論當代中國制度治理的效能發(fā)揮

季燕霞

摘 要：現(xiàn)代國家的制度治理是在國家根本和基本制度的指導下，運用具體制度有效治理國家和社會的范式，蘊含著制度工具科學、制度體系協(xié)同、制度模式有效的內(nèi)在要求，并外在地表現(xiàn)為制度在國家治理和社會運行中發(fā)揮著更廣泛、更有力、更深遠的作用。推動中國特色社會主義制度更加成熟定型，是改革開放以來中國共產(chǎn)黨人的不懈追求，體現(xiàn)了執(zhí)政黨的高度政治自覺。將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理績效，關(guān)鍵是要發(fā)揮好制度效能。不可否認，中國特色社會主義制度建設(shè)和制度治理實踐還存在制度供給不及時、制度體系建設(shè)缺乏協(xié)同性、制度執(zhí)行面臨多重阻力、制度遵從的社會文化基礎(chǔ)脆弱等現(xiàn)實問題。要使制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，必須充分發(fā)揮制度促進社會公正的價值功能、堅持問題導向、提高制度執(zhí)行力、營造厚重的制度遵從文化。

關(guān)鍵詞：國家治理;制度效能;中國特色社會主義;制度執(zhí)行力

中圖分類號：D630????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0001-07

制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。新中國成立70多年來，我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，充分彰顯了中國特色社會主義制度的巨大優(yōu)勢。制度的生命力在于執(zhí)行，健全的制度只有得到有效落實，才能真正發(fā)揮其功能和作用。黨的十九屆四中全會總結(jié)梳理了我國的國家制度體系及其顯著優(yōu)勢，確立了我國未來制度建設(shè)的目標任務(wù)，強調(diào)要努力將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。其深刻意義不僅在于通過回顧總結(jié)已有的成就與經(jīng)驗，使全黨和全國人民堅定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信，更重要的是促使廣大黨員干部在實踐中更加注重發(fā)揮制度效能，將國家治理得更好。當前，我們必須清醒地認識到，在國家治理的具體實踐中，制度建設(shè)及其有效執(zhí)行還存在許多不足之處。在社會發(fā)展的新階段，面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，我們必須在制度建設(shè)上下更大功夫。同時，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證。

一、制度效能與現(xiàn)代國家的制度治理

制度是社會文明的產(chǎn)物，是人類有目的創(chuàng)設(shè)的、旨在維護特定關(guān)系和秩序的規(guī)則。它不僅表現(xiàn)為一定社會的管理主體為回應(yīng)現(xiàn)實問題、實現(xiàn)發(fā)展目標所制定的政策、法規(guī)，也體現(xiàn)為因應(yīng)處理某種社會關(guān)系的客觀需要而作出的組織安排、機構(gòu)設(shè)置?！艾F(xiàn)代經(jīng)濟和政治體系中的主要行為者是各種正式的組織，法律制度和官僚機構(gòu)是當代生活的支配性角色?！雹賴摇⒄h、司法及政府行政組織機構(gòu)的設(shè)置是社會政治生活中的重要制度安排，政治制度、公共權(quán)力組織在塑造和引領(lǐng)社會成員的行為、建構(gòu)國家發(fā)展秩序方面發(fā)揮著主導性作用。在更為寬泛的層面上，制度還體現(xiàn)為一種文化的凝練和建構(gòu)，包括傳統(tǒng)、風俗、習慣等，為人們的社會行為提供“意義框架”——象征系統(tǒng)、認知模式和道德樣本?！爸贫仁且环N意義系統(tǒng)，制度內(nèi)的組織行為及個體行為依賴于意義的注入和符號的運用?！雹谌祟惛黝I(lǐng)域生活的實踐總是建立在過去的基礎(chǔ)之上，傳承著歷史遺留下來的價值和理解，表現(xiàn)為制度的歷史性和積累性屬性。制度內(nèi)涵及其結(jié)構(gòu)會隨著時間的推進和社會的發(fā)展而有所改變，但它們也一定保留著過去的某些歷史特征。③

