而限制農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。

其次，為了堅持集體所有和保障農(nóng)民權(quán)利，現(xiàn)階段的政策要求“不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了”，“不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了”，然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一類市場主體，在參與市場活動時可能會虧損甚至破產(chǎn)，農(nóng)民權(quán)利也可能會受損。而且，政策和法律賦予農(nóng)民對土地等資源性資產(chǎn)和集體經(jīng)營性資產(chǎn)占有、使用、收益、處分等權(quán)能的同時，又擔(dān)心農(nóng)民權(quán)益遭受外部資本的侵占控制，因此將土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和集體資產(chǎn)股份收益權(quán)退出等嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)民被賦予的財產(chǎn)權(quán)利實(shí)際上受到了限制?；谏鲜銮闆r，如何落實(shí)黨中央的改革要求，“建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值”，有待進(jìn)一步改革探索。

最后，上一階段的改革既強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，也注重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。不過，隨著越來越多農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)成為市民，農(nóng)民已經(jīng)嚴(yán)重分層分化⑦，連“誰是農(nóng)民”亦需要重新考慮。不對已經(jīng)嚴(yán)重分化的農(nóng)民群體加以區(qū)分，繼續(xù)籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民”的財產(chǎn)權(quán)利，會損害政策的精準(zhǔn)性和有效性。后續(xù)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，如何基于中國國情農(nóng)情、借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展為核心，結(jié)合農(nóng)民已經(jīng)嚴(yán)重分化的社會現(xiàn)實(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)從業(yè)者而不是離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)民的支持保護(hù)，值得重視。

2.如何提高改革的整體性，釋放政策效能

由于當(dāng)前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革采取了承包地、宅基地等資源性資產(chǎn)和集體經(jīng)營性資產(chǎn)分類推進(jìn)的方式，再加上2018年之前承包地、宅基地分屬原農(nóng)業(yè)部和原國土資源部管理，客觀上增加了兩類地聯(lián)動改革的難度，上一階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的整體性不夠，主要體現(xiàn)在兩方面。

一方面，承包地、宅基地等資源性資產(chǎn)和集體經(jīng)營性資產(chǎn)的改革獨(dú)立推進(jìn)，先后被賦予占有、使用、收益、處分等權(quán)能，而且各類資產(chǎn)有不同的改革完成時間表。2018年和2020年基本完成承包地、宅基地確權(quán)登記頒證，2021年完成集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。雖然《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確強(qiáng)調(diào)，“注重改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，與正在推進(jìn)的有關(guān)改革做好銜接，發(fā)揮改革的綜合效應(yīng)”，但是由于管理體系的條塊分割等多種原因，包括綜合改革試驗區(qū)在內(nèi)的各改革試點(diǎn)在推進(jìn)承包地、宅基地和集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革時，并沒有打通三類資產(chǎn)，甚至未考慮宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革的聯(lián)動性。這束縛了政策效能，不利于農(nóng)村資源資產(chǎn)的統(tǒng)籌利用，也加大了進(jìn)城農(nóng)戶“一攬子”處置農(nóng)村資產(chǎn)的難度，阻滯了農(nóng)民工市民化的步伐和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面轉(zhuǎn)型發(fā)展。

另一方面，承包地、宅基地確權(quán)登記頒證工作單兵突進(jìn)，與其他支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的法律政策的適配性不強(qiáng)。對于承包地，雖然2016年中央一號文件明確“鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種”，新修正的《農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定“承包方享有依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利”，但之前的承包地確權(quán)登記頒證，未能考慮耕地細(xì)碎化和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營問題，先根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要引導(dǎo)農(nóng)戶將承包地“互換并塊”再確權(quán)登記頒證。這增加了后續(xù)將耕地適度集中連片的難度，尤其是在政策和法律已經(jīng)具體規(guī)定土地承包關(guān)系長久不變后。對于宅基地，2015年中央一號文件要求“改革農(nóng)民住宅用地取得方式”，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》亦進(jìn)一步提出，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”。新修正的《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。但是從當(dāng)前的改革實(shí)踐看，大部分地方未能充分將中央的改革精神與法律要求相結(jié)合，將宅基地確權(quán)登記頒證工作與宅基地有償使用、落實(shí)一戶一宅規(guī)定、超標(biāo)有償退出等相關(guān)改革統(tǒng)籌推進(jìn)。

如何結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型的客觀需要與城鄉(xiāng)一體化的總體趨勢，完善改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，著力打通各類農(nóng)村資源資產(chǎn)，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的要求，“更加注重各項改革的相互促進(jìn)、良性互動，整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破，形成推進(jìn)改革開放的強(qiáng)大合力”，是下一步農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須重點(diǎn)克服的困難。

