改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)疾病預(yù)防控制體系的發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)啟示

崔鈞

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院， 北京 102488)

人類歷史進(jìn)程中，各種傳染病一度成為影響社會(huì)發(fā)展的主要因素，霍亂、鼠疫等疫情暴發(fā)流行，幾乎威脅到人類的生命安全。因此，通過(guò)衛(wèi)生方式預(yù)防與控制病毒的傳播，是人類有效應(yīng)對(duì)各種傳染病的法寶，成為保障人民長(zhǎng)久健康的銅墻鐵壁?！邦A(yù)防為主”始終是我國(guó)的衛(wèi)生工作方針，上世紀(jì)50年代相繼成立了綜合性的衛(wèi)生防疫站及結(jié)核病、麻風(fēng)病等?？品乐卧?，80年代末建立城市醫(yī)院防保組(站)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院防保組(站)，2002年在衛(wèi)生防疫站的基礎(chǔ)上組建疾病預(yù)防控制中心，這套自上而下的、覆蓋全國(guó)的疾病預(yù)防控制體系至今已運(yùn)行了近70年。2018年，我國(guó)人均期望壽命達(dá)77歲，主要健康指標(biāo)優(yōu)于中高收入國(guó)家平均水平[1]。有研究表明，1950-2010年疾病預(yù)防控制在人群期望壽命提高中的作用高達(dá)77.92%[2]。

一、1978-2002年：恢復(fù)成長(zhǎng)時(shí)期

1978年全黨工作重心開(kāi)始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，我國(guó)衛(wèi)生工作的基本任務(wù)被確立為服務(wù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和保障人民身體健康。鑒于“文革”給國(guó)家和人民帶來(lái)的巨大災(zāi)難，中國(guó)共產(chǎn)黨人認(rèn)真總結(jié)歷史教訓(xùn)，充分認(rèn)識(shí)法制在國(guó)家政治生活中的極端重要性。上世紀(jì)70年代末期，在修訂原有行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，衛(wèi)生部頒布了《急性傳染病管理?xiàng)l例》《全國(guó)衛(wèi)生防疫站工作條例》《衛(wèi)生防疫人員實(shí)行衛(wèi)生防疫津貼的規(guī)定》《各級(jí)衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》等，明確和加強(qiáng)了衛(wèi)生防疫體系在預(yù)防控制傳染病中的責(zé)任、地位和作用，初步構(gòu)建起衛(wèi)生防疫法律框架。1982年，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)了《食品衛(wèi)生法(試行)》。這部旨在保障食品安全、促進(jìn)人民身體健康與生命安全而制定的法律，是中國(guó)成立之后的第一部衛(wèi)生法律，在衛(wèi)生法制建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑的意義，使衛(wèi)生防疫體系逐漸步入了法制管理的軌道。隨著改革開(kāi)放不斷深入，對(duì)外交往日益頻繁，出入境人員顯著增加，伴有大量影響人體健康和生態(tài)環(huán)境的危險(xiǎn)因素傳入或者傳出，對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外人民身體健康構(gòu)成嚴(yán)重危害。1986年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》，防止傳染病由國(guó)外傳入或者由國(guó)內(nèi)傳出。1988年，衛(wèi)生部組建政策法規(guī)司，負(fù)責(zé)衛(wèi)生立法計(jì)劃的編制、衛(wèi)生法律法規(guī)的起草等。1989年，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《傳染病防治法》，規(guī)定國(guó)家對(duì)傳染病防治實(shí)行預(yù)防為主的方針，并將傳染病分為甲類、乙類和丙類，預(yù)防、控制和消除各類傳染病的發(fā)生與流行。此外，衛(wèi)生部相繼出臺(tái)《傳染病防治法實(shí)施辦法》《塵肺病防治條例》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》《公共場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督條例》《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》等，為疾病預(yù)防體系建設(shè)提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)迅速得到恢復(fù)與發(fā)展。1981年衛(wèi)生部在北京結(jié)核病研究所的基礎(chǔ)上成立了全國(guó)結(jié)核病防治研究中心，1982年全國(guó)各級(jí)結(jié)核病院、結(jié)核病防治所(站)達(dá)510個(gè)，病床27220張，衛(wèi)生技術(shù)人員23648人[3]。對(duì)麻風(fēng)病的防治早在20世紀(jì)50年代就已開(kāi)始，在流行區(qū)分別建立省級(jí)麻風(fēng)病防治研究所，縣級(jí)設(shè)立麻風(fēng)防治站或防治院，至1985年全國(guó)各地建立麻風(fēng)病院59個(gè)、麻風(fēng)病防治站727個(gè)[3]。衛(wèi)生防疫專業(yè)機(jī)構(gòu)與人員數(shù)量也顯著增長(zhǎng)，初步形成了從中央到地方的業(yè)務(wù)技術(shù)服務(wù)和信息溝通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。2000年底全國(guó)已建立各級(jí)、各類衛(wèi)生防疫站3741個(gè)，比1985年增加331個(gè)，比1965年增加1242個(gè)；?？品乐嗡?839個(gè)，比1985年增加273個(gè)，比1965年增加1017個(gè)；衛(wèi)生防疫人員22.53萬(wàn)人，比1985年增加3.17萬(wàn)人，比1965年增加14.18萬(wàn)人[4]。

