貧困治理：一條中國(guó)特色化道路
——演變歷程、路徑及困境

藍(lán) 婷 梁慧麗 郭秀平 董惠清

貧困是自人類進(jìn)入文明社會(huì)以來(lái)就一直存在的問(wèn)題。作為全球性的治理難題，它受到世界各國(guó)的關(guān)注和重視。各國(guó)為了幫助民眾脫貧致富，改善民生，進(jìn)行了大量扶貧的理論研究，也積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但隨著社會(huì)水平的不斷提高，各國(guó)的貧困形勢(shì)、貧困需求以及扶貧的具體要求都在不斷發(fā)生變化，這些現(xiàn)象要求我們就目前存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

西方學(xué)者針對(duì)反貧困問(wèn)題作了大量的研究，為世界貧困的緩解和消除做出了重要貢獻(xiàn)，如反貧困理論及反貧困模型的提出和應(yīng)用。1901年英國(guó)學(xué)者Rownterr第一次提出貧困的定義，他認(rèn)為如果家庭總收入不能夠維持全家人最基本的生存要求時(shí)，就意味著這個(gè)家庭基本陷入了貧困狀態(tài)。1981年世界銀行以消費(fèi)水平為標(biāo)準(zhǔn)，把貧困定義為當(dāng)某些人、某些家庭或某些群體沒(méi)有充分的資源，無(wú)法獲取社會(huì)公認(rèn)的、一般都能享受到的生活和飲食條件，以及參加某些社交活動(dòng)的機(jī)會(huì)時(shí)，就是處于貧困狀態(tài)。2000年貧困在世界發(fā)展報(bào)告中被重新定義：貧困即為缺乏擺脫貧困的能力，不僅包括物質(zhì)匱乏、教育水平低下和健康狀態(tài)無(wú)法得到保障，還包括面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性、解決困難和問(wèn)題的低效性，以及自身需求表達(dá)的不完全性。

作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)一直著力于解決貧困問(wèn)題。從機(jī)制的建立到政策的實(shí)施，再到模式的推廣，許許多多的成效都見(jiàn)證著我國(guó)扶貧工作的進(jìn)展。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，扶貧工作穩(wěn)定了社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)朝著公平正義的方向邁進(jìn)，同時(shí)為全球反貧困事業(yè)也做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。我國(guó)貧困問(wèn)題主要發(fā)生在農(nóng)村，扶貧經(jīng)歷了一個(gè)持續(xù)演變的過(guò)程，大致可分為五個(gè)階段：1949-1978年的救濟(jì)式扶貧、1978-1985年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革下的發(fā)展型緩貧、1986-1993年的以貧困縣為重點(diǎn)的區(qū)域型開(kāi)發(fā)、1994-2000年以特困區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的攻堅(jiān)型扶貧、2001年至今的以建設(shè)小康社會(huì)為目標(biāo)的綜合型扶貧。我國(guó)1986年設(shè)立了國(guó)家貧困縣，經(jīng)歷了從區(qū)域扶貧到縣域扶貧，到村域扶貧，再到戶域扶貧，不斷精細(xì)幫扶目標(biāo)的過(guò)程。雖說(shuō)取得了一定的成效，但統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，目前仍有近1億農(nóng)村人口生活困難，數(shù)據(jù)表明我國(guó)的貧困問(wèn)題仍然值得重視，解決貧困現(xiàn)狀依然不容懈怠。2009年6月，廣東省委省政府提出“雙到”扶貧，全省啟動(dòng)、全面實(shí)施“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”，以靶向療法，定責(zé)定人，定村定戶，駐村幫扶，一戶一法，一村一策，一定三年，限期脫貧，分批解決貧困問(wèn)題為基本思路，也體現(xiàn)了后來(lái)的精準(zhǔn)扶貧、定點(diǎn)清除的理念。