制度效能是指制度在實踐中所體現(xiàn)的功能和作用。在已有的研究中，人們較多地注重制度的約束功能，如制度學派的代表人物道格拉斯·C.諾思就指出：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束?！雹軕?yīng)當說，這僅僅是制度效能的一個重要方面，而不是全部。在根本意義上，制度效能在于通過法律規(guī)章、組織結(jié)構(gòu)、文化習俗以及傳統(tǒng)對人類行為提供穩(wěn)定的預(yù)期和行動的依據(jù)?！巴ㄟ^提供信息和實施制裁的雙重機制，使得人們的預(yù)期得以穩(wěn)定?！雹菟峁┤祟愊嗷ビ绊懙目蚣埽詈图s束兩個基本層面：一方面，制度規(guī)定為社會成員、組織機構(gòu)的行動提供信息指引，使利益追求有明確的方向，從而激發(fā)內(nèi)在動力;另一方面，責任及相應(yīng)懲戒的規(guī)定則起著提示和威懾的作用，從而促進一個社會或一種經(jīng)濟秩序的有效合作。制度效能建立在行為主體對“適宜”和“不適宜”共同認識的基礎(chǔ)之上，對制度的共同理解奠定互動和共同遵守的基礎(chǔ)。⑥

制度效能的充分發(fā)揮蘊含著制度工具科學、制度體系協(xié)同、制度模式有效的基本前提和內(nèi)在要求。首先，制度應(yīng)當是解決問題的科學工具和手段。一項具體制度的創(chuàng)設(shè)，無論是法律、規(guī)章、政策、舉措的制定和實施，還是組織機構(gòu)的設(shè)置，都是因應(yīng)現(xiàn)實的需要，是為了回應(yīng)和解決某一客觀存在的問題，承載著特定的目標與價值。適時性、針對性、合理性是制度工具科學的核心要素。其次，制度效能的充分發(fā)揮有賴于完善、協(xié)同的制度體系。社會共同體或組織機構(gòu)的管理或治理是多層級、多方面的，相應(yīng)地，制度規(guī)范也必然是多層面的。制度研究的專家們對人類社會的制度按其功能、屬性進行了分類，如諾思根據(jù)制度所屬層級，將制度安排分為基礎(chǔ)性制度安排與次級制度安排，并將制度分為三種主要類型——正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及規(guī)則的執(zhí)行機制，認為這三部分不可分割，構(gòu)成完整的制度內(nèi)涵。⑦國內(nèi)學者辛鳴則是將制度劃分為基本制度與非基本制度。⑧對于任何一個共同體或組織機構(gòu)，制度效能的發(fā)揮不是一項項制度孤立的“單邊作戰(zhàn)”，而是若干相互關(guān)聯(lián)的制度按照一定的秩序及內(nèi)部聯(lián)系組合而成的、體現(xiàn)著相互影響和相互促進功能的系統(tǒng)之治、整體之治。國家是社會最高形態(tài)、最龐大的組織，一個國家的制度體系涵蓋政治權(quán)力架構(gòu)、組織機關(guān)、運行程序、監(jiān)督機制、經(jīng)濟規(guī)制、行為規(guī)范等多方面，構(gòu)成一整套相互銜接、相互促進的制度運行體系，并隨著實踐的發(fā)展而不斷豐富、完善。第三，制度效能的發(fā)揮總是帶有一定的傳統(tǒng)與特色，體現(xiàn)為有效的制度模式。正如制度主義歷史學派的研究所揭示的，制度總是根植于一定的歷史傳統(tǒng)，前階段的政策選擇往往會決定和影響著后階段的政策方案，一個國家制度的成熟和定型總是遵循著某種“路徑依賴”。同時，制度工具的選擇、制度體系的建構(gòu)也必須遵循從實際出發(fā)、回應(yīng)現(xiàn)實問題的規(guī)律和要求，只有適合自身實際的制度才是管用的、有效的。無論是微觀層面企業(yè)單位的組織管理制度制定，還是宏觀層面上國家的政治、經(jīng)濟體制選擇，只有深植于歷史和傳統(tǒng)，充分吸納人類文明與智慧，在傳承與發(fā)展中彰顯其充分的治理效能和特色的制度模式，才富有強大生命力，才能行穩(wěn)致遠。

“國家是社會發(fā)展的‘秩序，而‘秩序的最大權(quán)威則是制度。”⑨社會機體越發(fā)達，就越要求增強國家制度治理的覆蓋性和有效性?，F(xiàn)代國家的制度治理就是在國家根本和基本制度的指導下，運用具體制度有效治理國家和社會的范式。其中，國家根本制度和基本制度是具體制度的基本遵循，決定具體制度的目標和性質(zhì)。具體制度則是國家根本及基本制度的細化，是根據(jù)經(jīng)濟社會領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新變化、新要求，在制度內(nèi)容、制度形式、制度運行機制等方面作出的調(diào)整和完善。有效實施具體制度，化解發(fā)展中的矛盾和問題，則有利于鞏固國家根本制度和基本制度。在一定意義上，“國家建設(shè)的根本就是國家制度體系的成長與成熟”⑩，也就是通過制定和完善各類制度、法規(guī)，有效化解利益矛盾，規(guī)范社會主體的行為，激發(fā)社會活力，使制度在國家治理中發(fā)揮更廣泛、更有力、更深遠的作用。

