云南省“十四五”森林采伐限額編制存在的問題及對策

張 清

(云南省林業(yè)調查調查規(guī)劃院,云南 昆明 650051)

1 森林采伐限額編制工作組織及管理

1.1 對森林采伐限額編制工作重要性認識不足

云南省林業(yè)主管部門每期均非常重視年森林采伐限額的編制工作，均召開全省編制工作動員大會，將編制采伐限額的目的、重要性和要求直接貫徹到州(市)、縣(市、區(qū))。但因每期州(市)、縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門分管領導和負責、參加編制森林采伐限額的人員變動較明顯，部分新參加人員對編制采伐限額的目的、重要性認識不深，每期均出現少數單位對工作安排和技術要求執(zhí)行不到位，導致不能按時按質完成編制工作，直接壓縮了省級對各州(市)上報資料的審核、統計、平衡、反饋和成果編制時間，也影響到全省森林采伐限額編制成果的質量及完成時間。所以，將編制“十四五”年森林采伐限額的目的、重要性貫徹落實到州(市)、縣(市、區(qū))和獨立編制森林采伐限額的單位，引起全體參加人員的高度重視就顯得尤為重要。

1.2 技術培訓和技術指導有待加強

云南省林業(yè)調查規(guī)劃院十分重視每期年森林采伐限額編制工作的技術培訓工作，每期均要舉辦兩個方面的技術培訓班：一個是承擔技術指導人員的培訓班，讓技術指導人員熟知編制采伐限額技術標準、方法和技術指導要點；另一個是州(市)、縣(市、區(qū))和獨立編制年森林采伐限額單位人員參加的培訓班，均將編制的技術標準、方法和成果內容、格式進行翔實的講解。雖然省林業(yè)調查規(guī)劃院每期均做到了技術培訓至人，技術指導落實到片區(qū)，但因每期參加編制工作的人員技術、能力參差不齊，有參加過多次的，也有首次參加的，有專業(yè)對口的，也有專業(yè)不對口的，有熟練的，也有生疏的，有經過培訓就能勝任工作的，還有經過培訓仍不能勝任工作的，各種問題參雜出現，導致每期均有多個單位出現編制的成果不符合技術規(guī)定的情況，影響到全省的工作進度和成果質量。所以，加強“十四五”森林采伐限額編制技術培訓和技術指導工作就顯得尤為重要，將技術培訓到人，技術指導落實到片區(qū)和參加人員是否能勝任工作考核到人，對不能勝任工作的人員及時更換，以盡可能減少采伐限額編制出現技術問題的頻率。

2 森林資源數據利用

2.1 森林資源總量控制

云南省從編制“十一五”年森林采伐限額開始，就用省森林資源清查成果的森林總量控制采伐限額的森林總量，實現編制的成果一次性通過國務院林業(yè)主管部門的審核和國務院的核準，實現了森林采伐限額總量適中，結構趨于合理。筆者建議，編制“十四五”森林采伐限額時，使用的森林總蓄積與云南省森林資源清查的森林總蓄積對比，差值應控制在5%以內。若差值超出5%時，應認真分析各州(市)上報的森林資源數據，找出問題，以省森林資源清查森林總量為基礎進行平衡，以便能通過國務院林業(yè)主管部門的審核。

2.2 森林資源數據的審核和整理

編制森林采伐限額時，主要使用“二類”調查的成果資料。但因“二類”調查與森林采伐限額編制的技術標準、要求及相關規(guī)定有明顯的出入，需要按編制的相關要求和規(guī)定，對其數據的時效性、規(guī)范性進行審核，對失效的應進行更新，對不規(guī)范和錯誤的應進行糾正，并按相關要求進行整理和分類統計后，方能用于編制采伐限額。