2013年11月，習(xí)近平總書記在考察調(diào)研湘西偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)時(shí)，第一次提到了“精準(zhǔn)扶貧”，指出要對(duì)癥下藥，不擺花架子，落到實(shí)處。接著中央出臺(tái)了相關(guān)辦法，通過(guò)建設(shè)全國(guó)性的、覆蓋面廣的信息系統(tǒng)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，為貧困戶建檔立卡，提高科學(xué)甄別貧困人口的能力。2015年1月，習(xí)近平總書記在考察調(diào)研云南貧困地區(qū)時(shí)，再次指出扶貧工作要注重“精準(zhǔn)”，先要深入了解致貧原因，再針對(duì)具體原因采取有效措施，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧。同年6月，習(xí)近平總書記為扶貧工作的進(jìn)一步開(kāi)展做出重要指示，要求扶貧對(duì)象、資金、項(xiàng)目、措施、人員安排以及脫貧成效都要做到精準(zhǔn)，要避免盲目性扶貧。2016年政府提出“因地制宜，分類施策”的工作要求，力爭(zhēng)在2020年全面完成脫貧任務(wù)，實(shí)現(xiàn)貧困人口不愁吃穿，享受醫(yī)療養(yǎng)老、義務(wù)教育和住房安全等社會(huì)福利?！笆濉彪A段是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作的戰(zhàn)略決勝期，目前的工作思路是，要根據(jù)現(xiàn)有的貧困人口狀況，調(diào)整扶貧工作的側(cè)重點(diǎn)，通過(guò)改革創(chuàng)新，建立一套科學(xué)、精準(zhǔn)、行之有效的扶貧體系，完善有關(guān)機(jī)制、制度和措施。

在扶貧工作中，政府是起主導(dǎo)作用的。但縱觀全國(guó)，貧困人口眾多，且較為分散，貧困原因又錯(cuò)綜復(fù)雜，可見(jiàn)工作難度非常大，僅通過(guò)政府的行政干預(yù)、宏觀調(diào)控等手段，難以真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，況且在現(xiàn)有一些政策中還存在與實(shí)際情況不相適應(yīng)的問(wèn)題，都會(huì)增加扶貧工作的難度。貧困治理的研究符合我國(guó)新時(shí)代的現(xiàn)實(shí)要求，分析扶貧工作中政策制定和執(zhí)行過(guò)程的問(wèn)題，有助于幫助解決貧困的根本性問(wèn)題，對(duì)國(guó)家今后制定政策有一定的借鑒意義。

一、國(guó)外反貧困研究

不同的劃分和界定標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)影響貧困人口的統(tǒng)計(jì)。世界銀行運(yùn)用購(gòu)買力進(jìn)行評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)，將生活費(fèi)每人每天1美元以下的人列為貧困人口。1987年全球貧困人口達(dá)到12.3億，1993年為13.2億，2000年有13億，聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)2017年6月底全球仍有7億極端貧困人口。雖然貧困在世界各國(guó)都有發(fā)生，是全球都需要正視的重大難題，但主要集中在低收入國(guó)家和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較為緩慢的中等收入國(guó)家。統(tǒng)計(jì)顯示，二分之一的貧困人口生活在非洲地區(qū)，三分之一生活在南亞地區(qū)，剩下的生活在拉美和加勒比海地區(qū)。

（一）世界貧困產(chǎn)生的原因

貧困的產(chǎn)生源于各種各樣的因素，可以歸納為資源因素、經(jīng)濟(jì)因素、地理因素、社會(huì)因素等四個(gè)方面。自然資源的相關(guān)研究表明，土地資源、礦產(chǎn)資源等經(jīng)濟(jì)類自然資源不足、結(jié)構(gòu)不合理可能會(huì)導(dǎo)致貧困，環(huán)境的承載能力以及資源的豐富程度直接決定了該地區(qū)所能容納的最大人口數(shù)量以及群體的貧困狀況。經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致貧困的相關(guān)研究指出，地區(qū)發(fā)展不平衡，各種醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房等公共資源集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，限制了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源和機(jī)會(huì)，使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口積累的環(huán)境進(jìn)一步惡化；而且由于產(chǎn)業(yè)和資金缺乏，通訊、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，無(wú)法充分開(kāi)發(fā)利用自然資源，引發(fā)了貧困的惡性循環(huán)。地理位置的相關(guān)研究表明，偏遠(yuǎn)的地理位置與長(zhǎng)期貧困的高發(fā)生率之間存在著顯著相關(guān)性，居住地點(diǎn)越靠近城市，越有助于增加收入，緩解貧困。基于非洲的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶到集市的距離影響其銷售農(nóng)產(chǎn)品或者購(gòu)買原材料，離集市越近，獲得的原材料種類越多、質(zhì)量越高且價(jià)格更低，而且地理位置偏遠(yuǎn)也不利于政府官員和專業(yè)技術(shù)人員的考察、調(diào)研和幫扶。社會(huì)因素導(dǎo)致貧困的相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)，政府在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面支出不平衡，居住偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民或者經(jīng)濟(jì)條件落后的農(nóng)戶，為了獲得同等的醫(yī)療和教育資源，需要付出比普通人更高的成本。