制度治理是國家能力的重要體現(xiàn)?！皣艺?quán)力量，或國家清晰透明地計劃和執(zhí)行政策和法律的能力，就是我們常說的國家或制度的能力?！盵B11]在實踐中，國家能力體現(xiàn)為一整套國家制度體系在社會發(fā)展環(huán)境中的總體績效。事實證明：國與國之間的最大區(qū)別在于國家能力，在于是否具有強大的適應(yīng)性、內(nèi)聚性、復(fù)雜性和自主性的政治體制，在于是否具有有效的政府機構(gòu)和組織完備的政黨。[B12]制度治理是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵。本質(zhì)上，國家治理現(xiàn)代化就是指通過國家運行機制及管理模式的調(diào)整、改革和完善，使國家和社會的發(fā)展更好地與“現(xiàn)代化”相契合，更好地體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、契約、平等、制衡等現(xiàn)代政治規(guī)范。其中，執(zhí)政黨和政府的政治自覺以及高瞻遠矚的制度設(shè)計與督促執(zhí)行能力發(fā)揮著決定性的影響和作用。

制度治理為現(xiàn)代國家社會生產(chǎn)力的發(fā)展提供重要保障。作為一種根本性、全局性、長遠性的治理之道，制度治理能穩(wěn)定社會預(yù)期，可以使人們正確地預(yù)測別人的行動，特別是預(yù)見到政府的行為，并在制定自己的計劃時，可以利用這種預(yù)見作為行動依據(jù)。[B13]同時，“制度體系為降低制度成本進而為國家生產(chǎn)力的提升以及國家優(yōu)質(zhì)高效的發(fā)展作出綜合貢獻的能力”[B14]。衡量制度競爭力的重要標準是制度體系所具備的服務(wù)于降低各種成本、提升效率與促進創(chuàng)新的牽引、推動、催化和服務(wù)能力。一個國家的制度綜合貢獻能力越強，綜合貢獻率越高，意味著其制度質(zhì)量就越高，制度競爭力也就越強，也意味著社會有機體充滿活力，社會生產(chǎn)力的提升以及國家優(yōu)質(zhì)高效的發(fā)展越加顯著。

二、當代中國制度治理的提出、推進及其特征

制度治理是現(xiàn)代國家運行的根本支撐，它外在地表現(xiàn)為制度成為國家和社會治理的權(quán)威。制度治理獲得社會的普遍認可和遵從，是一個歷史的過程。從實踐來看，這個過程絕非自然而然地生成的，往往充滿著尖銳矛盾和斗爭，需要政治力量的有效推動。對于一個有著幾千年人治傳統(tǒng)且人口眾多、公共事務(wù)紛繁復(fù)雜的國家，如何順應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律和要求，并切合本國經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展的實際，使制度治理的思想和原則得以確立、鞏固，并成為治國之本，是當代中國政治發(fā)展面臨的嚴峻考驗。中國共產(chǎn)黨作為我國的領(lǐng)導核心，是我國現(xiàn)代化發(fā)展的主導力量，在建構(gòu)現(xiàn)代國家制度治理的實踐中發(fā)揮了重要引領(lǐng)和推動作用，體現(xiàn)了執(zhí)政黨高度的政治自覺和責任擔當。

當代中國制度治理命題的提出起始于對改革開放初期黨和國家領(lǐng)導人對國家政治運行深刻教訓的反思。“文革”結(jié)束后，中國共產(chǎn)黨深刻反省國家政治運行所經(jīng)歷的曲折歷程，汲取極左背景下人治代替法治、以黨代政、黨政不分、人民權(quán)利被踐踏、社會秩序被嚴重破壞的沉痛教訓，認識到導致這些問題的根源是國家制度權(quán)威的喪失。要根本扭轉(zhuǎn)這種狀況，就必須改革黨的領(lǐng)導制度及其他具體制度，掃除現(xiàn)代化建設(shè)中的體制障礙。鄧小平同志認為，過去我國所發(fā)生的錯誤固然與領(lǐng)導人的思想和作風有關(guān)，但更重要的原因是權(quán)力運行缺乏制度約束。他強調(diào)制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性作用，正確而有效的制度關(guān)乎黨和國家的命運，要用制度治理代替過去的人治習慣?！笆姑裰髦贫然?、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變?！盵B15]他還特別闡述了深化黨和國家制度改革的重要性，指出現(xiàn)行的一些制度中還存在不少弊端和問題，乃至嚴重妨礙著社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。“如不認真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴重脫離廣大群眾?！盵B16]在此指引下，我國開啟了以黨和國家領(lǐng)導制度、組織制度以及干部人事制度改革為重要內(nèi)容的政治改革。這是一場由中國共產(chǎn)黨直接發(fā)動和領(lǐng)導的、展現(xiàn)執(zhí)政黨堅定“自我革命”的改革，自上而下全面推進，表現(xiàn)在廢除領(lǐng)導干部職務(wù)終身制、遏制特權(quán)、反對官僚主義、推行國家公務(wù)員制度以及建立健全黨政干部選舉、晉升、考核、輪換制度等主要領(lǐng)域取得了一系列重大成就，激發(fā)了黨和國家機構(gòu)及干部隊伍的生機與活力，也調(diào)動了廣大人民群眾的積極性，為我國解放和發(fā)展生產(chǎn)力提供了政治保障。