進(jìn)入上世紀(jì)90年代，我國(guó)社會(huì)疾病譜和公共衛(wèi)生服務(wù)需求發(fā)生變化，國(guó)際上也逐漸把防控重點(diǎn)轉(zhuǎn)向非傳染性慢病，傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)傳染性疾病的概念擴(kuò)展到非傳染性慢病領(lǐng)域(包括傷害和精神衛(wèi)生領(lǐng)域)，逐漸以“疾病預(yù)防控制”概念代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“衛(wèi)生防疫”概念。2001年，衛(wèi)生部出臺(tái)了《關(guān)于疾病預(yù)防控制體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)工作規(guī)范》，明確了各級(jí)疾病預(yù)防控制中心的職能與任務(wù)。2002年，在中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院、衛(wèi)生部工業(yè)衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)所、中國(guó)健康教育研究所、中國(guó)農(nóng)村改水技術(shù)中心的基礎(chǔ)上，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心(Center for Disease Control and Prevention, CDC)正式組建成立，將原有的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能劃出，新增慢性非傳染性疾病防控等公共衛(wèi)生職能，提高了國(guó)家防范生物恐怖活動(dòng)和應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件反應(yīng)能力，加大了對(duì)地方疾病預(yù)防控制工作的指導(dǎo)力度，并帶動(dòng)全國(guó)各級(jí)政府迅速組建相應(yīng)的對(duì)口機(jī)構(gòu)。2002年，27個(gè)省級(jí)疾病預(yù)防控制中心掛牌運(yùn)行，同時(shí)大約三分之一的地市和五分之一的縣也組建了疾病預(yù)防控制中心[5]。隔年，疾病預(yù)防控制中心在各個(gè)行政層級(jí)都建立起來(lái)，絕大部分是原防疫站(所)更名而來(lái)。由此，在各級(jí)衛(wèi)生行政部門的領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下的為公眾提供疾病防治服務(wù)的專業(yè)組織系統(tǒng)初具雛形。

也正是在這一時(shí)期，隨著我國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)與世界衛(wèi)生組織中的合法席位，衛(wèi)生防疫工作對(duì)外交往不斷深入。1978年、1982年和1983年衛(wèi)生部與世界衛(wèi)生組織簽署了一系列的技術(shù)合作備忘錄，使得雙方合作不斷深化，形式也逐漸多元化。20世紀(jì)80年代中后期，我國(guó)先后引入和利用國(guó)際資金合作項(xiàng)目，開(kāi)展疾病防治、農(nóng)村婦幼衛(wèi)生建設(shè)和衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)建設(shè)。通過(guò)國(guó)際合作項(xiàng)目，適時(shí)地彌補(bǔ)了我國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)投入不足的困境，極大地提高了傳染病防控的能力，并達(dá)到世界衛(wèi)生組織規(guī)定的目標(biāo)要求。