（二）世界反貧困措施

聯(lián)合國(guó)指出，貧困群體無(wú)法自主受益于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，需要政府建立配套的機(jī)制和制度去保障貧困人口獲得教育和健康的權(quán)利，使其從社會(huì)福利中受益。世界各國(guó)針對(duì)相對(duì)落后的地區(qū)和貧困人口，制定了反貧困策略，并運(yùn)用數(shù)據(jù)模型進(jìn)行計(jì)算和分析，從而因地制宜地分配資源，進(jìn)行對(duì)口幫扶，在此過(guò)程中為反貧困實(shí)踐積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)條件較好，主要通過(guò)援助資金的方式進(jìn)行貧困幫扶。德國(guó)政府每年提供10億歐元的資金援助東部欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)；法國(guó)則直接為失業(yè)者提供補(bǔ)助金；英國(guó)通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出失業(yè)率，再根據(jù)失業(yè)人口的多少確定援助地區(qū)，并以鼓勵(lì)廠商投資、興建基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)移貧困人口等措施，為失業(yè)人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)能力欠佳，多通過(guò)幫助貧困人口提高自身能力和改善工作條件來(lái)進(jìn)行扶貧。巴西通過(guò)建立社會(huì)救濟(jì)項(xiàng)目、保障制度和援助方案等方式減少貧困，實(shí)行家庭補(bǔ)助金計(jì)劃，直接向貧困者支付現(xiàn)金，取代發(fā)放生活物資；墨西哥給予貧困者衣食、教育、健康三個(gè)方面的照顧和補(bǔ)助；智利針對(duì)極端貧困家庭提供家庭救濟(jì)金、保障性現(xiàn)金補(bǔ)貼、社會(huì)心理支持，推動(dòng)貧困家庭優(yōu)先納入社會(huì)各類發(fā)展計(jì)劃；印度直接支付救助金給貧困人口，取代傳統(tǒng)的扶貧方式；泰國(guó)通過(guò)掃除毒品、普及教育、改善基礎(chǔ)設(shè)施、推廣經(jīng)濟(jì)作物種植、發(fā)展旅游業(yè)等組合措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，試圖根除極端貧困。

西方學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)各個(gè)群體都為資源的分配做出了貢獻(xiàn)和犧牲，應(yīng)當(dāng)通過(guò)定量計(jì)量的方式，計(jì)算出貢獻(xiàn)和犧牲的多少，從而分發(fā)報(bào)酬。但現(xiàn)實(shí)中常常會(huì)因?yàn)橘Y源的不合理開(kāi)發(fā)或分配，導(dǎo)致資源利用不合理，產(chǎn)生惡性循環(huán)，導(dǎo)致長(zhǎng)期貧困。馬爾薩斯和萊本斯坦等西方學(xué)者認(rèn)為，需投入更多的資源要素到貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，促成資本疊加和財(cái)富積累，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?？偟膩?lái)說(shuō)，西方學(xué)者較為全面且深入地研究了貧困產(chǎn)生的原因及有關(guān)解決方法，在實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，收集了眾多經(jīng)典的案例，具有較強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，世界各國(guó)可以利用、學(xué)習(xí)和借鑒這些成果與好的經(jīng)驗(yàn)，去解決當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的貧困問(wèn)題。

二、國(guó)內(nèi)扶貧問(wèn)題研究

貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通常相對(duì)落后，村民的生活質(zhì)量、醫(yī)療保障和義務(wù)教育等無(wú)法得到有效保障，通過(guò)一些政府宏觀措施改善后的效果，也并不十分明顯。隨著扶貧工作的推進(jìn)，仍未脫貧人口會(huì)變得比較分散，而且具有特殊性和復(fù)雜性，導(dǎo)致靶向瞄準(zhǔn)的難度加大，這些貧困人口的脫貧工作將是徹底解決貧困問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)。傳統(tǒng)扶貧工作存在扶貧機(jī)制不科學(xué)、扶貧對(duì)象瞄不準(zhǔn)、方式選取不合理、政策針對(duì)性不強(qiáng)、資源使用不精準(zhǔn)、項(xiàng)目粗放不集約、效率效果不顯著等問(wèn)題。

