我國職務犯罪監(jiān)察調查工作中的監(jiān)檢關系問題研究

呂澤華

監(jiān)察體制改革是新時期黨和國家治理腐敗、健全黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要改革。經過試點改革、修憲立法后，目前監(jiān)察體制改革已經進入紀委監(jiān)委合署辦公的“形塑”與機構、職能、人員“神鑄”的深度融合階段，以真正實現(xiàn)黨的十九大提出的構建集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系?？倳浽谥醒胝尉值谑淮渭w會議上強調，反腐敗工作法治化、規(guī)范化應是監(jiān)察體制深化改革的應有方向(1)《習近平主持中共中央政治局第十一次集體學習并講話》，中華人民共和國中央人民政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/14/content_5348908.htm，最后訪問時間：2020-02-21。。 因此，深化監(jiān)察體制改革不僅涉及監(jiān)察權內部的制衡改革——執(zhí)紀監(jiān)督權與審查調查權以及問責、處置權銜接的專業(yè)化、法治化，更為關鍵的是理順監(jiān)察權與外部相關權力的監(jiān)督制衡關系，尤其是職務犯罪監(jiān)察調查權與檢察權的權力制衡關系，以及權利對權力的監(jiān)督制約關系。因此，職務犯罪的監(jiān)察調查職責的履行會與檢察機關的法律監(jiān)督職責、刑事公訴職責以及被調查人權利救濟保障發(fā)生關系。如何厘清監(jiān)察機關與檢察機關的相互關系問題將是我國《憲法》《刑事訴訟法》以及《監(jiān)察法》相互協(xié)調與統(tǒng)一的關鍵，并將影響我國監(jiān)察權的合法公正行使，檢察機關法律監(jiān)督權的有效實施，以及訴訟參與人的權益保障。雖然，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委與檢察院是互相配合、互相制約關系(2)《中華人民共和國監(jiān)察法》(2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過)第四條第二款。，《刑事訴訟法》也在案件管轄、強制措施與證據(jù)等方面規(guī)范了職務犯罪監(jiān)察調查與刑事訴訟的銜接，但是，此種銜接更多的是一種監(jiān)察委員會職務犯罪調查和檢察院起訴工作之間的以分工負責為基礎、各管一段的對接銜接，還不能真正體現(xiàn)介入彼此職能工作的“互相配合”甚至權力制衡的“互相制約”關系。因此，有必要分析《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接不暢導致的監(jiān)檢關系的掣肘狀態(tài)及其原因，進而從法理根據(jù)、法律政策依據(jù)上推導出我國監(jiān)檢關系應然的邏輯關系范式及其改革路徑方案，最終實現(xiàn)我國監(jiān)察體制改革法治化建設目標。

一、我國監(jiān)檢關系規(guī)范樣態(tài)梳理與原因分析

“監(jiān)察機關與檢察機關存在著多個相互交織的關系”(3)具體包括并立關系、共生關系和法律監(jiān)督關系。參見吳思遠《我國職務犯罪調查模式之法治化進路》，《江淮論壇》2019年第3期。，而從《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的規(guī)范文本分析，可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)檢關系的特殊樣態(tài)。對此，有必要對監(jiān)檢關系的規(guī)范樣態(tài)進行分析與總結，并進行原因探析，以最終服務于構建法治化的監(jiān)檢關系。

(一)我國監(jiān)檢關系規(guī)范樣態(tài)梳理

1．僅存在一定的職能對接制約關系，缺乏嵌入式的制約關系

《監(jiān)察法》第四條規(guī)定：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！钡诰唧w實施時，監(jiān)察機關依照《監(jiān)察法》發(fā)揮監(jiān)察職能，檢察機關依照《刑事訴訟法》進行審查起訴，呈現(xiàn)監(jiān)、檢機關依法各管一段，立足職能分離基礎上的對接銜接與制約狀態(tài)。比如《監(jiān)察法》第47條規(guī)定：“對監(jiān)察機關移送的案件，人民檢察院依照《刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施?！痹凇侗O(jiān)察法》中明確規(guī)范檢察院依據(jù)《刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施，表明《監(jiān)察法》是監(jiān)察機關辦案的依據(jù)，《刑事訴訟法》是檢察機關辦案的依據(jù)?！侗O(jiān)察法》刻意強調檢察機關執(zhí)法依據(jù)的特定性，隱含表明監(jiān)察機關執(zhí)法依據(jù)不是《刑事訴訟法》，因此，程序流轉會產生監(jiān)察留置措施能否轉化為拘留、逮捕的對接銜接問題，并因執(zhí)法依據(jù)不同而導致適用標準與條件上的差異性。同時，因為未對監(jiān)察機關能否直接適用刑事訴訟法規(guī)范給出指示(4)龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期。，為了確保監(jiān)察機關在辦理職務犯罪時有完備的措施依據(jù)，《監(jiān)察法》對諸如詢問、訊問、查詢凍結、搜查、查封、扣押、鑒定、勘驗檢查、鑒定、技術調查、通緝、限制出境等刑事訴訟法已明確規(guī)范的措施重新進行了適度規(guī)范，以保障監(jiān)察調查執(zhí)法規(guī)范的全面性與獨立性。執(zhí)法依據(jù)的分離性與職能適用階段的獨立性，必然呈現(xiàn)出針對同一調查(與追訴)對象前后相隨處理上的對接銜接關系。對此，《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》在留置措施與強制措施對接、證據(jù)標準統(tǒng)一性等方面有了一定的銜接配合關系的規(guī)范(5)卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調查與刑事訴訟的銜接》，《法商研究》2019年第1期。。而通過審查起訴的“退回補充調查”設計，起到了一定的流程把關、質量控制上的制約性，但在嵌入式的銜接關系上，則因監(jiān)察調查的封閉性、執(zhí)法依據(jù)的獨立性而缺省。那種體現(xiàn)法律監(jiān)督權對審前程序控制的立案監(jiān)督，以及偵查監(jiān)督在監(jiān)察調查工作中毫無立錐之地。比如，《監(jiān)察法》僅規(guī)定了立案失誤、錯誤的追責制度(6)《中華人民共和國監(jiān)察法》(2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過)第六十一條：“在調查工作結束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實，案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察人員嚴重違法的，應當追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。”，但對于誰來立案審查、誰來糾錯處理等都沒有具體規(guī)范，更不用奢談防止錯誤立案的法律監(jiān)督了。