在理論上，現(xiàn)代國家的制度治理是涵蓋國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個層面的系統(tǒng)之治，是解決現(xiàn)實問題、促進社會發(fā)展的客觀需要。而在實踐中，制度治理的推進卻是一個艱巨的過程，充滿著進步與保守力量之間的較量和爭斗，需要執(zhí)政黨作出正確決策和堅定推助。在我國改革進入攻堅期和深水區(qū)的新階段，社會深層次的矛盾和問題日益凸顯，國家制度治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記高瞻遠矚地指出，我國的發(fā)展正進入新的歷史時期，中國共產(chǎn)黨必須以強烈的使命感和責任擔當，最大限度地集中全黨、全社會的智慧，以敢于啃“硬骨頭”的精神，以更大決心和勇氣沖破保守思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動全面深化改革，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”[B17]。2014年春，在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆三中全會精神專題研討班上，習近平總書記回顧總結(jié)了中國特色社會主義制度建設(shè)的歷程和使命，指出從形成更加成熟更加定型的制度看，我們肩負的主要歷史任務(wù)是要“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”[B18]。他強調(diào)，這項工程極為宏大，絕非零敲碎打式的調(diào)整或碎片化的修補就能實現(xiàn)，必須通過全面、系統(tǒng)的改革促進各項改革的聯(lián)動和集成，“形成總體效應(yīng)、取得總體效果”[B19]。6年多來，以習近平同志為核心的黨中央以“抓鐵有痕、踏石留印”的氣概推出了一系列重大改革舉措，黨和國家運行的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得了舉世矚目的成效，基礎(chǔ)性制度體系基本形成。黨的十九屆四中全會對此進行了系統(tǒng)梳理和總結(jié)，并對我國未來的制度建設(shè)提出了“三步走”的整體規(guī)劃和戰(zhàn)略部署：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)?！?/p>

總之，改革開放以來我國的制度治理建構(gòu)是在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導下不斷推進的，它展現(xiàn)出以下顯著特征。一是執(zhí)政黨的政治自覺和一代代中央領(lǐng)導集體堅定推動。中國特色社會主義的最大制度優(yōu)勢或者說中國創(chuàng)造穩(wěn)定發(fā)展奇跡的根本在于中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導，對國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防、外交等各領(lǐng)域改革和發(fā)展進行頂層設(shè)計、總體布局、整體推進。相比于世界上一些國家的制度議題因為“否決型體制”而經(jīng)常陷入爭吵不休、不能動彈的境地，或者因為執(zhí)政黨輪替而被推倒重來或擱置一邊，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的制度治理建構(gòu)則表現(xiàn)為在大架構(gòu)保持穩(wěn)定的前提下具有很強的制度完善和發(fā)展能力。二是主動回應(yīng)發(fā)展中的問題。制度建構(gòu)、制度改革的根本用意在于克服和解決社會發(fā)展中面臨的矛盾和問題。中國共產(chǎn)黨從不回避問題，而是主動回應(yīng)，勇于自我革命，首先從黨和國家政治權(quán)力運行中的問題入手，解放思想、實事求是，在改革中大力破除體制機制障礙，以制度規(guī)范的建設(shè)約束權(quán)力主體的行為。同時，在經(jīng)濟、社會等各領(lǐng)域的各項改革順應(yīng)發(fā)展需要，改善民生，促進社會公正，增進人民群眾的獲得感、幸福感，不斷激發(fā)社會發(fā)展的新動力。三是注重目標引領(lǐng)?！胺彩骂A(yù)則立”。中國共產(chǎn)黨在長期革命和建設(shè)的實踐中積累的一條重要經(jīng)驗就是把握發(fā)展趨勢，在凝聚社會共識的基礎(chǔ)上，確立奮斗目標，以目標引領(lǐng)社會，以階段性的成就不斷推動戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，以發(fā)展藍圖增強社會的凝聚力、向心力。在制度治理的建構(gòu)方面，中國共產(chǎn)黨確立“三步走”的戰(zhàn)略方針，并與全面深化改革、推動國家治理現(xiàn)代化緊密聯(lián)系，以我國富有獨特政治意義的“兩個一百年”為時間節(jié)點，提出實現(xiàn)“各方面制度建設(shè)更成熟更定型”“更加完善”“優(yōu)越性充分展現(xiàn)”的階段性目標，扎實推進中國特色社會主義事業(yè)向前發(fā)展。