（一）中國(guó)貧困產(chǎn)生的原因

在分析國(guó)內(nèi)貧困產(chǎn)生原因的研究中，比較一致的觀點(diǎn)是，中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村貧困群體的致貧原因包括身體、個(gè)人能力、家庭狀況、勞動(dòng)力不足、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、缺乏社會(huì)資本以及公共政策實(shí)施中的問(wèn)題等導(dǎo)致貧困產(chǎn)生。而人口擠壓、土地權(quán)利不足、資源分配以及社會(huì)保障的缺失等外界影響因素，是中國(guó)貧困的根源。在資源有限的前提下，人口擠壓進(jìn)一步加劇了資源短缺，而且長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行農(nóng)村供養(yǎng)城市以及犧牲農(nóng)民的部分利益來(lái)?yè)Q取加快發(fā)展工業(yè)的政策，還受到城鄉(xiāng)二元制度產(chǎn)生的差異和政策傾斜的影響，社會(huì)資源分配不均加大了城鄉(xiāng)貧富差距，并且農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋不足，無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì)保障和福利，這些都是貧困產(chǎn)生的原因。

（二）中國(guó)扶貧的方式及效果

在扶貧方式和效果的研究方面，國(guó)內(nèi)將反貧困稱為扶貧，是以政府為主導(dǎo)，通過(guò)資金投入、項(xiàng)目扶持、政策傾斜等，對(duì)貧困人口進(jìn)行救濟(jì)式幫扶的行為。相同的條件也會(huì)因地區(qū)和時(shí)期的差異，帶來(lái)不同的減貧效果。自然資源條件在東部地區(qū)可產(chǎn)生明顯的減貧效果，勞動(dòng)力資源條件在中部地區(qū)可發(fā)揮有效的減貧作用，技術(shù)因素在不同地區(qū)不同時(shí)期對(duì)局部減貧的作用都較為理想，而資本要素和制度質(zhì)量的減貧異?；?yīng)比較明顯，制度質(zhì)量與自然資源、勞動(dòng)力和資本要素等組合后可產(chǎn)生良好的減貧效果。

宏觀上，主要有常規(guī)扶貧、非常規(guī)扶貧、專項(xiàng)扶貧三種模式，常規(guī)扶貧以科層制為載體，通過(guò)惠農(nóng)政策和轉(zhuǎn)移支付逐級(jí)逐層向下部署，以省政府-市政府-縣政府-鄉(xiāng)政府-村兩委-貧困村民的路徑執(zhí)行；非常規(guī)扶貧是指管理部門突破了科層制的限制，和貧困村、貧困戶直接進(jìn)行聯(lián)系，選派駐村干部，采取省政府—省直、市直、縣直—駐村干部—村兩委-貧困村民的路徑執(zhí)行；專項(xiàng)扶貧是由各級(jí)扶貧辦牽頭實(shí)施并貫徹執(zhí)行的專屬性扶貧項(xiàng)目，以省政府-省扶貧辦-市扶貧辦-縣扶貧辦-鄉(xiāng)扶貧專干-村兩委-貧困村民的路徑執(zhí)行。

（三）中國(guó)扶貧的策略

扶貧實(shí)踐中依然存在市場(chǎng)調(diào)查不充分、自然資源短缺、人力資源匱乏、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不被重視、精英幫帶欠缺，以及政府強(qiáng)制干預(yù)等現(xiàn)象，并且數(shù)據(jù)共享的開(kāi)放程度不夠，存在大量的碎片化、冗余數(shù)據(jù)，制約了跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門間的溝通協(xié)作，從而影響科學(xué)決策導(dǎo)致扶貧失敗，通過(guò)引入云數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，搭建農(nóng)業(yè)市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境和自然資源等數(shù)據(jù)云平臺(tái)，可顯著提高扶貧成效?！霸煅健狈鲐毐取拜斞健狈鲐毜男Ч@著，作用發(fā)揮的持續(xù)性更強(qiáng)，在實(shí)踐中借助扶貧資金配套機(jī)制，加以運(yùn)用小額信貸和資本補(bǔ)貼這些“造血式”扶貧方式，通過(guò)“自上而下”和“自下而上”兩種扶貧機(jī)制有機(jī)融合，可以提高扶貧瞄準(zhǔn)的效果，改善貧困狀況。隨著扶貧方式的角度不同，采取的策略也有所不同，具體包括財(cái)政扶貧、金融扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等方式。