2．訴訟權利被侵犯僅有監(jiān)察自糾功能，并無法律監(jiān)督權利救濟保障

我國《監(jiān)察法》確立了留置措施和各項監(jiān)察措施適用的“自控、內控模式，即由監(jiān)察委員會自行審批留置及內部控制調查權的行使”(7)劉計劃：《監(jiān)察委員會職務犯罪調查的性質及其法治化》，《比較法研究》網絡首發(fā)論文，http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.3171.D.20200219.2121.008.html.。對具有人身強制性的留置措施，《監(jiān)察法》明確授權由監(jiān)察機關來決定，但卻沒有如《憲法》和《刑事訴訟法》所規(guī)定的有關人身自由強制措施的適用應該接受法律監(jiān)督或者司法審查的制約性。進一步的，就侵權救濟來說，依據(jù)《監(jiān)察法》第60條規(guī)定(8)《中華人民共和國監(jiān)察法》(2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過)第六十條：“監(jiān)察機關及其工作人員有下列行為之一的，被調查人及其近親屬有權向該機關申訴：(一)留置法定期限屆滿，不予以解除的；(二)查封、扣押、凍結與案件無關的財物的；(三)應當解除查封、扣押、凍結措施而不解除的；(四)貪污、挪用、私分、調換以及違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結的財物的；(五)其他違反法律法規(guī)、侵害被調查人合法權益的行為。受理申訴的監(jiān)察機關應當在受理申訴之日起一個月內作出處理決定。申訴人對處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個月內向上一級監(jiān)察機關申請復查，上一級監(jiān)察機關應當在收到復查申請之日起二個月內作出處理決定，情況屬實的，及時予以糾正。”，監(jiān)察機關及其工作人員有侵權違法行為發(fā)生，被調查人及其近親屬僅有申訴監(jiān)察機關自我糾正的權利，而沒有申請檢察機關權利救濟的程序保障。這尤其體現(xiàn)在《監(jiān)察法》第65條的規(guī)定：監(jiān)察機關及其工作人員“對被調查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的”,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。對如此嚴重的侵權行為，《監(jiān)察法》同樣沒有規(guī)定申訴、控告權，而僅有純粹宣示性的處理規(guī)定。因此，我國《監(jiān)察法》在被調查人的權利救濟上完全依賴于監(jiān)察機構的反躬自省和內部自糾機制，缺乏外部的權力制約性，無法體現(xiàn)權力制衡下的權利救濟保障。恩格斯指出，人民政權必須實行法制，“一切官吏對自己的一切職務活動都應當在普通法庭面前遵照普通法向每一個公民負責”(9)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第324頁。。我國國家監(jiān)察權概莫能外，也需要權力制衡與司法制約。

3．僅存在監(jiān)察主導、檢察協(xié)助關系，而并無檢察業(yè)務介入指導關系

為了構建集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體制，《監(jiān)察法》構建了監(jiān)察機關領導，其他有關機關和單位應當依法、如實協(xié)助的關系。如果不配合甚至阻礙協(xié)助，《監(jiān)察法》第63條規(guī)定由其所在單位、主管部門、上級機關責令改正，依法給予處理，甚至是監(jiān)察機關直接“責令改正，依法處理”。由此，職務犯罪的監(jiān)察調查是監(jiān)察機關領導、其他機關無條件協(xié)作的關系，而并不是平等的互相配合關系。而就監(jiān)檢關系而言，“由于《監(jiān)察法》對監(jiān)察機關賦權有余而制約不足，在職務犯罪調查階段，監(jiān)察機關主導著調查活動的全過程，檢察機關在此過程中 主要起到配合監(jiān)察機關的作用，兩者主、次關系分明”(10)劉艷紅：《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，《法學論壇》2019年第1期。。學界擔憂的“調查中心主義”危險(11)參見李奮飛《職務犯罪調查中的檢察引導問題研究》，《比較法研究》 2019 年第1 期。由此可見一斑。但是，作為犯罪追訴的另一主體——檢察機關對職務犯罪能否最終實現(xiàn)定罪懲罰的司法目的則具有更強的訴訟業(yè)務能力，尤其是在犯罪追訴的證據(jù)體系合法構建、訴訟文書的合法性操作等方面更有發(fā)言權。檢察機關不同于其他進行協(xié)助的機關，其是犯罪追訴的直接參與主體，不能以司法協(xié)助的義務主體地位來對其界定，理應給予其追訴業(yè)務上的積極主導地位，賦予其追訴業(yè)務的指導功能(12)參見李奮飛《職務犯罪調查中的檢察引導問題研究》，《比較法研究》 2019 年第1 期。。尤其是在職務犯罪偵查轉隸后，早已形成的偵訴合作緊密關系會因為職權轉隸行使而愈發(fā)疏遠，最終導致監(jiān)察工作追訴合法性功能日益不足，而犯罪調查能力日益強化的趨勢。為更合法地開展追訴行為，在“自偵—自訴一體模式”轉為“調查—公訴分離模式”的情形下，必須將早已形成的職務犯罪追訴上的緊密關系，尤其是業(yè)務上的指導關系給予重視與不斷的強化，克服偵(調查)、訴權力分離的張力，以發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補，共同實現(xiàn)職務犯罪的追訴目的。

(二)我國監(jiān)檢關系規(guī)范樣態(tài)形成的原因分析

1．監(jiān)察權的性質綜合性影響其刑事追訴權性質歸屬

我國的監(jiān)察權實際是黨的紀律檢查監(jiān)察權、行政監(jiān)察權、黨紀行政處置權以及轉隸而來的職務犯罪偵查權的集合體，具有權力屬性綜合性的特點。因此，權威觀點認為監(jiān)察權既不是行政權，也不是司法權，而是政治權(13)參見賀夏蓉《準備把握監(jiān)察機關的政治屬性》，《中國紀檢監(jiān)察報》2018年6月14日，第6版要論。。正因為監(jiān)察權權力屬性的多樣性，導致職務犯罪的監(jiān)察調查權整合為既非偵查權也非司法權的監(jiān)察權。盡管從活動內容、目的、形式、特點等多方面看，職務犯罪的監(jiān)察調查權都屬于偵查權(14)參見陳瑞華《論國家監(jiān)察權的性質》，《比較法研究》 2019 年第1 期。，但《監(jiān)察法》通篇強調其為“調查權”而非“偵查權”，從而規(guī)避了《刑事訴訟法》的約束(15)參見張建偉《法律正當程序視野下的新監(jiān)察制度》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。尤其是一府一委兩院的架構，讓監(jiān)察權具有了與行政權、檢察權、審判權等位階的權力地位，高于追訴犯罪活動的偵查權。并且《監(jiān)察法》第4條規(guī)定，監(jiān)察機關行使監(jiān)察權，如有需要可要求其他機關協(xié)助調查。職務犯罪的監(jiān)察調查權因《監(jiān)察法》而被賦予了監(jiān)察活動中更為積極主動與主導性的權力地位。這樣檢察權、審判權、偵查權等與監(jiān)察權在追訴犯罪上不再具有制衡性關系，而是主從性關系。另外，監(jiān)察調查權不僅是針對職務犯罪的調查活動，也包括職務違法的調查活動，以及違紀檢查的調查活動(16)參見汪海燕《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，《政法論壇》2017年第6期。。監(jiān)察調查對象的多重性，也表明了其權屬內涵的多樣性，從而影響其犯罪追訴權能的性質歸屬判斷。