上世紀(jì)八九十年代，我國(guó)衛(wèi)生防疫體系成功地控制了各種重大傳染病的流行。山東出血熱、海南登革熱、上海甲肝、新疆非甲非乙型肝炎病毒等疫情，以及脊灰、艾滋、鉤端螺旋體病等局部流行，都能得到快速有效地控制。尤其是1991年華東、1994年中南以及1998年暴發(fā)全國(guó)性大水災(zāi)，取得了三個(gè)大災(zāi)之后無(wú)大疫的輝煌戰(zhàn)果。這一時(shí)期我國(guó)衛(wèi)生防疫體系建設(shè)主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是國(guó)家制定大量公共衛(wèi)生法律、法規(guī)，使衛(wèi)生防疫體系建設(shè)初步進(jìn)入法制化、常規(guī)化軌道；二是衛(wèi)生防疫體系的主體機(jī)構(gòu)——衛(wèi)生防疫站在各地得到迅速重建，各級(jí)政府往往傾向于采取臨時(shí)抱佛腳的方式處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，雖然在較短的時(shí)間內(nèi)控制住了疫情蔓延，但是造成的損失及耗費(fèi)的代價(jià)也較大；三是在新增慢性非傳染性疾病防控職能以及剝離衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能后，防疫站逐漸演變?yōu)閷I(yè)的技術(shù)單位——疾病預(yù)防控制中心；四是由于國(guó)家財(cái)政投入嚴(yán)重不足，衛(wèi)生防疫體系建設(shè)大量依靠國(guó)際合作項(xiàng)目，很多基層防疫站不得不依賴創(chuàng)收才能維持人員經(jīng)費(fèi)及運(yùn)行開(kāi)支。

二、2003-2012年：快速建設(shè)時(shí)期

2003年春季，一場(chǎng)突入其來(lái)的SARS疫情在中國(guó)暴發(fā)，給我國(guó)帶來(lái)空前的社會(huì)恐慌，暴露出我國(guó)疾病預(yù)防控制體系的諸多缺陷，如應(yīng)急能力不足、疫情報(bào)告信息網(wǎng)絡(luò)不暢等。2003年7月召開(kāi)全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議，副總理兼衛(wèi)生部長(zhǎng)吳儀痛責(zé)這一龐大體系：“目前，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)都建立了疾病預(yù)防控制中心，但定位不清、職責(zé)不清；機(jī)構(gòu)不少、功能不強(qiáng)；隊(duì)伍龐大、素質(zhì)不高；設(shè)施陳舊、條件落后；防治脫節(jié)、缺乏合力；經(jīng)費(fèi)不足、忙于創(chuàng)收?！盵6]SARS危機(jī)暴發(fā)為中國(guó)疾病預(yù)防控制體系的能力建設(shè)提供了重要契機(jī)，國(guó)家明確提出“力爭(zhēng)用三年時(shí)間，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善的疾病預(yù)防控制和醫(yī)療救治體系，提高應(yīng)對(duì)重大傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力?！盵7]