云南省從編制“十一五”年森林采伐限額起，就非常重視相關數據的審核和整理工作，每期均發(fā)現“二類”調查成果資料在起源、亞林種、齡組等方面存在著較多問題，雖然每期均做了大量的糾正工作，但在森林采伐限額執(zhí)行過程中，部分單位仍出現其森林采伐限額與其森林資源現狀不匹配的現象，有一些縣(市、區(qū))的問題較突出，集中反映在以下幾個方面。

2.2.1速生豐產林資源與年森林采伐限額不匹配

從“十一五”到“十三五”，每期均有一些縣(市、區(qū))出現其速生豐產林資源與其年森林采伐限額不匹配的情況，分項森林采伐限額存在不足的現象較突出，直接影響到森林經營單位、林農的森林采伐營活動和社會，特別是林農造林護林的積極性，個別縣(市、區(qū))還激發(fā)了森林經營者與政府之間的茅盾。究其原因，主要是“二類”調查時，將部分速生豐產林的亞林種錯誤確定為一般用材林，特別是林業(yè)工程、速生豐產林基地上營造的速生豐產林；其次，是承擔編制森林采伐限額的單位和人員未認真審核森林資源數據，未發(fā)現和糾正“二類”調查資料中的錯誤。

2.2.2森林可采資源與年森林采伐限額不匹配

從“十一五”到“十三五”，每期均有一些縣(市、區(qū))出現其人工林可采資源對應的采伐限額不足的現象，導致部分過熟林因采伐限額不足而得不到及時采伐利用，造成森林中出現枯木現象，不僅造成森林資源的浪費，還易引發(fā)森林病蟲害的發(fā)生。究其原因，大部分是“二類”調查時，將可采森林的齡組確定錯誤，部分為亞林種和齡組同時出錯，導致用于編制采伐限額的成、過熟林資源數據比實際小，測算的森林合理年伐量偏低，與森林現狀不符合，使得最后核定的年森林采伐限額與森林資源現狀不匹配。

2.2.3森林起源與年森林采伐限額不匹配

國家按森林的起源，分人工、天然核定年森林采伐限額，從“十一五”到“十三五”，每期均有少數縣(市、區(qū))以“二類”調查成果資料為依據，安排森林采伐工作，在開展采伐作業(yè)設計現場調查時，發(fā)現森林的實際起源與“二類”調查記載的不同，直接影響了森林經營者的森林采伐計劃和生產，還導致人工、天然的年森林采伐限額與森林資源不匹配，造成一項不足，另一項過剩的局面。究其原因，主要是“二類”調查時將森林的起源確定錯誤，將少數天然林的起源錯定為人工或將人工林的起源錯定為天然林，編制采伐限額時未予糾正；其次，是少數單位未按編制采伐限額的要求將人工輔助天然更新的森林納入天然林，而是錯誤并入人工林。

建議在編制“十四五”年森林采伐限額時，各編制單位應對森林的起源、亞林種和齡組進行認真審核，特別是對退耕還林工程區(qū)、天保工程區(qū)、速生豐產林基地和工業(yè)原料用材林基地上的森林。

2.3 依法厘清編制采伐限額的森林資源數據

《森林法》規(guī)定：“自然保護區(qū)的林木，禁止采伐”，據此規(guī)定，自然保護區(qū)的森林就無須測算合理年伐量和編制年森林采伐限額。所以，編制年森林采伐限額時，應先核實森林資源中有無自然保護區(qū)的森林資源，若有，應將其劃歸“不納入編制年森林采伐限額的森林資源”。

3 森林采伐限額與森林采伐計劃的關系

森林采伐限額是國家為嚴格控制森林采伐量制定的一項制度，縣(市、區(qū))集體林和森林經營單位，凡法律法規(guī)未禁止采伐(包括主伐、更新采伐、森林撫育采伐、低效林改造和其他采伐)的森林資源，應測算其合理年伐量，編制年森林采伐限額。年森林采伐限額是森林年采伐量的控制指標，要求森林年采伐量不得突破采伐限額，包括分項采伐限額。獨立編制采伐限額的單位，在其年森林采伐限額內，可根據自身的經營目的、森林采伐計劃組織實施年度森林采伐或不實施年度森林采伐。無采伐限額的單位，本期五年內不能從事正常的森林采伐工作，國家另有規(guī)定除外；有采伐總限額，但缺一項或幾項分項限額的單位，本期五年內均不能從事缺分項限額的森林采伐活動。