2．法律監(jiān)督權曲折的發(fā)展歷史與羸弱現(xiàn)狀影響其功能發(fā)揮

梳理新中國成立以來我國法律監(jiān)督權的歷史發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，我國法律監(jiān)督權從對法律的“一般監(jiān)督”逐步向對“刑事訴訟法律的實施進行監(jiān)督”限縮，而經過21世紀以來我國法治發(fā)展的助推，法律監(jiān)督權開始向三大訴訟監(jiān)督，甚至訴訟領域外的行政執(zhí)法、立法領域延伸(17)參見魏曉娜《依法治國語境下檢察機關的性質和職權》，《中國法學》2018年第2期。。因此，我國法律監(jiān)督是從一般監(jiān)督權開始，經歷斷崖式降落并呈現(xiàn)有所回升的態(tài)勢。但總體而言，法律監(jiān)督權的功能實效一直是不充分的。檢察機關由地方權力機構生成，人、財、物受地方財政控制，導致其法律監(jiān)督權無法擺脫地域性的限制，難以施展拳腳。尤其是法律監(jiān)督權受地方權力機關、地方政法委干預的可能性，使其維護憲法、法律尊嚴，監(jiān)督法律正確實施的功能不能充分發(fā)揮。職務犯罪偵查權的轉隸，讓本已羸弱的法律監(jiān)督權失去了最強有力的權力支撐(18)朱孝清：《修改后刑訴法與監(jiān)察法的銜接》，《法治研究》2019年第1期。。強勢監(jiān)察權的出現(xiàn)，更讓檢察機關的法律監(jiān)督茫然無措。檢察機關如何成為真正意義的法律監(jiān)督機關，成為國家憲法、法律的守護神，成為公民基本權利的捍衛(wèi)者仍是任重道遠，卻又形勢逼人、刻不容緩。法治除了“規(guī)則之治”外，其精神要旨在于“治官限權”(19)何家弘：《“兩會”之后談反腐》，法學家茶座何家弘公眾號，http://mp.weixin.qq.com /s/t_zeGa1wfX_HDXFRC3ex1w，最后訪問時間：2019-03-23。。固然，《監(jiān)察法》的出臺就是要構建“集中統(tǒng)一、權威高效”的反腐敗監(jiān)察體制，形成公權力依法行使的制度環(huán)境，實質就是治官之道。但由此而產生的監(jiān)察權卻又形成了新的高危權力。為防范其權力的雙刃劍危險(20)“職務犯罪調查猶如一把雙刃劍：一方面可以打擊職務犯罪，另一方面也可能侵犯公民權利”。參見何家弘《論監(jiān)察委犯罪調查的法治化》，《中國高校社會科學》2020年第1期。，就必須有法律監(jiān)督權的制衡，讓監(jiān)察權也能受監(jiān)督地奉法行使，而不是處于徒法自行狀態(tài)。

3．過度強調職務犯罪的懲罰功能，影響其人權保障的目的實現(xiàn)

“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作……推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。分析《監(jiān)察法》第1條開宗明義的立法目的可見，“當前反腐敗行動在發(fā)現(xiàn)實質真實和保障人權兩大價值取向方面，更側重于發(fā)現(xiàn)實質真實……新監(jiān)察制度仍然以便于查清案情為主要價值取向”(21)張建偉：《法律正當程序視野下的新監(jiān)察制度》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。《監(jiān)察法》的立法根據(jù)是《憲法》，但回望憲法發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)：1999年3月，第九屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》，正式寫入“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”；2004年3月，第十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》，正式寫入“國家尊重和保障人權”。依據(jù)《憲法》，“尊重和保障人權”和“建設社會主義法治國家”都是我國法治的基本精神要義。但是，《監(jiān)察法》的立法目的中均無《憲法》根本要義的目的追求，不免讓人對其立法目的的單一性、偏頗性有所警覺。而從《監(jiān)察法》整體文本分析不難看出，國家監(jiān)察活動完全在各級監(jiān)察委的控制下，所有的監(jiān)督、調查，以及處理活動都由監(jiān)察機關獨立行使，所有的權利侵犯的救濟都是通過監(jiān)察機關的自我糾正來實現(xiàn)，唯一的監(jiān)督就是來自人大的監(jiān)督，其他機關僅有配合、協(xié)助義務。我國《監(jiān)察法》專注于應對嚴峻的反腐工作形勢，而未能很好地平衡短期內反腐收益與長期人權保障的發(fā)展成本，因而與《憲法》和《刑事訴訟法》所確立的人權保障體制機制出現(xiàn)了一定程度的偏差，這可能會對整個社會的法治水平造成不利影響。

二、監(jiān)檢關系構建的法理基礎

對我國當前監(jiān)檢關系樣態(tài)的實然探析表明，合乎法治化的監(jiān)檢關系將是監(jiān)察制度深化改革中的關鍵環(huán)節(jié)(22)參見何家弘《論監(jiān)察委犯罪調查的法治化》，《中國高校社會科學》2020年第1期。。為此，需要從法理上為監(jiān)檢關系的合理構建提供理論基礎：以審判為中心的訴訟制度改革統(tǒng)攝著職務犯罪監(jiān)察調查權與檢察起訴權的業(yè)務銜接關系，分權制衡的法治原理指引著監(jiān)察權與法律監(jiān)督權的雙向制衡關系，訴權保障目的論催生著侵權救濟的權力制衡關系。這些監(jiān)檢關系的法理研究有助于合乎法治化的監(jiān)檢關系邏輯范式的科學形成。

(一)以審判為中心的訴訟制度改革統(tǒng)攝監(jiān)檢關系形成

以審判為中心的訴訟制度改革突出了審判在整個刑事訴訟活動中的中心地位，實現(xiàn)了庭審訴訟關系對審前訴訟關系的統(tǒng)攝或曰指引功能。監(jiān)檢關系圍繞職務犯罪調查與起訴活動而產生，也必然因其最終服務于審判活動而受到審判標準的制約與指引(23)參見陳邦達《推進監(jiān)察體制改革應當堅持以審判為中心》，《法律科學》2018 年第6 期。。以審判為中心的訴訟制度改革就是要將舊有的“偵查中心主義”模式所凸顯的以“偵查”為龍頭，偵、訴、審“順流而下”的“順承模式”關系，改造成“以審判為中心”的由“果”溯“因”的偵、訴、審層層遞進與控制的“層控模式”關系。這樣，一幅由庭審控辯審三方共同構成的等腰三角“圖景”已經躍然成型，指引著縱向偵、訴、審訴訟流程的質量控制關系，反映出庭審實質化為訴訟中心的旨趣(24)參見李奮飛《打造中國特色的刑事訴訟模式》，《人民法院報》2016年10月11日，第2版。。