三、我國制度建設(shè)和制度治理實踐存在的主要問題

總體而言，經(jīng)過幾十年的制度建設(shè)實踐，我國制度治理體系不斷完善，治理能力也不斷增強，但制度尚未達到成熟定型的程度，有的制度與新形勢、新矛盾、新任務(wù)“不適應(yīng)”，“制度漏洞”“制度缺失”以及“有規(guī)不依、落實不力”等問題仍然較為突出，極大地制約了制度治理的效能發(fā)揮。具體而言，當前我國制度建設(shè)和制度治理實踐還存在以下問題。

一是制度供給的適時性不足。制度供給包括新制度規(guī)則的創(chuàng)建、既有制度的改革與完善，都是對現(xiàn)實矛盾和問題的回應(yīng)，體現(xiàn)適時性、合理性、針對性的要求。隨著社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深入，我國的利益格局發(fā)生了巨大變化，而相應(yīng)的利益制度改革和完善工作卻較為滯后，新涌現(xiàn)的矛盾和問題得不到及時化解，以致在日積月累中變得非常嚴峻。例如，在分配制度方面，雖然我們黨不斷探索并完善發(fā)展各項收入分配制度，但兩極分化的狀況并沒有得到根本解決，凸顯了制度建設(shè)的滯后性。在初次分配制度上，我國堅持以按勞分配為主、多種分配方式并存的方針，但是在再次分配的稅收調(diào)節(jié)制度改革方面，我國較多地聚焦于勞動者個體工資收入的稅收調(diào)節(jié)，而對其他收入的調(diào)節(jié)政策卻未能及時跟進。從我國居民的收入結(jié)構(gòu)來看，工資外的收入如利息、投資收益在家庭財富中的比例在近二十多年中不斷上升，在發(fā)達地區(qū)的一些家庭中，財產(chǎn)性收入已達到甚至超過工資收入。資源稟賦的差異已成為當前我國不同群體收入差距不斷拉大的重要原因，相應(yīng)制度治理的滯后則在較大程度上推助了收入差距問題。

二是制度建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)同性缺失。從整體角度而言，國家制度治理的成熟定型需要有各層次、各領(lǐng)域制度建設(shè)的協(xié)同推進，國家在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的制度建設(shè)也需要各項具體制度相互配套、協(xié)調(diào)。而在實踐中，制度建設(shè)還存在顧此失彼、碎片化等問題。如環(huán)境污染治理是我國工業(yè)化發(fā)展階段面臨的重要任務(wù)，我們不僅重走了“先污染、后治理”的老路，在具體的環(huán)境問題治理上較多表現(xiàn)為“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，并且在奉行地方保護主義的現(xiàn)實背景下，一些跨區(qū)域的水體污染、大氣污染治理因為涉及各轄區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)及稅收利益而長期存在著推諉、敷衍了事的情況，缺乏多層面的整體治理、協(xié)同治理。再比如社會主義市場經(jīng)濟制度建設(shè)，它不僅是要確立市場在整個社會的資源配置中起決定性作用的原則，而且也需要推進行政審批以及社會主義民主法治、社會保障、社會誠信等各項制度建設(shè)，增強有利于市場經(jīng)濟主體發(fā)展的營商環(huán)境建設(shè)。以近年來的我國行政審批制度改革為例。為便民、利企，避免多頭管理、職責交叉，各地在審批服務(wù)模式方面紛紛出臺各種創(chuàng)新舉措，“一站式服務(wù)”“政務(wù)超市”“集成審批”成為改革的亮點。但在實踐運作中，管理的碎片化現(xiàn)象仍然突出，組織目標碎片化甚至互相沖突，審批標準雜亂、“各自為政”“依法打架”現(xiàn)象較為普遍，突出表現(xiàn)在行政審批與市場監(jiān)管部門之間在“章、人、事”等關(guān)鍵問題上矛盾重重，改革裹足不前。