2003年，國(guó)務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，以法律的形式明確了我國(guó)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)當(dāng)遵循的原則和方針，并規(guī)定了各級(jí)政府及相關(guān)部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的責(zé)任與義務(wù)。2004年，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《傳染病防治法》，明確了各級(jí)政府承擔(dān)傳染病防治工作的主體責(zé)任，并對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)做出了具體規(guī)范。2005年，國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體應(yīng)急預(yù)案》，明確了我國(guó)應(yīng)急管理體制建設(shè)的目標(biāo)。2007年，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。衛(wèi)生部制定了《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》，并由國(guó)務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施。這些法律法規(guī)及其配套的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、規(guī)范、程序等幾乎覆蓋了公共衛(wèi)生工作的所有領(lǐng)域，為疾病預(yù)防控制提供了有力的法制管理?xiàng)l件和手段。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制被引入醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，公共衛(wèi)生支出大幅下降，衛(wèi)生服務(wù)變得極不平等，疾病預(yù)防控制體系尤其是農(nóng)村的疾病預(yù)防控制體系功能嚴(yán)重削弱。世界衛(wèi)生組織(WHO)2000年對(duì)全球191個(gè)成員國(guó)的衛(wèi)生總體績(jī)效做了排序，中國(guó)被排在第144位；在衛(wèi)生負(fù)擔(dān)公平性方面，中國(guó)被排在第188位[8]。SARS疫情之后，各級(jí)政府加大了對(duì)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的投入力度。2003-2006年間，全國(guó)各級(jí)疾病預(yù)防控制中心開(kāi)展疾病預(yù)防控制體系建設(shè)項(xiàng)目2448個(gè)，總投資105億元。醫(yī)療救治體系建設(shè)項(xiàng)目總計(jì)投入163.72億元，建設(shè)項(xiàng)目2668個(gè)，主要用于加強(qiáng)傳染病和緊急救援中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[9]。同時(shí)，疾病預(yù)防控制中心人員經(jīng)費(fèi)由同級(jí)政府財(cái)政予以保障，運(yùn)行與業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)由中央和地方財(cái)政共同保障。2009年中共中央、國(guó)務(wù)院推出新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革方案，全面推行國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。政府疾病預(yù)防控制財(cái)政補(bǔ)助平均每人投入1978年0.4元、1988年0.9元、2001年3.5元、2010年15.6元、2012年20.1元，按人口人均投入呈逐年增加，2012年較1978年增加了50倍，年均遞增11.2%。2012年，政府對(duì)疾病預(yù)防控制財(cái)政投入占政府衛(wèi)生支出的比例達(dá)3.5%[10]125。同時(shí)，隊(duì)伍能力建設(shè)也得到了明顯加強(qiáng)。2012年，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在崗人員的學(xué)歷構(gòu)成占衛(wèi)生技術(shù)人員的比例，大專和中專分別為37.7%和28.7%，本科占25.8%，而研究生占3.6%。較1988年研究生占0.11%、大學(xué)占7.7%，分別增加了32.7倍、3.4倍[10]125-126。

該模式是社會(huì)資本方與金融機(jī)構(gòu)成立專項(xiàng)PPP基金，投資PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)基本與政府方的投資基金相同。常見(jiàn)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)如圖3所示。

2003年SARS疫情加速了我國(guó)傳染病疫情信息報(bào)告系統(tǒng)的發(fā)展進(jìn)度。1950年到1985年是以縣為基礎(chǔ)的月報(bào)，通過(guò)郵局郵寄報(bào)表的方式進(jìn)行。2003年后，我國(guó)加強(qiáng)了公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè)，利用現(xiàn)代通訊手段在全國(guó)建立了統(tǒng)一、高效、快速、準(zhǔn)確的疫情報(bào)告系統(tǒng)，形成了縱橫貫通的傳染病信息報(bào)告網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了傳染病疫情從信息采集、信息發(fā)布到數(shù)據(jù)利用的全過(guò)程管理。中國(guó)疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)2004年1月1日在全國(guó)范圍開(kāi)始啟用，傳染病疫情由之前的逐級(jí)上報(bào)匯總數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰ヂ?lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)個(gè)案信息，共覆蓋39種傳染病[11]。2008年建立起來(lái)的國(guó)家傳染病自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)多種法定報(bào)告?zhèn)魅静‘惓Ｇ闆r的自動(dòng)探測(cè)和預(yù)警響應(yīng)，三級(jí)指揮決策系統(tǒng)初步形成。傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)體系的建立，有力地加強(qiáng)了法定傳染病疫情報(bào)告與響應(yīng)，極大地提升了公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力，成功應(yīng)對(duì)了多起突發(fā)新發(fā)傳染病，包括2005年人感染H5N1禽流感、2009年全球甲型H1N1流感大流行等。