以審判為中心的訴訟制度改革反映著我國刑事訴訟法治發(fā)展的基本要求，理應在職務犯罪監(jiān)察調查、起訴與審判上得以體現(xiàn)?？v使職務犯罪調查權已經從屬于監(jiān)察權，具有了權力屬性的多樣性，但卻無法改變職務犯罪調查權具有偵查權力屬性特點的本質(25)參見陳瑞華《論國家監(jiān)察權的性質》，《比較法研究》 2019 年第1 期。。監(jiān)察調查以審判證據(jù)標準為據(jù)，職務犯罪調查終結需要移送審查起訴處理，以及審判定罪量刑裁判，新型的“調查—起訴”模式從法理上也必然應受審判中心主義訴訟改革思想的統(tǒng)攝與規(guī)制(26)參見褚福民《以審判為中心與國家監(jiān)察體制改革》，《比較法研究》2019年第1期。。

以訴訟構造模式來分析，庭審應該貫徹等腰(或等邊)三角模式構造，以執(zhí)行公訴職能的檢察機關為代表，檢察機關與監(jiān)察機關壓縮為三角關系的一極，共同完成庭審控訴活動。因此，審判階段監(jiān)檢具有訴訟上的一體關系、追訴功能同一關系、以及訴訟性質與功能重合關系——一種功能一體化的聚焦關系。

再聚焦審前階段，監(jiān)察機關的犯罪調查工作與檢察機關的審查起訴工作呈現(xiàn)縱向的訴訟流程關系，體現(xiàn)為一種前后相繼的訴訟承接關系；又因為支持公訴的檢察機關參與了庭審訴訟質量標準的形成，因此對監(jiān)察調查工作具有了訴訟業(yè)務上的質量把關功能。因此審前縱向的訴訟流程關系又呈現(xiàn)出訴訟質量把關的審查關系、訴訟規(guī)范化的指引關系，體現(xiàn)出一種層層提升的質量控制關系。

(二)分權制衡的法治原理指引監(jiān)檢關系的形成

“根據(jù)世界各國的經驗，限約權力的基本路徑就是對權力進行分割，通過相互制約來達至平衡”(27)何家弘：《反腐敗機構之整合》，《中國社會科學》2017年第1期。。按照分權與制衡的法治原理，權力的分離是權力得以分割并因此能夠相互制約的基礎。同時，分離后的分立權力需要彼此的權力制衡，以防止分立權力的越權專橫。監(jiān)察體制改革將檢察機關職務犯罪偵查權轉隸為監(jiān)察機關的職務犯罪調查權。這樣，圍繞職務犯罪的調查與起訴就由原來的檢察權內部的權力分離走向了更高一層的檢察權與監(jiān)察權的分離，權力分離的張力加大，權力制衡的向心力減弱。這雖然解決了原來檢察機關自偵、自訴，內部權力分離制衡力弱，而且沒有外部監(jiān)督的問題(28)參見江國華《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向》，《學術論壇》2017年第3期。，但也產生了調查、起訴權力分屬監(jiān)、檢機關后，外部相互制衡形存而實無的新問題。改革至此，職務犯罪調查權與起訴權的分離問題就轉化為了監(jiān)察權與檢察權如何增強制衡牽制力的問題。

為此，可將職務犯罪調查權與起訴權的制衡關系上升為監(jiān)察權與法律監(jiān)督權的雙向制衡關系。這種關系既不同于原來的偵訴一體的檢察內部制衡關系，也不同于偵訴分離的偵檢關系，即單向的檢察機關的偵查監(jiān)督關系。具體來說，監(jiān)察委有權對檢察院公職人員違法違紀犯罪行為進行監(jiān)督調查甚至處置，形成對檢察官權力行使的監(jiān)察關系；而依據(jù)法律監(jiān)督權，檢察機關又對監(jiān)察委職務犯罪的監(jiān)察調查活動是否合法具有監(jiān)督權，一種訴訟活動合法性的監(jiān)督權。這樣就形成了一種雙向制衡的監(jiān)察與監(jiān)督關系。

(三)從監(jiān)察體制改革目的論分析合目的性監(jiān)檢關系

監(jiān)察體制改革“以建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體制為核心目標”(29)馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。，以營造不能腐、不敢腐、不想腐的反腐敗制度環(huán)境為直接目的。這表明我國監(jiān)察體制改革更加注重反腐敗的監(jiān)察效果，但“在民主法治國家應當首先遵循懲治腐敗與保障人權相平衡的原則”(30)陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學》2017年第4期。?！侗O(jiān)察法》的出臺就是讓國家的監(jiān)察體制改革有法可依，促進紀檢監(jiān)察活動的法治化。如果一味地以追訴犯罪為監(jiān)察調查的目的，而在人權保障機制上不能跟進我國刑事訴訟法治發(fā)展狀態(tài)，則容易產生監(jiān)察體制改革與訴訟法治文明發(fā)展不相適應的矛盾。

在強勢追訴犯罪的監(jiān)察調查階段，如何實現(xiàn)訴訟人權保障的完善與提升，是一個必須面對與解決的新問題。除了法律規(guī)范的靜態(tài)權利保障外，更關鍵的是設置程序救濟的動態(tài)權利保障。在職務犯罪監(jiān)察調查環(huán)節(jié)，平衡監(jiān)察權與抗辯權的對抗關系，檢察機關作為法律監(jiān)督機關可發(fā)揮準司法性質的居間裁判功能，從而形成檢察機關、監(jiān)察機關和被調查人類同審判三角構造的制衡關系——權利救濟的法律監(jiān)督關系。

三、監(jiān)檢關系構建的法律基礎與政策依據(jù)

從法規(guī)政策角度也可為監(jiān)檢關系提供直接依據(jù)：《憲法》為監(jiān)檢關系構建提供了根本的法律依據(jù)，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的協(xié)調統(tǒng)一、銜接配合為監(jiān)檢關系的合理構建提供了直接依據(jù)，而國家政策主張的權力監(jiān)督，以及監(jiān)察法治化建設為監(jiān)檢關系的合理形成提供了政策指引。