三是制度執(zhí)行面臨多重阻力。各級政府管理部門及其黨政領(lǐng)導干部是制度執(zhí)行的重要主體，其實際行動和表現(xiàn)不僅影響著政府公信力，也影響著制度的權(quán)威。制度制定固然重要，再好的制度如果不能落地生根，就是擺設(shè)，就會蒼白無力。我國的國家治理總體上已進入有規(guī)可依的階段，目前的突出問題是有規(guī)不依、落實不力。制度執(zhí)行不力的一大現(xiàn)實原因是地方保護主義，其典型表現(xiàn)就是“上有政策、下有對策”。有的地方對制度采取選擇性執(zhí)行，凡符合或有利于本部門、本區(qū)域利益的制度就貫徹執(zhí)行，不符合或不利于自身利益的就打折扣執(zhí)行、變通執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行。這些選擇性執(zhí)行或拒絕執(zhí)行制度的做法破壞了制度的公平性和統(tǒng)一性，也造成有令不行、有禁不止的惡劣影響。制度執(zhí)行主體缺乏自覺性，有權(quán)者對法律及制度規(guī)則缺乏足夠的敬畏，也是制度效能難以發(fā)揮的重要影響因素。一些執(zhí)行主體執(zhí)行意愿不強、執(zhí)行能力不足，乃至在執(zhí)行上存在重表態(tài)、輕落實等形式主義、官僚主義現(xiàn)象。以權(quán)力監(jiān)督制度的落實情況為例。部分基層紀檢監(jiān)察干部存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的現(xiàn)象，不愿監(jiān)督，是因為缺乏責任感，對違紀違法問題睜只眼、閉只眼，得過且過;不敢監(jiān)督，表現(xiàn)為對原則問題只想當老好人，不敢動真碰硬;不會監(jiān)督，則是因為對制度理解不透，導致制度執(zhí)行出現(xiàn)偏差，對事實性質(zhì)認定不準，政策法規(guī)適用不當，執(zhí)法尺度不一等。

四是制度遵從的社會文化基礎(chǔ)脆弱。制度效能的發(fā)揮與社會成員特別是權(quán)力者敬重、遵從制度的社會文化基礎(chǔ)密切相關(guān)。由于歷史的和現(xiàn)實的原因，我國制度遵從的社會文化基礎(chǔ)較為脆弱，表現(xiàn)為一些領(lǐng)導干部人治思想和特權(quán)意識嚴重，往往將個人凌駕于組織之上、規(guī)則之上，將制度視為“稻草人”，缺乏法治意識，在處置經(jīng)濟社會事務(wù)的過程中常常傾向于撇開法律規(guī)定另搞一套，奉行官本位、潛規(guī)則，表現(xiàn)出很大的隨意性和很強的專橫性，極大地損害了制度的權(quán)威性。另外，對違反制度者查處不及時、力度不夠，違反制度的成本過低，缺乏足夠的震懾作用，致使一些干部拿制度當兒戲，甚至一些人產(chǎn)生了誰執(zhí)行制度誰吃虧的錯覺。在社會層面，不可否認，我國傳統(tǒng)的人治文化根深蒂固，民眾的制度意識較為淡薄，遇事習慣于找關(guān)系、走后門，把遵規(guī)守矩、奉公守法視為迂腐笨拙;缺乏對法治的信任，認定“小鬧小解決，大鬧大解決、不鬧不解決”的信條，突出地表現(xiàn)在當遇到利益矛盾時多傾向于通過“非制度化”的手段和途徑去解決。這些行為不僅是對法律制度的不信任，也是對社會公正的挑戰(zhàn)。

四、發(fā)揮制度效能、提升國家治理績效的實踐進路

科學地建章立制并使規(guī)章制度落地生根是現(xiàn)代國家制度治理的內(nèi)在要求。實現(xiàn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的優(yōu)良績效，需要充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導這一最大政治優(yōu)勢。在實踐中，需要著力把握好以下幾個方面。