云南省每期編制森林采伐限額時，總有少數林業(yè)主管部門的領導將編制采伐限額與森林采伐計劃(或打算)、實施森林采伐活動之間的關系混淆，錯誤地認為其管轄區(qū)內擬不開展的森林采伐類型主要是森林撫育和低效林改造，就沒必要編制其年森林采伐限額，導致其轄區(qū)內出現多個獨立編制采伐限額的單位缺一項或幾項分項采伐限額的現象，直接影響了本期五年內森林經營單位、個人正常的森林撫育、低效林改造等工作的開展。建議編制“十四五”森林采伐限額時，應糾正錯誤的認識，杜絕有相應森林資源而人為不編制采伐限額的情形發(fā)生。

4 森林撫育和低效林改造合理年伐量測算

因在整理和統計森林資源數據時，用于測算森林撫育和低效林改造合理年伐量的森林資源數據與測算主伐、更新采伐的森林資源存在重疊交叉使用的情況，導致每期均有部分獨立編制年森林采伐限額的單位，為抬高其測算的合理年伐量，有意將測算森林撫育和低效林改造合理年伐量的森林資源數據用到了極限，使得測算的森林撫育和低效林改造合理年伐量遠大于實際需求，并將測算的合理年伐量直接用于“年森林采伐限額建議指標”，抬高了其總額。從“十五”至“十三五”的情況看，因森林撫育和低效林改造是國家倡導和積極推進的營林措施，國務院林業(yè)主管部門在審核和平衡云南省上報的“年森林采伐限額建議指標”時，對撫育、低效林改造和其他采伐的“年森林采伐限額建議指標”僅作微調或不調，而對“十五”主伐“年森林采伐限額建議指標”進行大幅度削減，對“十一五”至“十三五”主伐“年森林采伐限額建議指標”進行小幅調整，導致“十五”年森林采伐限額中，森林撫育和其他采伐限額嚴重過剩，而主伐限額嚴重不足?！笆晃濉敝痢笆濉逼陂g，仍有部分獨立編制年森林采伐限額單位主伐限額不足，森林撫育和低效林改造采伐限額過剩的現象。建議編制“十四五”年森林采伐限額時，以應撫育、改造森林資源量為基礎，結合森林撫育、低效林改造計劃、能力，合理測算其合理年伐量和確定分項“年森林采伐限額建議指標”。

5 森林采伐限額建議指標確定

5.1 總結“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行情況

省、州(市)、縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門和獨立編制年森林采伐限額的單位，應認真總結“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行情況，特別是采伐限額是否影響到森林資源的持續(xù)增長，分項限額是否與森林的構成相匹配，有無過剩或不足的現象，為科學確定“十四五”“年森林采伐限額建議指標”提供依據。

5.2 森林資源消耗情況調查

要以獨立編制森林采伐限額單位為總體，調查上年度其森林資源消耗量及消耗結構，為科學確定“十四五”“年森林采伐限額建議指標”，特別是分項指標提供依據，也為“十四五”期間執(zhí)行年森林采伐限額，特別是林區(qū)群眾采伐薪材的管理提供依據。

5.3 “年森林采伐限額建議指標”總量控制

國務院核準云南省的年森林采伐限額，“十五”是 2 669.6 萬m3、“十一五”是 3 148.2 萬m3、“十二五”是 3 399.1 萬m3、“十三五”是 3 259.6 萬m3。