(一)從憲法規(guī)范角度分析監(jiān)檢關系

《憲法》作為國家的根本法規(guī)定了國家權力的分工及其相互關系，這是國家權力運行的基本依據(jù)。“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關”(31)《中華人民共和國憲法》(2018年3月11日第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》修正)第123條。，這是《憲法》對國家監(jiān)察委員會的性質定位。依據(jù)《憲法》，國家監(jiān)察機關是對公職人員職權行為違紀、違法和犯罪問題進行監(jiān)察與處理的機關。同時，我國《憲法》還規(guī)定，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關，對權力的合法行使進行監(jiān)督(32)《中華人民共和國憲法》(2018年3月11日第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》修正)第134條。。這樣，圍繞職務犯罪問題，監(jiān)察權與法律監(jiān)督權產生了權屬職能上的相互關系：首先，職務犯罪不僅是監(jiān)察機關監(jiān)察調查的對象，同時也是人民檢察院法律監(jiān)督的對象。從《憲法》規(guī)定的監(jiān)察權和法律監(jiān)督權的對象同一性來說，兩權具有相通性。雖然，從訴訟分工看，兩權內容存在差異，由監(jiān)察機關來執(zhí)行職務犯罪的調查權，由人民檢察院來執(zhí)行職務犯罪的公訴權，但是《憲法》在兩權作用對象上的同一性規(guī)定，使得兩權具有了協(xié)同并施的憲法基礎。其次，我國《憲法》規(guī)定“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”(33)《中華人民共和國憲法》(2018年3月11日第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》修正)第127條。。依此，雖然監(jiān)察權行使不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但也需要依法行使。而人民檢察院是法律監(jiān)督機關，因此檢察院對監(jiān)察委的執(zhí)法行為是否合法享有監(jiān)督權。這樣就會形成檢察機關監(jiān)督監(jiān)察機關監(jiān)察行為合法性的法律監(jiān)督關系。再次，我國《憲法》明確規(guī)定“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”(34)《中華人民共和國憲法》(2018年3月11日第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》修正)第127條。。這從憲法層面明確了監(jiān)察機關與檢察機關在辦理職務犯罪案件上的相互關系，為監(jiān)檢關系構建指明了發(fā)展方向。最后，我國《憲法》規(guī)定“任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執(zhí)行，不受逮捕”(35)參見《中華人民共和國憲法》(2018年3月11日第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》修正)，第37條。。在我國紀檢行為法治化、監(jiān)察行為程序化的當下，作為“雙規(guī)”的法治轉化產物——“留置”監(jiān)察調查措施同樣具有嚴重剝奪或者限制人身自由的強度，類同“拘留”更似“逮捕”刑事措施(36)留置對人身自由的限制強度相當于羈押，參見陳光中、邵俊《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學》2017年第4期。，理應適用嚴格的程序控制或者司法審查，即應由人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定才能適用(37)參見劉計劃《監(jiān)察委員會職務犯罪調查的性質及其法治化》，《比較法研究》網絡首發(fā)論文，http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.3171.D.20200219.2121.008.html.。雖然，目前我國《憲法》并沒有如此規(guī)范，但是我國《憲法》明確規(guī)定了“公民的人身自由不受侵犯”的權利。因此，針對職務犯罪的監(jiān)察調查行為應該如刑事犯罪的偵查行為一樣，受到司法權力的制衡，或者我國的法律監(jiān)督權制衡。

(二)從法律體系的統(tǒng)一與協(xié)調分析監(jiān)檢關系

我國《監(jiān)察法》第33條規(guī)定“監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關于證據(jù)的要求和標準相一致”。 這是職務犯罪監(jiān)察調查應該遵從以審判為中心的訴訟制度改革標準要求的具體體現(xiàn)。這樣，犯罪監(jiān)察調查權與審查起訴權具有了訴訟目的一致性的相互關系：監(jiān)察調查活動應受審查起訴的制約，審查起訴會影響監(jiān)察調查的走向與結局；審查起訴因其追訴活動的主導性(38)參見劉計劃《監(jiān)察委員會職務犯罪調查的性質及其法治化》，《比較法研究》網絡首發(fā)論文，http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.3171.D.20200219.2121.008.html.，從而有介入與指引監(jiān)察調查行為合法性的必要性，這也是其發(fā)揮訴訟法律監(jiān)督功能的具體體現(xiàn)。監(jiān)察權的政治性、黨紀權屬性，以及犯罪監(jiān)察調查非刑事偵查行為的屬性認知，并不能抹殺其權力屬性中同樣具有調查犯罪行為、收集犯罪證據(jù)的追訴行為性質。因此，職務犯罪監(jiān)察調查活動應受刑事審查起訴條件約束，從而服務于追訴犯罪的共同使命。為保證國家法治文明發(fā)展成果，防止出現(xiàn)追訴犯罪行為法治化流于形式的現(xiàn)象發(fā)生，有必要將《刑事訴訟法》作為追訴犯罪行為的統(tǒng)一基準。“發(fā)揮程序法治對于監(jiān)察機關的制約作用，才能確保將監(jiān)察機關的調查行為最終納入法治軌道，以實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革的目標”(39)卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調查與刑事訴訟的銜接》，《法商研究》2019年第1期。。

我國《憲法》已經明確規(guī)定了“尊重和保障人權”，并在《刑事訴訟法》規(guī)范體系中得到了具體落實。相較于我國已經發(fā)展成熟的刑事犯罪偵查規(guī)范體系，《監(jiān)察法》重復規(guī)范了“職務犯罪”的調查規(guī)范，因此出現(xiàn)了職務犯罪調查規(guī)范與刑事訴訟法規(guī)范的重復性立法和不協(xié)調的問題。訴訟法治的發(fā)展需要法規(guī)體系的統(tǒng)一與協(xié)調，人權保障的法治進步，需要職務犯罪監(jiān)察調查的訴訟化改造，以實現(xiàn)職務犯罪監(jiān)察調查行為的文明性、法治化(40)參見何家弘《論監(jiān)察委犯罪調查的法治化》，《中國高校社會科學》2020年第1期。。只有《監(jiān)察法》在調查權、調查程序、被調查人權利保障等方面體現(xiàn)出與《刑事訴訟法》的一致性，甚至更加的文明化，方能顯示其法治進步性。因此，監(jiān)、檢機關必然更多地存在犯罪調查上的監(jiān)督與制約關系，實現(xiàn)職務犯罪調查的程序化、合法化。