2003-2012年，我國(guó)疾病預(yù)防控制體系得到了前所未有的發(fā)展，逐漸成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效手段，防控慢性非傳染性疾病的重要途徑。這一時(shí)期的主要特點(diǎn)有：傳染病法律法規(guī)得到進(jìn)一步完善，尤其是人大常委會(huì)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法，衛(wèi)生行政部門以此為依據(jù)制定各種流行病應(yīng)急預(yù)案；政府加大財(cái)政投入力度，各級(jí)疾病預(yù)防控制中心的基本建設(shè)和硬件設(shè)施配備得到顯著改善，業(yè)務(wù)及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)，人員經(jīng)費(fèi)則由地方財(cái)政予以保障，“疾控人”開(kāi)始吃上了“皇糧”；借助現(xiàn)代信息化手段，建立了覆蓋全國(guó)所有角落的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，自動(dòng)監(jiān)測(cè)和預(yù)警響應(yīng)多種傳染病異常情況，極大地提高了各級(jí)疾病預(yù)防控制中心對(duì)于公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。

三、2013年至今：健全發(fā)展時(shí)期

以2003年暴發(fā)SARS疫情為契機(jī)，我國(guó)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)扭轉(zhuǎn)了多年來(lái)的發(fā)展頹勢(shì)，服務(wù)能力得到了大幅提升。2013年4月，中國(guó)-世界衛(wèi)生組織人感染H7N9禽流感聯(lián)合考察組對(duì)中國(guó)防控人感染H7N9禽流感的工作展開(kāi)了評(píng)估，考察組外方組長(zhǎng)、世界衛(wèi)生組織衛(wèi)生安全和環(huán)境事務(wù)助理總干事福田敬二評(píng)價(jià)“中國(guó)的應(yīng)對(duì)堪稱典范”[12]。從2003年面對(duì)SARS病毒的“無(wú)序”，到2013年應(yīng)對(duì)禽流感的“有序”，中國(guó)疾病預(yù)防控制體系實(shí)現(xiàn)了“華麗轉(zhuǎn)身”[13]。

全球化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化加速，疾病譜變化，生態(tài)環(huán)境和生活方式等不斷變化以及某些人畜共患病的持續(xù)發(fā)生，使我國(guó)同時(shí)面臨來(lái)自急性傳染病和慢性非傳染性疾病的雙重威脅。我國(guó)高血壓患者超過(guò)2.5億，糖尿病患者超過(guò)9700萬(wàn)，心腦血管疾病、癌癥等慢性非傳染性疾病導(dǎo)致的死亡占總死亡人數(shù)的85%，成為危及人民健康的第一殺手[14]。2015年十八屆五中全會(huì)首次提出推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，理順?biāo)幤穬r(jià)格，實(shí)行醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動(dòng)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略[15]。2016年召開(kāi)全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)，習(xí)近平總書記提出了“以基層為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，預(yù)防為主，中西醫(yī)并重，將健康融入所有政策，人民共建共享”新時(shí)代的衛(wèi)生方針[16]。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”，明確健康中國(guó)建設(shè)的具體方略。2019年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，這是衛(wèi)生健康領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律，為推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略提供了有力的法律保障。由此，衛(wèi)生服務(wù)模式由“以疾病治療為中心”轉(zhuǎn)向“以人民健康為中心”，健康不再是衛(wèi)生部門的事情，而是所有政府部門在做重大決策和發(fā)展規(guī)劃時(shí)必須優(yōu)先考慮的重要因素之一。