一是發(fā)揮制度促進社會公正的價值功能。公正是社會制度的首要價值。促進社會公正，及時、有效地調(diào)節(jié)利益關(guān)系，化解社會矛盾，激發(fā)社會前進的動力，是一個國家制度建設(shè)的根本價值之所在，也是一個國家現(xiàn)代化建設(shè)成功的必要條件。歷史表明，一個國家現(xiàn)代化建設(shè)成功與否在很大程度上取決于它是否有正確的方向和原則，能否獲得源源不斷的動力，能否創(chuàng)設(shè)安全的環(huán)境，避免出現(xiàn)社會動蕩或巨大社會成本，而這些都同社會公正直接相關(guān)。從現(xiàn)實國情來看，我國社會的主要矛盾正在發(fā)生深刻變化，社會成員的訴求從經(jīng)濟層面拓展到政治、文化、社會、生態(tài)等更為寬泛的層面，更加注重社會公正。這是因為，在現(xiàn)代社會，公正關(guān)系著每一個現(xiàn)代人生存和發(fā)展的基本問題，包括教育、平等、社會歸屬感以及化解種種社會矛盾糾紛等等，成為社會成員所普遍認同和追求的基本價值，進而也就成為“把控”整個國家現(xiàn)代化建設(shè)的“基本方向”“基本宗旨”“基本走勢”的根本。而“在我國現(xiàn)有發(fā)展水平上，社會上還存在大量有違公平正義的現(xiàn)象”，“這個問題不抓緊解決，不僅會影響人民群眾對改革開放的信心，而且會影響社會和諧穩(wěn)定”[B12]。只有不斷促進社會公正，提升制度治理效能，推動社會全體成員共享發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化強國的目標方能順利實現(xiàn)。

二是堅持問題導向。問題是制度生成的依據(jù)。增強問題意識，堅持問題導向，推進制度建設(shè)，及時化解發(fā)展中存在的問題和風險，是制度工具科學的內(nèi)在規(guī)定，也是制度效能發(fā)揮的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨針對權(quán)力運行中存在的突出問題，以“打鐵還需自身硬”的政治勇氣推出了一系列重大改革舉措，從改變黨和國家的機關(guān)作風到深入推進反腐倡廉制度建設(shè)，從改革黨和國家領(lǐng)導機構(gòu)到強化各級領(lǐng)導的責任制，以執(zhí)政黨的自我革命帶動社會革命，極大地增強了黨的執(zhí)政能力和政治合法性，也推動了社會風氣和社會價值觀的正向改變。與此同時，黨和政府針對社會發(fā)展中呈現(xiàn)的不公平、不公正問題，在社會保障、教育公平、環(huán)境治理等方面以深化改革促進制度成熟和完善，解決人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最迫切的民生問題，不斷增強人民群眾的幸福感，保持穩(wěn)定發(fā)展的環(huán)境和秩序，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨“人民至上”的政治原則以及對社會發(fā)展規(guī)律的自覺遵從。在歷史發(fā)展的新階段，國際形勢復(fù)雜多變，國內(nèi)改革、發(fā)展、穩(wěn)定所面臨的任務(wù)愈加艱巨，面臨的經(jīng)濟、政治、社會風險也更加嚴峻。有效防范和化解各類重大風險，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，保持國家制度治理的戰(zhàn)略定力，運用制度威力回應(yīng)面臨的問題和挑戰(zhàn)。這是我國改革發(fā)展的成功經(jīng)驗，也是推動改革與發(fā)展不斷深入的實踐指針。需要自覺傾聽民聲、關(guān)注民生需求，增強制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，不合理的及時修改，空白缺位的抓緊建立，不盡全面的加快完善，特別是要把握社會主要矛盾，著力解決長期困擾國家發(fā)展并影響社會和諧的現(xiàn)實問題，推動制度治理更加成熟定型、更加扎實有效。

三是提高制度執(zhí)行力?！盀檎皇涞溃f事可成，其功可保?！睂τ谖覈@樣一個政黨主導現(xiàn)代化發(fā)展類型的國家而言，執(zhí)政黨的黨內(nèi)制度法規(guī)建設(shè)及其執(zhí)行對全社會制度治理氛圍的形成具有引領(lǐng)性、決定性影響。為此，需要著力增強執(zhí)政黨自我凈化、自我革新、永葆先進性的制度建設(shè)，特別是要抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，建構(gòu)系統(tǒng)完備的權(quán)力監(jiān)督和問責機制，嚴肅查處陽奉陰違、有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等破壞制度的行為，增強對違紀違規(guī)行為懲處的震懾力，維護制度的嚴肅性和權(quán)威性。與此同時，國家治理制度的有效執(zhí)行離不開廣泛的社會監(jiān)督。在這方面，一些國家和地區(qū)的經(jīng)驗值得借鑒。例如，日本在公務(wù)接待方面除了明確規(guī)定接待標準，還嚴格接受社會各界的監(jiān)督，對舉報信息及時查處、反饋;香港嚴禁公務(wù)員接受禮品饋贈，一個公務(wù)員如有三次被舉報就可能面臨被清退的風險?？b密的制度設(shè)計只有與充分的監(jiān)督相結(jié)合，才能顯現(xiàn)實效。