(三)從國家政策依據(jù)分析監(jiān)檢關系

黨的十八大以來，如何監(jiān)督監(jiān)督者的議題受到了黨和國家領導人的高度重視。習近平總書記多次強調“要解決好誰來監(jiān)督紀委的問題”，時任中央紀委書記王岐山也多次講到“信任不能代替監(jiān)督”(41)人民網評：《如何回答好“誰來監(jiān)督紀委”的問題》，人民網-觀點頻道，http://opinion.people.com.cn/n1/2016/1207/c1003-28932824.html，最后訪問時間：2016-12-07。。在監(jiān)督制度創(chuàng)新層面，一些措施也陸續(xù)出臺，包括在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內增設紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，制定《紀檢機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》等。但這些都屬于內部監(jiān)督措施。在邏輯上，“如果缺乏有效的外部監(jiān)督，僅靠內部監(jiān)督是不可靠的，盡管內部監(jiān)督也有其存在的重要價值”(42)任建明、楊夢婕：《國家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議》，《河南社會科學》2017年第4期。。黨的《十八屆三中全會決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面深化改革的總目標引申出建設社會主義法治國家應該具備的法治狀態(tài)：限制與約束公權力，公權力之間實現(xiàn)互補、制衡等。落實到監(jiān)檢關系上，構建集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體制是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。但是，任何國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，均應在法治的框架內進行。職務犯罪偵查職能的轉隸，并沒有切斷早已形成的職務犯罪偵查與起訴的關系。權力主體形式的變更不應該打破“偵”“訴”活動的基本關系結構。監(jiān)察委員會是一個新的國家機關，其行使的監(jiān)察權必須接受監(jiān)督和制約。“從監(jiān)督主體上看，權力監(jiān)督的邏輯有權力監(jiān)督權力、權利監(jiān)督權力兩種”(43)劉艷紅、冀洋：《“反腐敗基本法”建構初論》，《行政法學研究》2016年第2期。。從權力監(jiān)督的角度看，監(jiān)察委員會要接受人大監(jiān)督；從犯罪監(jiān)察追訴的角度看，還應該接受司法監(jiān)督?！皩ΡO(jiān)察委員會的司法監(jiān)督，是在權力的分工、制衡、制約中實現(xiàn)的。監(jiān)察委員會調查終結后移交給檢察院的案件，如果檢察院認為不構成犯罪，有權撤銷案件或者不予逮捕，這在本質上就是一種司法監(jiān)督。同時，檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，對監(jiān)察委員會做出的決定或者采取的措施有權實施法律監(jiān)督，這也是司法監(jiān)督的一種方式”(44)馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。

四、應然監(jiān)檢關系的邏輯范式

圍繞職務犯罪的監(jiān)察權與檢察權之間應該在刑事訴訟追訴業(yè)務能力提升、權力制衡與侵權救濟上形成更為科學合理的邏輯關系范式。

(一)追訴職能的一體與互補關系

監(jiān)察調查權與審查起訴權的分離體現(xiàn)了追訴職能的細化分工，但共同的訴訟目的決定兩權具有前后相繼、一體完成追訴功能的本質。因此，兩權必然體現(xiàn)共同目標追求的訴訟階段關系，體現(xiàn)前后相隨、不斷提升與完善追訴結果的過程關系。但要注意的是，此種權力分離的后果，必然是監(jiān)察調查權注重事實查明的調查功能，在收集證據(jù)、調查措施的專業(yè)化上更具強勢(45)參見何家弘《論監(jiān)察委犯罪調查的法治化》，《中國高校社會科學》2020年第1期。；而起訴職權更加注重庭審追訴成功的可能性，在追訴行為合法性、訴訟文書合規(guī)性、司法證明嚴格性上更有優(yōu)勢(46)參見陳衛(wèi)東、聶友倫《職務犯罪監(jiān)察證據(jù)若干問題研究》，《中國人民大學學報》2018 年第4 期。。因此，兩權雖然具有追訴目的一致性關系，仍不免會有訴訟功能的差異性，體現(xiàn)出追訴階段的目的性、權屬性質差異性、訴訟職能側重性的不同。為此，有必要構建監(jiān)檢追訴職能的一體與互補關系模式，打破彼此封閉、隔離的狀態(tài)。職務犯罪調查的證據(jù)夯實以致事實查明功能與審查起訴的合法審查以致達到公訴審判要求具有功能一體關系。通過“退回補充調查、自行補充偵查”的程序機制體現(xiàn)監(jiān)檢互補關系模式。同時，應該借鑒《刑事訴訟法》審判階段退回補充偵查的模式，對法院退回檢察機關補充偵查(47)此時的補充偵查是指審判環(huán)節(jié)針對提前公訴的職務犯罪退回補充偵查的情形。的情形，可以商請監(jiān)察機關補充調查，以補充完善其公訴行為等。檢察介入、監(jiān)督職務犯罪調查行為，實現(xiàn)程序法治的嵌入式銜接關系生成，也是防止監(jiān)察調查權封閉行使、提升追訴業(yè)務能力、避免權力雙刃劍危害(48)參見何家弘《論監(jiān)察委犯罪調查的法治化》，《中國高校社會科學》2020年第1期。、構建追訴活動法治化的必然需要。

(二)訴訟業(yè)務上的指引與被指引關系

“檢察引導偵查”“以審判為中心”是刑事訴訟程序的固有邏輯，這在無論何種改革環(huán)境下均應予以堅持，否則便可能出現(xiàn)權力濫用，以及冤假錯案，這已經多次為司法實踐所證明(49)施鵬鵬：《國家監(jiān)察委員會的偵查權及其限制》，《中國法律評論》2017年第2期。。由部門內的偵訴關系轉變?yōu)椴块T間的監(jiān)檢關系，會產生職務犯罪調查與起訴功能的過度分離，而追訴犯罪的聚合力、訴訟的法治化，要求構建監(jiān)檢犯罪追訴上的業(yè)務指引關系或者業(yè)務指導關系?？山梃b已有偵訴關系，以及舊有紀檢與檢察合作范式，將成熟經驗納入職務犯罪的監(jiān)察調查活動中。同時，針對權力分離的立法現(xiàn)實，有必要進行權力制衡的再構造，從注重分離導致的日益權力分化向逐步的權力聚合發(fā)展，以利于形成更加緊密的訴訟業(yè)務指引關系，推進追訴行為的合法性、追訴犯罪的有效性。