近年來(lái)伴隨著綜合國(guó)力的快速提升，我國(guó)積極參與全球公共衛(wèi)生治理，開(kāi)展公共衛(wèi)生援助項(xiàng)目，將傳染病防控關(guān)口前移。2014年西非暴發(fā)埃博拉疫情，世界衛(wèi)生組織(WHO)第5次宣布進(jìn)入全球衛(wèi)生緊急狀態(tài)，指出這是近40年來(lái)波及地區(qū)最廣、疫情最復(fù)雜、病況最嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機(jī)，急需國(guó)際社會(huì)伸出援手[17]。作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，我國(guó)援非的態(tài)度是堅(jiān)決、一貫和毋庸置疑的，第一時(shí)間向疫區(qū)國(guó)家提供了15批次、價(jià)值1.02億元的醫(yī)療物資和2600余萬(wàn)元的保障性物資[18]，并組建“中國(guó)人民解放軍援塞醫(yī)療隊(duì)”，分三批先后赴疫情最為嚴(yán)重的塞拉利昂執(zhí)行埃博拉病毒防治任務(wù)。這是新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)支持其他國(guó)家應(yīng)對(duì)傳染病疫情規(guī)模最大的一次援助，也是我國(guó)首次向海外派出成建制的醫(yī)療部隊(duì)，贏得非洲和國(guó)際社會(huì)一致贊賞。2015年在南非舉辦的中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)上，習(xí)近平主席提出“要加強(qiáng)公共衛(wèi)生政策溝通，支持非洲加強(qiáng)公共衛(wèi)生防控體系和能力建設(shè)，積極參與非洲疾病預(yù)防控制中心籌建，協(xié)助非洲國(guó)家提高實(shí)驗(yàn)室技術(shù)能力和開(kāi)展衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)，重點(diǎn)幫助防控影響非洲人民健康的慢性非傳染性疾病、蟲媒傳染病以及瘧疾、霍亂、埃博拉出血熱、艾滋病、結(jié)核病等可預(yù)防的傳染性疾病和新發(fā)疾病?！盵19]

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了以人民為中心的發(fā)展思想，把維護(hù)人民健康作為治國(guó)理政的基本要?jiǎng)?wù)，推動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革由易到難漸次突破，我國(guó)疾病預(yù)防控制事業(yè)發(fā)展跨上了嶄新臺(tái)階。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，樹立“大健康”“大衛(wèi)生”理念，疾病預(yù)防控制工作逐漸擺脫以往被動(dòng)式、碎片化和斷裂的服務(wù)鏈，開(kāi)始為人民群眾提供全方位、全生命周期的健康服務(wù)。此外，隨著綜合國(guó)力顯著提升，在疾病預(yù)防控制領(lǐng)域由以往的“引進(jìn)來(lái)”到現(xiàn)在的“走出去”，從派遣成建制的醫(yī)療部隊(duì)遠(yuǎn)赴非洲抗擊傳染病疫情，到積極參與非洲疾病預(yù)防控制中心籌建，提高實(shí)驗(yàn)室技術(shù)能力和開(kāi)展衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)等，這些舉措具有重大的政治意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

四、我國(guó)疾病預(yù)防控制體系發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1978年以來(lái)的疾病預(yù)防控制體系發(fā)展是我國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的重要組成部分，歷時(shí)40多年已取得顯著成就，為建成中國(guó)特色的公共衛(wèi)生體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)為進(jìn)一步推進(jìn)疾病預(yù)防控制體系的完善提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

1.明確以人民為主體、以健康為根本的價(jià)值取向

馬克思主義唯物史觀始終強(qiáng)調(diào)人民在物質(zhì)生產(chǎn)、精神生產(chǎn)和自由發(fā)展等方面的獲得感，提出“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！盵20]中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，自成立以來(lái)始終堅(jiān)持為最大多數(shù)人謀利益的立黨宗旨，須臾不曾偏離。習(xí)近平堅(jiān)持和發(fā)展這一歷史唯物主義思想，將以人民為中心和全心全意為人民謀幸福作為黨的執(zhí)政理念，強(qiáng)調(diào)：“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上，止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。”[21]13

為了更好地發(fā)展衛(wèi)生健康事業(yè)，進(jìn)而滿足人民日益增長(zhǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生需求，2015年黨中央提出以健康為中心的健康中國(guó)戰(zhàn)略，并要求各級(jí)黨委和政府把健康優(yōu)先發(fā)展擺上重要議事日程加以落實(shí)。對(duì)此，習(xí)近平提出：“將健康融入所有政策”“全面建立健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度，系統(tǒng)評(píng)估各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政策、重大工程項(xiàng)目對(duì)健康的影響?！盵21]373以人民健康為統(tǒng)領(lǐng)設(shè)計(jì)的發(fā)展模式，成為國(guó)家最高發(fā)展戰(zhàn)略。