四是營造厚重的制度遵從文化。人類行為在很大程度上遵循著“從眾心理”規(guī)律。在現(xiàn)實中，當某個人或組織奉行的做法行之有效，這種做法就會逐漸流行，深植于人心，從而成為社會的一種思維定勢和習慣。一個社會如果腐敗盛行，乃至成為一種生存的必需，在此環(huán)境下工作和生活的人們也會潛移默化地受這種流行規(guī)則的影響，在上學、求職、交易、晉升、打官司等人生重要時刻，熱衷于“托人情”“找關(guān)系”“打招呼”，而這些做法的成功則會強化社會對權(quán)力的崇拜，如此循環(huán)，就形成了“潛規(guī)則”盛行的社會文化。反之，當一個社會逐漸樹立起公平競爭規(guī)則，并且有越來越多的事實證明“制度面前人人平等”，遇事不需要找人或找人也沒用，那就會逐步形成遵從公平競爭制度的社會文化，制度在實踐中也真正能夠起到引導、鼓勵、規(guī)范和約束社會各類主體行為的作用。因此，必須大力推動法治社會建設(shè)，營造厚重的制度環(huán)境，通過更多的事實和案例，使人們感受制度公正的力量和希望。同時，進一步完善制度平臺，讓民眾的利益訴求得到更好表達，并能夠參與管理制度的制定，增進對制度規(guī)則的認同，從而奠定制度遵從的堅實社會基礎(chǔ)。在一定意義上，這也是現(xiàn)代國家制度治理績效優(yōu)良的重要體現(xiàn)。

注釋

①James G. March& Johan P. Olsen， The New Institutionalism： Organizational Factors in Political Life， The American Political Science Review， Vol. 78，1984.

②Peter A. Hall， Rosemary C. R. Taylor， Political Science and the Three New Institutionalism， Political studies，1996，pp 936-957.

③B. Guy Peters， Institutional Theory in Political Science， London and New York： Wellington House.1999.

④[美]諾斯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平譯，三聯(lián)書店，1994年，第225—226頁。

⑤[美]杰克·奈特：《制度與社會沖突》，周偉林譯，上海人民出版社，2009年，第219頁。

⑥Sue E. S. Crawford， Elior Ostrom， A Grammar of Institutions， American Political Science Review， Vol.89， No.3 September 1995，pp582-599.

⑦Douglass C. North， Robert Paul Thomas， The Rise and Fall of the Manorial System： A Theoretical Model， Journal of Economic History， 1971， 31（4）， pp.777-803.

⑧辛鳴：《制度論：關(guān)于制度哲學的理論建構(gòu)，人民出版社，2005年，第98—101頁。

⑨包心鑒：《新中國70年國家建設(shè)的內(nèi)在邏輯：國家建構(gòu)·國家改革·國家治理》，《山東社會科學》2019年第10期。

⑩林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津人民出版社，2009年，第11頁。

[B11][美]福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，郭華譯，學林出版社，2017年，第19頁。

[B12][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為譯，上海人民出版社，2008年，第1頁。

[B13][英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元譯，中國社會科學出版社，1997年，第73頁。

[B14]歐陽景根：《國家制度競爭力的基礎(chǔ)要素、衡量標準與新時代的制度建設(shè)》，《江漢論壇》2019年第10期。

[B15][B16]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第146、327頁。

[B17]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第7頁。

[B18][B19]《習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年，第27、27頁。

[B20]習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

責任編輯：文 武

On the Effectiveness of System Governance in Contemporary China

Ji Yanxia

Abstract：Under the guidance of the fundamental and basic system of a country， the institutional governance of a modern country is a paradigm of effective governance of the country and society with specific systems. It contains the internal requirements of scientific system tools， coordination of institutional systems and effective institutional models， and externally shows that institutions play a more extensive， more powerful and far-reaching role in national governance and social operation. Promoting the socialist system with Chinese characteristics to be more mature and stereotyped is the unremitting pursuit of the Chinese Communists since the reform and opening up， and embodies the high political consciousness of the ruling party. The key to transforming institutional advantages into national governance performance is to give full play to institutional effectiveness. It is undeniable that there are still some practical problems in the practice of socialist system construction and governance with Chinese characteristics， such as the system supply is not timely， the system construction is lacking in coordination， the implementation of the system is facing multiple obstacles， and the social and cultural basis of system compliance is fragile.

In order to take the advantages of the system better transformed into governance efficiency， we must give full play to the value function of the system to promote social justice， adhere to the problem orientation， improve the execution of the system， and create a thick system compliance culture.

Key words：national governance; system efficiency; socialism with Chinese characteristics; system execution