(三)權力制約上的監(jiān)察與監(jiān)督關系

作為憲法授權的國家法律監(jiān)督機關，檢察機關對國家法律的合法運行擁有監(jiān)督權?！稇椃ā芬惨?guī)定監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(50)《中華人民共和國憲法》(2018年3月11日第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》修正)第127條。。那么監(jiān)察權行使的合法性與否就需要檢察機關的法律監(jiān)督權來制約，以防止其濫用權力或者懈怠權力行使。同樣，作為國家的監(jiān)察機關，監(jiān)察委員會對違紀行為有監(jiān)督權，對職務違法和職務犯罪行為有監(jiān)察調查權，這也成為監(jiān)察機關監(jiān)察檢察官違法與犯罪行為的權力。如此，則形成了一種監(jiān)察機關監(jiān)察與檢察機關法律監(jiān)督的相互制約關系，但這也引發(fā)了權力沖突的錯覺。首先，監(jiān)察的對象是公職人員而不是機關，法律監(jiān)督的對象是機關而不是具體的公職人員，兩者存在監(jiān)察與監(jiān)督對象上的差異。其次，相互的監(jiān)察與監(jiān)督并不會影響各自機關的性質職能。對公職人員的監(jiān)察行為并不會實質影響被監(jiān)察對象所在機關的正常秩序，或曰權力行使。如果出現(xiàn)被監(jiān)察對象是檢察機關的負責人的情形，因檢察機關是上下級的領導關系，則上級檢察機關仍然可以發(fā)揮對監(jiān)察機關的法律監(jiān)督權。也就是說，對具體公職人員的監(jiān)察并不會影響被監(jiān)察公職人員所在機關的權力狀態(tài)與工作秩序。同樣，檢察機關的法律監(jiān)督是一種違法審查后的糾正違法建議權，僅具有一定的制約性，并不具有實質侵犯監(jiān)察權之嫌。再次，有成熟的經驗可資借鑒。已有的偵查監(jiān)督模式應該盡早地引入到監(jiān)察活動監(jiān)督中，比如職務犯罪的立案監(jiān)督；具有嚴重侵權性的犯罪監(jiān)察調查措施需要檢察機關來監(jiān)督授權，以及羈押狀態(tài)持續(xù)性的合法性監(jiān)督檢察；對監(jiān)察調查活動違法情形有權發(fā)出糾正違法建議、檢察意見；為確保法律監(jiān)督的及時性，構建有效的監(jiān)察信息通報制度，以使檢察機關法律監(jiān)督權得到及時、準確行使。法律監(jiān)督的程序設計上，可采取同級監(jiān)督模式，也可采行提請上級檢察機關協(xié)調同級監(jiān)察機關，向被監(jiān)督的監(jiān)察機關發(fā)出糾正違法通知書等形式。

(四)侵權救濟上的制衡關系

“在監(jiān)察體制改革中，應注意避免‘只轉權力、不轉權利’的片面思維，完善對監(jiān)察委員會偵查權進行監(jiān)督和制約的機制”(51)熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。根據(jù)《監(jiān)察法》的相關規(guī)定，對具有侵權性的監(jiān)察措施的適用主要是通過監(jiān)察機關的內部領導審批、集體討論決定、上級批準，甚至采取“經過嚴格的批準手續(xù)”等無實質內容的模糊表述方式來進行約束的。比如，對留置措施的適用，采取監(jiān)察機關領導人員集體研究決定、上級批準，甚至報國家監(jiān)察委備案制度(52)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》(2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過)第四十三條：“監(jiān)察機關采取留置措施，應當由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定。設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關批準。省級監(jiān)察機關采取留置措施，應當報國家監(jiān)察委員會備案?！?。也有采取舊有的宣示性立法方式來自我約束的。比如，對非法取證行為，采取“嚴禁……”的立法方式，但卻缺失排除非法證據(jù)的程序救濟規(guī)定?！盁o救濟則無權利”。為了實現(xiàn)監(jiān)察活動中對被調查人的權利保障，必須構建侵權救濟程序制度，一個最便捷的方式就是適用《刑事訴訟法》的規(guī)范性要求。比如，“‘留置措施’的適用……可以參考刑事訴訟制度中的批準逮捕機制，由檢察機關對監(jiān)察委員會適用留置措施進行必要的審批和監(jiān)控”(53)李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權力監(jiān)督中國模式的法治化轉型》，《法學評論》2017年第3期(總第203期)。。在中國特色的法治制度下，由準司法權性質的檢察權對監(jiān)察權進行司法制衡，賦予被調查人向其申訴、控告的權利，才能走出監(jiān)察權“自侵自糾，難以糾正”的強權侵權救濟模式的怪圈。

五、應然監(jiān)檢關系生成的改革進路

目前，我國監(jiān)察體制改革已經進入了全面的深化階段與法治化階段。通過監(jiān)察立憲、立法，以及全國各級監(jiān)察機構的建立，已經初步搭建起了“集中統(tǒng)一、權威高效”的監(jiān)察組織體系與運行機制。依據(jù)《憲法》確立的監(jiān)察委員會的地位與組織體系，以及《監(jiān)察法》賦予的監(jiān)督、調查、處置權力設置，實現(xiàn)了紀檢監(jiān)察權、檢察職務犯罪偵查權、行政審查權三權合一，形成了反腐權力的集中統(tǒng)一與權威高效。但是，反腐工作永遠是一項全社會共同努力的工作，是一項多機關協(xié)同合作的工作，而不能僅是一個更加權威、更加集中的權力機構所獨自完成的系統(tǒng)工程，反腐永遠在路上(54)參見何家弘《反腐敗機構之整合》，《中國社會科學》2017年第1期。。尤其值得警醒的是，反腐僅是社會文明發(fā)展的一個方面，更重要的是公民基本權利的保障。因此，作為國家的法律監(jiān)督機關，檢察機關應該在我國的監(jiān)察制度體制改革中發(fā)揮更大的法律監(jiān)督功能，確保監(jiān)察活動的法治化，保障公民的基本權利，實現(xiàn)法治中國的建設目標。

“監(jiān)察機關與檢察機關的緊密銜接，是鞏固反腐執(zhí)法成果，實現(xiàn)反腐法治的關鍵環(huán)節(jié)”(55)吳健雄、劉峰：《國家監(jiān)察體制改革：價值、邏輯與路徑》，《求索》2017年第1期。。監(jiān)檢關系法治化首要的是立法規(guī)范上的協(xié)調統(tǒng)一。這不僅要規(guī)范監(jiān)檢職能對接上的銜接關系，還要在嵌入式的銜接關系上進行規(guī)范。通過立法打破監(jiān)察權行使的封閉性，實現(xiàn)對監(jiān)察調查權的法律監(jiān)督，指引“調查—公訴”模式銜接的訴訟業(yè)務，以及實現(xiàn)調查侵權的程序救濟或司法救濟。如此才能實現(xiàn)監(jiān)察體制深化改革上的立法法治化。此外，還需要理順黨委領導與監(jiān)察調查工作的關系，并通過實踐理性推進監(jiān)檢關系的合理形成。