2.堅(jiān)守公益性與公平性的基本原則

馬克思認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)為絕大多數(shù)人謀福利，必須“使社會(huì)的每一成員不僅有可能參加社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)，而且有可能參加社會(huì)財(cái)富的分配和管理，并通過(guò)有計(jì)劃地經(jīng)營(yíng)全部生產(chǎn)，使社會(huì)生產(chǎn)力及其成果不斷增長(zhǎng)，足以保證每個(gè)人的一切合理的需要在越來(lái)越大的程度上得到滿足?！盵22]中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，而社會(huì)主義的本質(zhì)要求就是消除兩極分化與實(shí)現(xiàn)共同富裕。衛(wèi)生與健康事業(yè)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的重要組成部分，必然要堅(jiān)持社會(huì)主義的根本屬性，最大程度地體現(xiàn)公益性與公平性，最終由全體人民共建共享。

習(xí)近平指出：“無(wú)論社會(huì)發(fā)展到什么程度，我們都要毫不動(dòng)搖把公益性寫在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的旗幟上，不能走全盤市場(chǎng)化、商業(yè)化的道路?！盵21]102通過(guò)把健康融入所有政策，建立起“國(guó)家責(zé)任、政府主導(dǎo)”的衛(wèi)生健康服務(wù)機(jī)制，確保衛(wèi)生健康領(lǐng)域的公共財(cái)政投入切實(shí)惠及全體人民，讓健康公益公平真正落到實(shí)處。

3.貫徹預(yù)防為主的工作方針

人類與疾病作斗爭(zhēng)的歷史已有幾千年了，在漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程中，人類充分認(rèn)識(shí)到了防病勝于治病的道理。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的經(jīng)典著作《黃帝內(nèi)經(jīng)》中指出：“圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂。夫病已成而后藥之，亂已成而后治之，譬猶渴而穿井，斗而鑄兵，不亦晚乎?！比欢?，這些具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的見(jiàn)解，只能停留在認(rèn)識(shí)上，一直未能付諸實(shí)踐。

早在革命根據(jù)地時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就已在工作中踐行“預(yù)防為主”的方針，在當(dāng)時(shí)條件極為困難的環(huán)境中，因地制宜開(kāi)展各種公共衛(wèi)生活動(dòng)。中華人民共和國(guó)成立后，迅速建立防疫機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍，改造城鄉(xiāng)的基本衛(wèi)生設(shè)施，以及實(shí)施大規(guī)模的免疫接種活動(dòng)?！邦A(yù)防為主”的工作方針對(duì)于改善人民群眾健康體質(zhì)，以及在歷次自然災(zāi)害發(fā)生后防治疫情蔓延發(fā)揮了不可替代的重要作用。

4.加強(qiáng)衛(wèi)生法制建設(shè)

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)加快了疾病預(yù)防控制領(lǐng)域的法制建設(shè)步伐，尤其是在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，迅速催生相關(guān)法律的出臺(tái)。地方人大和地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，也制定發(fā)布了大量地方性配套法規(guī)和規(guī)章，目前已基本形成了與疾病預(yù)防控制事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)體系。

我國(guó)初步建立起一套既符合國(guó)情又與國(guó)際先進(jìn)水平相適應(yīng)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)頒布實(shí)施的各類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)1300多個(gè)，涉及范圍包括生活飲用水、食品衛(wèi)生、化妝品衛(wèi)生、消毒產(chǎn)品衛(wèi)生、公共場(chǎng)所衛(wèi)生、勞動(dòng)衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、食物中毒及化妝品皮膚病診斷等各個(gè)方面。另外，我國(guó)還制定了一系列衛(wèi)生規(guī)范和安全性、功能學(xué)評(píng)價(jià)程序和方法，基本滿足了衛(wèi)生防病工作的需要。