從采伐限額執(zhí)行情況看，除了“十五”期間年森林采伐限額總量嚴重不足和結構不合理外，“十一五”至“十三五”年森林采伐限額總量適中，結構趨于合理。

從目前的情況看，國家非常重視森林生態(tài)環(huán)境保護工作，對天然林實施嚴格的限伐制度，隨著生態(tài)文明建設的不斷深入，國家對森林采伐進行收緊將是今后一段時期的發(fā)展趨勢。從全省“十一五”至“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行效果看，森林資源過度消耗得到有效遏制，實現了森林面積、蓄積雙增長，也能基本保障正常的森林采伐需要。據此，筆者認為，云南省“十四五年森林采伐限額建議指標”不宜過高，以在 3 500萬m3內為宜。

5.4 “年森林采伐限額建議指標”要符合現行政策規(guī)定

法律法規(guī)規(guī)定嚴禁采伐的森林，即不測算森林合理年伐量，也不能有“年森林采伐限額建議指標”；現行政策規(guī)定禁止商品性采伐的森林，其主伐“年森林采伐限額建議指標”應確定為零；現行政策規(guī)定限制采伐的森林，其“年森林采伐限額建議指標”應明顯低于測算的合理年伐量。

5.5 “年森林采伐限額建議指標”結構優(yōu)化

森林采伐限額由總限額和分項限額組成，俗稱森林采伐限額的結構。獨立編制森林采伐限額的單位，要求其年度內采伐森林的總量不能突破其總限額，也不能突破其分項限額。執(zhí)行時，均按分項限額管理年度森林采伐工作，國家另有規(guī)定的除外。

從森林采伐限額執(zhí)行情況看，“十五”期間年森林采伐限額總量嚴重不足和結構不合理，分項限額與森林資源、消耗需求嚴重脫鉤?！笆晃濉逼陂g年森林采伐限額總量適中和結構趨于合理。兩期的對比情況如表1所示。

表1 “十五”與“十一五”年森林采伐限額各采伐類型對比

從表1可看出，“十五”期間，森林采伐最需要的主伐僅占總限額的9.9%，小得離譜，且嚴重不足；需求較小的其他采伐卻占總限額的66.3%，大得出奇，且過剩太多；采伐限額嚴重不足和大量過剩并存。從兩期的對比看，兩期年森林采伐限額不僅是總限額相差明顯，分項限額相差更為突出，且總限額相差近20%，分項限額相差+49.9%～-284.5%，且“十五”期間的主伐限額比“十一五”小得多，而其他采伐限額卻比“十一五”大得多。

從“十一五”至“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行情況看，全省年森林采伐限額總量適中，結構趨于合理。但從獨立編制采伐限額的單位看，每期均有部分單位存在主伐限額不足，而森林撫育、低效林改造采伐限額過剩的情況。因此，筆者認為，優(yōu)化“十四五”年森林采伐限額建議指標應作為重點工作來落實，落實到每個獨立編制采伐限額的單位；應以測算的森林合理年伐量為依據，結合“十三五”采伐限額執(zhí)行情況、森林資源消耗量及結構、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃(計劃)、森林經營方案等綜合考慮，優(yōu)化年森林采伐限額建議指標，盡力做到該指標與該單位森林資源、發(fā)展規(guī)劃(計劃)、經營方案相匹配。

6 結束語

編制“十四五”年森林采伐限額時，應對全省森林資源總量和年森林采伐限額建議指標總量進行控制，以增加編制成果的可靠性和可信度，順利通過國務院林業(yè)主管部門的審核，避免出現返工或被大幅度削減年森林采伐限額建議指標的現象發(fā)生。對用于編制采伐限額的森林資源數據進行審核，對發(fā)現的問題及時予以糾正。要依據測算的森林合理年伐量、“十三五”年森林采伐限額執(zhí)行情況、本期森林資源消耗量和現行的林業(yè)法規(guī)、政策，科學編制和確定“十四五”年森林采伐限額建議指標，優(yōu)化分項森林采伐限額建議指標，確保編制的采伐限額，特別是分項限額與森林資源狀況相匹配，使森林資源既能得到有效保護，又能得到合理開發(fā)利用，實現國家實施森林采伐限額制度的目的。