財(cái)政扶貧模式，主要包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)資金、稅收優(yōu)惠、財(cái)政體制等向貧困地區(qū)傾斜的幫扶方式。參與權(quán)力與項(xiàng)目信息配置的不匹配、農(nóng)村社會(huì)分化及精英角色轉(zhuǎn)變、參與式發(fā)展悖論的存在、項(xiàng)目?jī)?nèi)外力量的合力與互作，都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政扶貧項(xiàng)目偏離目標(biāo)的情況。財(cái)政扶貧資金只關(guān)注貧困戶收入的階段性增長(zhǎng)速度，忽視了增長(zhǎng)質(zhì)量，資金使用等績(jī)效考核沒(méi)有以提高貧困戶的根本反貧能力為導(dǎo)向。政府應(yīng)建立有效的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)資金根據(jù)抗貧能力進(jìn)行合理安排。

金融扶貧模式，是通過(guò)向貧困地區(qū)和貧困戶提供特定金融服務(wù)的一種方式，推行扶貧貼息貸款和小額信貸，用以扶持貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，這種市場(chǎng)化運(yùn)作方式又體現(xiàn)了一定程度的公共性和政策性等特點(diǎn)，用以彌補(bǔ)財(cái)政投入不足，解決財(cái)政扶貧因規(guī)模受限導(dǎo)致效率不高的問(wèn)題。然而金融扶貧在實(shí)際操作中也面臨著困境，金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)分布與金融扶貧的能力不相適應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品與農(nóng)村貧困戶的資金需求不相符合，金融產(chǎn)品的門檻與貧困戶的資格之間存在不對(duì)等，金融監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)與金融扶貧的要求不相適應(yīng)等，都影響了金融扶貧的效果。

教育扶貧模式，是通過(guò)提供教育服務(wù)和投入教育設(shè)施，開(kāi)通普通教育、職業(yè)教育、技能培訓(xùn)的“綠色通道”，從而提高貧困戶的技術(shù)能力和文化素質(zhì)，以治愚扶智為目的的一種扶貧模式。貧困問(wèn)題多源于知識(shí)的匱乏和能力的缺失，教育扶貧的目的，就是幫助阻斷貧困的惡性循環(huán)，通過(guò)提高貧困人口的綜合素質(zhì)，促進(jìn)貧困勞動(dòng)力與生產(chǎn)要素緊密結(jié)合。教育在脫貧中發(fā)揮了先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和持續(xù)性作用，因此政府應(yīng)著力增加農(nóng)村教育資源，提升貧困地區(qū)整體師資水平，擴(kuò)大幫扶資助政策覆蓋面，并加大對(duì)民族地區(qū)和革命老區(qū)教育的傾斜力度。目前在貧困地區(qū)，政府著力推行學(xué)前教育，普及義務(wù)教育，推廣普通高等教育，擴(kuò)展職業(yè)教育，用以幫助貧困戶擺脫知識(shí)和能力的限制，提高教育貢獻(xiàn)率。

旅游扶貧模式，是以旅游資源為依托，開(kāi)發(fā)利用貧困地區(qū)自然和人文資源來(lái)發(fā)展旅游，通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，以達(dá)到脫貧目的的一種扶貧方式。但實(shí)踐中旅游扶貧的成效并不明顯，大多數(shù)貧困人口被排除在當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展項(xiàng)目之外，在發(fā)展過(guò)程中未獲得參與或工作的機(jī)會(huì)，旅游扶貧招商與項(xiàng)目選擇更多是以經(jīng)濟(jì)利益最大化為準(zhǔn)繩，并沒(méi)有完全依照貧困人口的利益需求。因此學(xué)者們認(rèn)為，貧困地區(qū)的基層政府應(yīng)該更全面、更積極地參與到旅游扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃中去，注重旅游扶貧發(fā)展模式的選擇，重點(diǎn)發(fā)展有利于貧困人口參與并受益的旅游項(xiàng)目，加強(qiáng)扶貧成效分析，同時(shí)要發(fā)揮好旅游產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)其他旅游商業(yè)活動(dòng)及商品開(kāi)發(fā)，與當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)融合，構(gòu)建新的本地化產(chǎn)業(yè)鏈，此外還要發(fā)揮旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)、示范和監(jiān)督作用。