5.健全防控網(wǎng)絡(luò)和人才隊(duì)伍建設(shè)

改革開(kāi)放以來(lái)，衛(wèi)生防疫工作逐步走上了常態(tài)化、制度化和規(guī)范化的軌道。中央政府領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)疾病預(yù)防控制工作，負(fù)責(zé)制定法律法規(guī)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)解決全國(guó)性或跨省區(qū)的重大疾病防治問(wèn)題，并采取多種形式幫助地方發(fā)展疾病預(yù)防控制事業(yè)；各地方人民政府對(duì)本地區(qū)疾病預(yù)防控制工作負(fù)全責(zé)，將這項(xiàng)工作納入本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃中，并根據(jù)中央?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃指導(dǎo)原則，制定相應(yīng)的衛(wèi)生資源配置標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)組織本地區(qū)衛(wèi)生規(guī)劃的落實(shí)與實(shí)施。

疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是科技含量高、人才聚集的特殊行業(yè)。大量證據(jù)表明，人力資源數(shù)量是否充足，質(zhì)量是否過(guò)關(guān)，結(jié)構(gòu)及其分布是否合理，直接關(guān)系到日常性疾病防治工作和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的總體質(zhì)量[23]。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家高度重視疾病預(yù)防控制人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升專業(yè)技術(shù)人員的整體素質(zhì)。注重人才引進(jìn)，改善隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)，并加大在職專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)力度，使專業(yè)技術(shù)人員職稱結(jié)構(gòu)日趨合理。注重科研投入，扶持科研項(xiàng)目，加強(qiáng)科研隊(duì)伍建設(shè)，提高自主創(chuàng)新能力。

6.堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)與走出去相結(jié)合的對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略

當(dāng)代中國(guó)的命運(yùn)已同世界的前途如水乳交融一般地聯(lián)系在一起。改革開(kāi)放初期，我國(guó)在疾病防治、農(nóng)村婦幼衛(wèi)生建設(shè)和衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)建設(shè)等領(lǐng)域引入國(guó)際資金合作項(xiàng)目，不但有效緩解了當(dāng)時(shí)公共衛(wèi)生領(lǐng)域財(cái)政投入不足的困境，而且極大提升了我國(guó)傳染病防控效果和水平。這段時(shí)間，雖然受制于綜合國(guó)力以及國(guó)際環(huán)境等因素影響，我國(guó)對(duì)外衛(wèi)生援助經(jīng)歷了一些波動(dòng)和起伏，但從總體而言，對(duì)外衛(wèi)生援助的規(guī)模在繼續(xù)擴(kuò)大。

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持快速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，在全球舞臺(tái)上扮演著越發(fā)重要的角色。以中非合作論壇的建立為標(biāo)志，中國(guó)邁出了對(duì)外衛(wèi)生援助的新步伐，投入不斷增長(zhǎng)，領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展。積極參與非洲疾病預(yù)防控制中心籌建，提高當(dāng)?shù)貙?shí)驗(yàn)室技術(shù)能力和開(kāi)展衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)等。在發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害和暴發(fā)國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件之際，向有關(guān)發(fā)展中國(guó)家提供大規(guī)模的緊急人道主義醫(yī)療援助。所有這些都表明：中國(guó)已開(kāi)始從受援國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)生領(lǐng)域中一個(gè)新興而且重要的國(guó)際發(fā)展合作伙伴。

改革開(kāi)放40多年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)以及社會(huì)各界的共同參與下，目前已建成完整的疾病預(yù)防控制體系，形成縱向到底(從中央到地方)、橫向到邊(系統(tǒng)內(nèi)外覆蓋各方面各環(huán)節(jié))、職責(zé)明確、任務(wù)清晰的協(xié)調(diào)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，在歷次重大傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了不可替代的作用，為國(guó)家健康事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。新時(shí)代我國(guó)疾病預(yù)防控制體系要在充分借鑒以往寶貴經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，通過(guò)改革創(chuàng)新建立適應(yīng)現(xiàn)代疾病譜變化的體制機(jī)制，確保人民群眾身體健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。