(一)理順黨委與監(jiān)察機關關系

我國監(jiān)察委員會與中共中央紀律檢查委員會實際是“一套人馬兩塊牌子”的關系(56)肖培：《詮釋國家監(jiān)察委員會與中紀委關系:“一套人馬兩塊牌子”》，中國共產黨新聞網， http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0109/c64371-29009575.html，最后訪問時間：2018-12-19。。深化國家監(jiān)察體制改革的根本目的，是要加強中國共產黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，行使的是黨和國家自我監(jiān)督的職責。因此，從黨開展監(jiān)察體制改革的目的來看，監(jiān)察委員會盡管是國家機構，但卻是黨直接領導的一個機構。這不同于黨對檢察機關、審判機關，以及人民政府的領導。因此，從整體看，監(jiān)察工作是黨直接領導下的紀檢與監(jiān)察并合的工作，具有了地位上的更高權威性，以及監(jiān)察工作的黨紀檢查屬性。這是產生監(jiān)察權力至高無上性、其他權力無法制衡的根本政治原因。不可否認，紀委工作納入《監(jiān)察法》規(guī)范，體現(xiàn)了我國黨紀活動法治化的進步。而為了促進我國社會主義法治國家建設目標，則還需要做進一步的努力。首先，要將職務犯罪監(jiān)察調查工作與一般的黨紀監(jiān)督工作實行部門內分離(57)參見何家弘《論監(jiān)察委犯罪調查的法治化》，《中國高校社會科學》2020年第1期。,明確職務犯罪調查的刑事訴訟追訴性質，不能因黨紀監(jiān)察活動屬性歸化職務犯罪調查的追訴活動性質。其次，黨在監(jiān)察工作中的領導要逐步地向法治化方向發(fā)展，尊重職務犯罪監(jiān)察調查的法治化要求，不能以黨的紀檢活動沖擊或者違反職務犯罪的監(jiān)察調查的合法性要求。因為我國的監(jiān)察體制改革的目的不僅是讓監(jiān)察工作集中統(tǒng)一、權威高效，還是讓黨的紀檢工作法治化，從“紀法分離”走向“紀法融合”，最終達到建設社會主義法治國家的最高目的。當然，“紀法融合”體現(xiàn)的是“黨紀入法”的紀法協(xié)調統(tǒng)一，而絕不是黨紀代替國法、“監(jiān)察前置”“以罰代刑”的錯誤認識(58)參見劉艷紅《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，《法學論壇》2019年第1期。。再次，要明確檢察機關對職務犯罪監(jiān)察調查活動的訴訟業(yè)務指導和法律監(jiān)督是訴訟業(yè)務上的合作關系和依憲進行的法律監(jiān)督關系，不是對黨的紀檢權力的凌駕關系。尤其是，法律監(jiān)督僅具有建議性質，而并不具有強制執(zhí)行屬性。最后，權力的制衡關系是各種權力機關之間的制衡，而不是對黨的領導的制衡，因為各種權力機構都有黨委，都是在黨的統(tǒng)一領導下工作的，這是我國黨的領導的一個基本模式。

(二)依賴實踐理性推進監(jiān)檢關系合理生成

我國的監(jiān)察體制改革采取的是先試點改革再立法完善的路徑，監(jiān)檢關系的發(fā)展構建也可以通過監(jiān)察調查實踐來不斷地嘗試與創(chuàng)新。對此，無論監(jiān)察機關還是檢察機關，都應該以開放的姿態(tài)、包容的心理加強彼此的合作，嘗試開展試點工作。在職務犯罪追訴業(yè)務互促上，在《監(jiān)察法》所規(guī)范的“保障當事人的合法權益”要求，以及各項剝奪限制被調查人權益的監(jiān)察措施適用上，多開展交流與合作，不斷地溝通思想認識，提高業(yè)務能力，推進監(jiān)察工作的法治化建設。

經過調研，職務犯罪監(jiān)察調查與審查起訴工作中，監(jiān)檢關系存在著緊迫的合作要求與協(xié)作實踐(59)2018年8至10月，課題組在山東某市、廣東兩市、廣西某市等地開展調研所得。。

首先，監(jiān)察委委員來源廣泛，并無統(tǒng)一的資格標準要求，因此存在專業(yè)、水平上的差異，并在訴訟業(yè)務上與檢察機關存在差距。因為業(yè)務內容的多樣(紀檢、行政監(jiān)察、犯罪監(jiān)察調查、政紀黨紀處理)，以及業(yè)務內容的專業(yè)性取向差異，導致對法律、證據(jù)認識上的差距或者認知偏差。由于缺乏配套培訓制度、業(yè)務交流機制、檢察提前介入制度等，導致監(jiān)察工作很難得到業(yè)務上的提升。

其次，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察措施體系不健全，導致工作壓力巨大。比如在強制措施方面，僅有留置措施，缺少《刑事訴訟法》規(guī)范的配套強制措施體系，無法滿足多樣的情勢需求。對于那些主動到案、自首的被調查人，可不適用留置措施，由于缺乏配套監(jiān)控措施，導致被調查人經常失蹤、脫逃，不能及時到案，給監(jiān)察工作帶來巨大壓力。

再次，職務犯罪監(jiān)察調查時間不足問題突出。以前紀檢、政檢工作只需對主要證據(jù)查實即可，接著移交檢察機關進行后續(xù)全面的職務犯罪偵查取證工作?，F(xiàn)在監(jiān)察調查時間受留置措施時間限制，工作內容也從查實主要證據(jù)向查實全面證據(jù)發(fā)展，而且還要求證據(jù)符合法定的標準與形式要求，滿足起訴的法定條件；而且因為留置時間不存在羈押期限可以重新計算、羈押可以長達7個月等法定情形；加之措施體系的單一性，導致一旦適用留置措施則犯罪監(jiān)察調查時間就僅剩3個月，缺少了回旋的余地。這在重特大、涉人眾多的案件調查工作中尤其突出。為此，甚至出現(xiàn)監(jiān)察機關希望檢察院退回補充調查以利用退查時間來繼續(xù)調查的情況。

針對上述監(jiān)察工作實踐中的問題，一些地方監(jiān)察委已經和檢察機關初步嘗試構建了一些辦案協(xié)作機制。比如留置后，檢察機關及時介入，配合與引導監(jiān)察機關合法地開展監(jiān)察調查取證與移送起訴工作；通過設立專門協(xié)調機構，協(xié)調監(jiān)、檢之間的工作問題；提出“退回補充調查并不應該成為監(jiān)察委員工作績效考核內容”的建議，構建案件研判機制等。為避免檢察機關“法律監(jiān)督”用語的敏感性，建議用“提供檢察建議”“提供訴訟服務指引”等來實現(xiàn)監(jiān)檢機關的及時配合，以協(xié)同完成職務犯罪的追訴工作等。對此，學界也提出了“案件移送工作機制”“聯(lián)席會議機制”“信息共享機制”，以及“介入支持工作機制”等監(jiān)檢協(xié)作的合理化建議(60)參見吳健雄、劉峰《國家監(jiān)察體制改革：價值、邏輯與路徑》，《求索》2017年第1期。。