在眾多的扶貧方式中，產(chǎn)業(yè)扶貧模式是一種利用當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶動(dòng)村民脫貧的有效方式。研究表明，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)階段容易出現(xiàn)“精英捕獲”和“弱者吸納”的問(wèn)題，條件相對(duì)比較好的“精英村莊”容易獲得更多的扶貧項(xiàng)目和資源，而基礎(chǔ)條件較差又沒(méi)有足夠政治資源的貧困村莊容易被排除在政策之外，甚至被忽略。實(shí)力雄厚的公司不愿申請(qǐng)承擔(dān)帶動(dòng)貧困戶脫貧的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，反而是一些經(jīng)營(yíng)不善、缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)能的公司，為了爭(zhēng)取國(guó)家資金的扶持卻表現(xiàn)出很強(qiáng)的欲望，因此國(guó)家扶貧資源最終會(huì)被“弱者吸納”。另一方面，中央和地方的目標(biāo)利益、任務(wù)權(quán)責(zé)、發(fā)展理念不同，導(dǎo)致雙方追求的績(jī)效存在差異，迫使地方政府以打造“戴帽項(xiàng)目”和“政績(jī)工程”來(lái)進(jìn)行權(quán)力尋租，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；头鲐氋Y源的資本化，使得地方政府重產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽視貧困的真實(shí)狀況，產(chǎn)業(yè)扶貧以項(xiàng)目制為核心，追求短、平、快的發(fā)展方式，會(huì)造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可持續(xù)性。

在扶貧實(shí)踐中，存在的問(wèn)題紛繁復(fù)雜、致貧原因千差萬(wàn)別、扶貧困境各不相同，瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離、精英捕獲、弱勢(shì)吸納的現(xiàn)象大量存在，傳統(tǒng)扶貧模式的方式方法已經(jīng)不能徹底實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，精準(zhǔn)定位、個(gè)體識(shí)別、因人施策的精準(zhǔn)扶貧新模式應(yīng)運(yùn)而生。

三、關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”問(wèn)題研究

精準(zhǔn)扶貧與粗放式扶貧相對(duì)應(yīng)，以“精準(zhǔn)扶貧”作為正式概念的學(xué)術(shù)研究始于2015年。教育、金融、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、林業(yè)、水利水電工程、旅游等眾多學(xué)科對(duì)精準(zhǔn)扶貧都非常關(guān)注，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域，表現(xiàn)為精準(zhǔn)扶貧和多學(xué)科、多領(lǐng)域交叉研究的特點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧除了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，還應(yīng)該加入精準(zhǔn)考核的內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧意味著國(guó)家權(quán)力大規(guī)模向農(nóng)村滲透，聯(lián)合社會(huì)各部門進(jìn)行超出正式官僚機(jī)構(gòu)能力的公共活動(dòng)。傳統(tǒng)扶貧模式的實(shí)施主體是政府，多種政策措施之間沒(méi)有形成有效協(xié)同和配合，而且扶貧模式和政策措施大部分都只針對(duì)貧困群體，缺少對(duì)貧困個(gè)體有針對(duì)性的徹底識(shí)別。

（一）精準(zhǔn)扶貧政策機(jī)制研究

眾多專家學(xué)者從不同的視角，運(yùn)用不同的理論對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了大量的研究，然大多還停留在對(duì)于政策內(nèi)容、瞄準(zhǔn)方法、執(zhí)行設(shè)計(jì)、績(jī)效考核、實(shí)施問(wèn)題和難點(diǎn)等方面的研究。也有學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐機(jī)制以及運(yùn)行邏輯進(jìn)行剖析和總結(jié)，將精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村治理、教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧以及“第一書記”等研究主題相結(jié)合，研究此政策的社會(huì)性和制度性影響。但在各種行政、半行政或非行政的扶貧工作中，原科層制下的正式制度難以發(fā)揮作用，不得不采用半正式或非正式制度來(lái)解決問(wèn)題。