3.如何在更大范圍優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展

農(nóng)村人口鄉(xiāng)城遷移要求重新配置農(nóng)村資源資產(chǎn)，以及大量農(nóng)村資源資產(chǎn)長期低效率利用甚至“沉睡”，是2013年黨中央、國務(wù)院啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要原因。雖然現(xiàn)有的政策和法律賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保、入股權(quán)能，準(zhǔn)許集體資產(chǎn)股份有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承，并鼓勵農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，但是土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)股份收益權(quán)轉(zhuǎn)讓或退出，被嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。農(nóng)村資源資產(chǎn)不能跨集體流轉(zhuǎn)，更不能打破城鄉(xiāng)界限。將土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的流轉(zhuǎn)限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，無論是對推動者還是對受益者，改革紅利都太小，無法充分調(diào)動其參與改革的積極性。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，確權(quán)頒證僅僅是手段，還權(quán)賦能才是目的，才是真正保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。如果不能發(fā)揮市場機(jī)制的作用，在較大范圍內(nèi)對農(nóng)村資源資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化配置，那么對農(nóng)民的賦權(quán)就是虛置的，花費(fèi)巨大人力、財力完成的承包地、宅基地等資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作和集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的價值就不能得到充分體現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展離不開城市的人才、資金、技術(shù)等資源要素。鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要通過城鄉(xiāng)資源要素的雙向流動，實(shí)現(xiàn)城市的人才、資金、技術(shù)與農(nóng)村的土地等資源要素的有機(jī)結(jié)合。⑧基于當(dāng)前農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員固化和“只出不進(jìn)”，長期來看，將會加劇農(nóng)業(yè)萎縮和農(nóng)村凋敝。近些年，農(nóng)村之所以發(fā)展相對緩慢甚至呈現(xiàn)出衰敗的景象，城市的資源要素難以下鄉(xiāng)與農(nóng)村人才、資金等資源要素的單向流出是一個根本原因。因此，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提到，“允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制”。不必過于擔(dān)憂開放農(nóng)村社區(qū)會有大量城里人回鄉(xiāng)蓋房。中國歷史上和現(xiàn)在很多西方國家并不限制城市居民下鄉(xiāng)，但除了“告老還鄉(xiāng)、衣錦還鄉(xiāng)和卸甲歸田”者外，城市居民下鄉(xiāng)建房的情況并不普遍。而且，現(xiàn)在借助衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)，政府可以非常方便地對農(nóng)村土地用途進(jìn)行監(jiān)測和管治。

如何回歸《憲法》《物權(quán)法》所蘊(yùn)含的“集體成員是一定疆域內(nèi)的農(nóng)民群體”這一基本精神，將是否長期居住在本集體（疆域）、是否實(shí)際經(jīng)營本集體土地及其他資源資產(chǎn)⑨，作為是否能夠承接本集體成員退出的土地財產(chǎn)權(quán)利和集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份權(quán)利和成為集體新成員的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而在有限的范圍內(nèi)開放土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)（連同房屋產(chǎn)權(quán)）和集體資產(chǎn)股份收益權(quán)交易，逐步打破傳統(tǒng)農(nóng)村集體的社區(qū)封閉性，是下一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革亟待解決的重大問題。

此外，需要認(rèn)識到，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)具有很強(qiáng)的正外部性，再加上在“集體所有、農(nóng)戶使用、長久不變”的制度安排下，農(nóng)村土地等資源非常分散，單純依靠市場機(jī)制，難以跳出低水平發(fā)展陷阱、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型。因此，為了促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，下一步的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，如何貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的要求，充分發(fā)揮市場作用和更好發(fā)揮政府作用，在激發(fā)城鄉(xiāng)資源要素活力的同時創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展體制機(jī)制，也應(yīng)高度重視。

注釋

①張曉山、苑鵬、崔紅志等：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革論綱》，中國社會科學(xué)出版社，2019年，第2頁。

②高強(qiáng)：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史方位、典型模式與路徑辨析》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2020年第7期。

③《我國首次向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)登記證書》，央廣網(wǎng)，http：//china.cnr.cn/yaowen/20181117/t20181117_524417938.shtml，2018年11月17日。

④葉興慶、金三林、韓楊等：《走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路》，中國發(fā)展出版社，2019年，第67頁。

⑤郭熙保：《市民化過程中土地退出問題與制度改革的新思路》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2014年第10期。

⑥舒爾茨：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，商務(wù)印書館，1987年，第104頁。

⑦王春光、趙玉峰、王玉琪：《當(dāng)代中國農(nóng)民的階層分化》，《文化縱橫》2018年第1期;張琛、彭超、孔祥智：《農(nóng)戶分化的演化邏輯、歷史演變與未來展望》，《改革》2019年第2期。

⑧張紅宇、胡振通、胡凌嘯：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐探索：基于4省份24個村（社區(qū)）的調(diào)查》，《改革》2020年第8期。

⑨唐忠：《中國農(nóng)村土地制度的爭議與思考》，《世界農(nóng)業(yè)》2015年第1期。

責(zé)任編輯：澍 文

The General Goals， Stage Progress and Follow-up Challenges of Rural ?Collective Property Rights System Reform

Liu Tongshan?? Chen Xiaoxuan

Abstract：Starting from the realistic needs of rural-urban migration of migrant workers and the transformation and development of agriculture and rural areas， since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the CPC Central Committee and the State Council have deployed the reform of rural collective property rights system with the overall goal of giving farmers more property rights and stimulating the vitality of agricultural and rural development. At present， the reform of the rural collective property rights system has mainly completed the classification， confirmation， registration and certification of various types of rural collective assets， including contracted land and homesteads， as well as the allocation of limited rights to the contracted land and homestead property rights of collective members and the share income of collective operating assets under the policy design of "three rights division". From the perspective of reform progress and practical development， the next step of rural collective property rights system reform is mainly faced with three challenges： how to coordinate multi-objective conflicts of the policies， how to improve the integrity of the reform， and how to optimize resource allocation on a larger scale.

Key words：reform of the rural collective property rights system; overall goal; stage progress; follow-up challenges