精準(zhǔn)扶貧應(yīng)發(fā)揮扶貧主體的作用，通過(guò)一系列的脫貧機(jī)制，使貧困者具有自主脫貧的能力。從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)維度，結(jié)合政府行為、社會(huì)參與、執(zhí)行者素質(zhì)和施政環(huán)境影響等四個(gè)因素，構(gòu)建扶貧績(jī)效與影響因子的關(guān)系模型，發(fā)現(xiàn)良好的政府行為、執(zhí)行者素質(zhì)、社會(huì)參與和施政環(huán)境都會(huì)顯著提高減貧成效。其中精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)考核受政府行為的影響最大，精準(zhǔn)幫扶受社會(huì)參與的影響最大，精準(zhǔn)管理受執(zhí)行者素質(zhì)的影響最大，各維度又都受施政環(huán)境因素的影響。精準(zhǔn)扶貧不僅要因地制宜，還要有一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)的程序，更重要的是具備精準(zhǔn)的考核機(jī)制以及動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入退出機(jī)制。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)作模式研究

實(shí)踐中很多偏遠(yuǎn)地區(qū)并沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)定程序進(jìn)行貧困農(nóng)戶的甄別，而是采用了原有的約定俗成的方式，因此識(shí)別的精確度難以保證。加之很多人的收入可能存在隱性部分，無(wú)法完全計(jì)量，因此難以精確計(jì)算貧困群體的實(shí)際收入。一些地區(qū)政府為了獲得貧困縣資格，希望得到扶貧政策的支持和優(yōu)惠，在上報(bào)貧困人口時(shí)會(huì)弄虛作假，導(dǎo)致貧困戶信息數(shù)據(jù)不完全真實(shí)，這將會(huì)影響扶貧工作的有序開(kāi)展。目前缺少對(duì)整個(gè)行業(yè)扶貧資源的統(tǒng)籌考慮，造成地區(qū)間扶貧資源的差異和不合理，資源利用效率低，而且單一行業(yè)的資源有限，難以解決貧困地區(qū)發(fā)展的綜合性問(wèn)題。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中資源供給與需求未達(dá)到最優(yōu)配置、社會(huì)組織參與幫扶不足、資源動(dòng)員未能制度化等問(wèn)題突出，需要?jiǎng)?chuàng)新制度、完善政策機(jī)制來(lái)解決。

“接點(diǎn)治理”是指國(guó)家選派“第一書記”進(jìn)駐村莊，通過(guò)攜帶的項(xiàng)目和資源促進(jìn)村莊組織建設(shè)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，融合基層社會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)治貧的目的。這種方式實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊發(fā)展和公平正義等發(fā)展效果，但同時(shí)也揭露了因制度本身的投機(jī)性帶來(lái)了自治的消解及雙重治理失效等發(fā)展弊端。精準(zhǔn)扶貧的形式包括總體權(quán)力、技術(shù)權(quán)力和實(shí)踐權(quán)力，總體權(quán)力借助技術(shù)權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，而技術(shù)權(quán)力需要實(shí)踐權(quán)力落實(shí)具體的政策，實(shí)踐權(quán)力的執(zhí)行基礎(chǔ)是地方社會(huì)的鄉(xiāng)土秩序，它會(huì)對(duì)國(guó)家政策績(jī)效產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，只有梳理好三種形式權(quán)力之間的關(guān)系，才能進(jìn)而完善基層治理。通過(guò)逐步分解的技術(shù)，將脫貧目標(biāo)兌換成相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)，可以進(jìn)一步落實(shí)總體動(dòng)員的要求。

四、貧困治理困境

在貧困治理實(shí)踐中，為了完成扶貧任務(wù)，嘗試采用數(shù)字技術(shù)建檔立卡，將治理對(duì)象、治理行動(dòng)和治理效果通過(guò)數(shù)字化的方式來(lái)衡量，最后進(jìn)行指標(biāo)量化考核。在扶貧實(shí)踐中還存在因不同的利益訴求，編造不同的數(shù)字，并將不同的數(shù)字報(bào)給不同的部門，把數(shù)字當(dāng)作游戲，當(dāng)作一種操作和治理手段的現(xiàn)象。省級(jí)政府作為數(shù)字技術(shù)任務(wù)的發(fā)起者，市、縣政府作為承上啟下、推動(dòng)任務(wù)傳遞的承擔(dān)者，鄉(xiāng)政府作為數(shù)字技術(shù)的執(zhí)行者，村干部是數(shù)字信息統(tǒng)計(jì)的委托人。省級(jí)政府利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷擴(kuò)大數(shù)字層面的設(shè)計(jì)與統(tǒng)計(jì)，每年度或者每季度都需要進(jìn)行常規(guī)的材料報(bào)送，而且不時(shí)還要臨時(shí)報(bào)送。作為承擔(dān)者、執(zhí)行者和委托人，對(duì)于數(shù)字本身的真實(shí)度都不太關(guān)注，卻更注意數(shù)字填報(bào)是否符合上級(jí)的要求、考核的指標(biāo)以及傳遞的效率，有時(shí)甚至?xí)藶楦淖償?shù)字來(lái)確保完成任務(wù)。村干部也只關(guān)心扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行和落實(shí)是否按照自己的利益和意愿進(jìn)行分配，在過(guò)重的考核壓力下，常常通過(guò)統(tǒng)計(jì)加估計(jì)的方式應(yīng)對(duì)扶貧考核。此外，數(shù)字技術(shù)的有效發(fā)揮依賴數(shù)字收集，而農(nóng)民通常只考慮養(yǎng)家的概念，無(wú)工資和收入的認(rèn)知，大多數(shù)貧困戶無(wú)法說(shuō)出自家年收入是多少。這樣就無(wú)法保證數(shù)字的可計(jì)算性、可信度和有效性。因此數(shù)字無(wú)法順利下鄉(xiāng)，最終導(dǎo)致扶貧治理效果不顯著。

一味地追求數(shù)字，而不追求質(zhì)量，造成有些方面只能是通過(guò)做賬的方式去完成，然實(shí)際的東西卻沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)，比如種養(yǎng)一年收入可以解決勞動(dòng)力，理論上是說(shuō)得過(guò)去的，但實(shí)際上沒(méi)有這樣的地理?xiàng)l件、氣候條件和發(fā)展產(chǎn)業(yè)條件，這一切就無(wú)從談起，扶貧干部苦的不是干活累，也不是工作量大，主要在農(nóng)村開(kāi)展扶貧工作對(duì)政策消化、扶貧感覺(jué)壓力大。又如小額貸款、低息貸款，聽(tīng)起來(lái)像白拿錢，但具體在村里當(dāng)?shù)夭僮鞯臅r(shí)候比較困難，因?yàn)樾☆~貸款的門檻不會(huì)因?yàn)槭秦毨艟徒档?，貸款是有風(fēng)險(xiǎn)的，村委會(huì)也無(wú)法擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)該如何防范就如何操作，各種申報(bào)材料、佐證材料非常繁瑣，而且村民文化水平低，根本應(yīng)付不了這種材料的準(zhǔn)備和遞交。通常貸款是有需要的人才貸款，沒(méi)有需要的人就不用貸款，但是省級(jí)扶貧辦也會(huì)下達(dá)這個(gè)貸款完成的指標(biāo)任務(wù)，變成一種量化的考核，比如省里下達(dá)的指標(biāo)中要求每個(gè)村必須完成多少單小額貸款、低息貸款，最后將積極的東西變成消極的東西，導(dǎo)致村干部和駐村工作隊(duì)只能變相完成任務(wù)，反正指標(biāo)制定了小額貸款、低息貸款的具體數(shù)量，也沒(méi)有規(guī)定每單的金額，那在實(shí)際操作中，往往偏向于申請(qǐng)一兩千元的貸款，資金批復(fù)時(shí)間短，任務(wù)也能順利完成，但這一兩千元對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，實(shí)際沒(méi)有多大幫助，村干部和駐村工作隊(duì)只是為了配合上級(jí)任務(wù)完成，這就是上級(jí)政策和基層在實(shí)施過(guò)程中的主要矛盾，也體現(xiàn)了數(shù)字扶貧的問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

貧困治理需要一種內(nèi)生發(fā)展機(jī)制，旨在促進(jìn)貧困群體與貧困區(qū)域協(xié)同發(fā)展，激活發(fā)展動(dòng)力，阻斷貧困發(fā)生的動(dòng)因。解決好貧困治理實(shí)踐中存在的具體問(wèn)題，才能以各種扶貧策略為杠桿促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，才是推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困農(nóng)戶收入的有效途徑。如何采取有效措施進(jìn)行貧困治理，從根本上消解貧困產(chǎn)生的因素，值得我們作進(jìn)一步深入研究。