地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)處置的法治邏輯

王 璐

一、問題之提出

近年來，我國地方政府債務(wù)問題日益引起社會各界關(guān)注。在2015年《預(yù)算法》實(shí)施之前，地方政府并沒有自行舉債的權(quán)力，地方政府債務(wù)主要通過地方政府注資設(shè)立融資平臺公司，借由該公司對外舉債而形成，因此導(dǎo)致地方政府的隱性負(fù)債不斷攀升，償債壓力也逐漸增加。為規(guī)范地方政府舉債方式，緩解地方財(cái)政壓力，2015年新《預(yù)算法》賦予了地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，以且僅以自己的名義發(fā)行債券的權(quán)力，正式將地方政府債務(wù)顯性化。同時(shí)，在我國財(cái)政部的指導(dǎo)下，各級地方政府也陸續(xù)分批完成了地方政府債務(wù)置換工作，將地方政府存量債務(wù)置換為地方政府債券，規(guī)范整合地方政府債務(wù)類型。據(jù)財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“截至2019年8月末，全國地方政府債務(wù)余額214139億元，其中，政府債券210231億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3908億元”(1)《2019年8月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》，中華人民共和國財(cái)政部官網(wǎng)，http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201909/t20190916_3386707.html，最后訪問日期：2019-09-20。。由此可見，當(dāng)前我國的地方政府債務(wù)置換工作已接近尾聲。而一旦全國地方政府債務(wù)置換完畢，地方政府債券將成為我國地方政府債務(wù)的唯一存在形式。隨著地方政府債務(wù)顯性化和一元化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，置換債券、再融資債券、新增債券等一系列地方政府債券的期限結(jié)構(gòu)設(shè)置，成為加大地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“截至2019年8月末，地方政府債券剩余平均年限5.0年”(2)《2019年8月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》，中華人民共和國財(cái)政部官網(wǎng)，http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201909/t20190916_3386707.html，最后訪問日期：2019-09-20。，這意味著未來幾年內(nèi)，地方政府的償債壓力會不斷增加，加之目前地方經(jīng)濟(jì)形勢特別是地方財(cái)政狀況不容樂觀，地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)因此大為提升。目前，雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,但由于地方政府債務(wù)規(guī)模和用途缺乏透明性，個(gè)別地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視，部分地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”，從而產(chǎn)生區(qū)域甚至整體系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在我國地方政府債務(wù)規(guī)模控制、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度較為薄弱的現(xiàn)實(shí)背景下，如何防范地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)、有效處置地方政府債券違約事件，成為地方政府債務(wù)問題探討中繞不開的焦點(diǎn)話題。本文試圖通過分析地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)特性及主要表現(xiàn)，并結(jié)合地方政府債券違約處置中的難點(diǎn)，針對地方政府債券未來可能發(fā)生的違約情形提出法律治理邏輯。

二、地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)特性及主要表現(xiàn)

黨的十九屆四中全會作出了堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決定，這對于國家治理的各領(lǐng)域、各方面均具有重大指導(dǎo)意義?；谔嵘龂抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化水平的根本要求，地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對和治理應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)化、法治化的基本邏輯，即需首先分析地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)特性及主要表現(xiàn)，進(jìn)而明確地方政府債券違約處置的現(xiàn)有困境和所遇障礙，在此基礎(chǔ)上探討以法治化方法積極應(yīng)對地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的基本思路和可能之道。

(一)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的特性

債券違約是債券市場的市場化運(yùn)作中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象(3)吳偉央：《債券違約應(yīng)對處理法律機(jī)制探析》，《證券法苑》2014年第4期。。然而，不同于公司債券，在中央政府信用背書和地方政府隱性剛兌慣例下，地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)具有多元化、復(fù)雜性和較大的不確定性的特性。有的學(xué)者指出地方政府債券會誘發(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)(4)參見張弋羲《地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制——基于30省、市綜合財(cái)力的考察》，《證券市場導(dǎo)報(bào)》2018年第7期；熊琛、金昊《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融部門風(fēng)險(xiǎn)的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)——基于非線性DSGE模型的分析》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第12期；李玉龍《地方政府債券、土地財(cái)政與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)》，《財(cái)經(jīng)研究》2019年第9期。；有的學(xué)者認(rèn)為地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)主要是信用風(fēng)險(xiǎn)(5)參見方來、柴娟娟《地方政府自主發(fā)債的最優(yōu)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)控制——基于四省份的實(shí)證分析》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第10期。；也有研究發(fā)現(xiàn)中國地方政府債券的主要風(fēng)險(xiǎn)是利率風(fēng)險(xiǎn)(6)參見梁朝暉、費(fèi)兆楠、張亮《中國地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)研究》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。；還有的學(xué)者區(qū)分了參與主體，認(rèn)為地方政府發(fā)債面臨的風(fēng)險(xiǎn)是具體的、多樣的，既存在市場風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也涉及使用風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，甚至還面臨社會公共風(fēng)險(xiǎn)(7)參見鄭潔、仲熠輝、左翎《我國地方政府自主發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)治理路徑選擇》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2017年第8期。?？梢?，地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)具有多元化和復(fù)雜性的特性。同時(shí)，由于地方政府債券的整體風(fēng)險(xiǎn)與局部風(fēng)險(xiǎn)并存，綜合風(fēng)險(xiǎn)與具體風(fēng)險(xiǎn)共生，且各種風(fēng)險(xiǎn)并不是獨(dú)立存在的，彼此轉(zhuǎn)嫁又相互交叉，具有較強(qiáng)的外部性和傳染性，地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)在特性上還呈現(xiàn)出較大的不確定性。

(二)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

通過分析債券的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，學(xué)界通常認(rèn)為債券的違約風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)人的信用水平關(guān)系最為密切，其次是債務(wù)人使用所融資金的方式。因此，各類債券的發(fā)行往往都需要對發(fā)行主體信用進(jìn)行評級，并對募集資金所投項(xiàng)目進(jìn)行評估。同樣的，影響地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的主要因素便是以地方稅收收入為主體的財(cái)政收入水平和政府投資項(xiàng)目收益。由于當(dāng)前我國對地方政府作為發(fā)債主體所進(jìn)行的信用評級機(jī)制并不完善，地方政府的真實(shí)信用水平無法準(zhǔn)確反映在信用評級報(bào)告中，因此不可避免地出現(xiàn)地方政府債務(wù)的獲批額度與該地方政府的實(shí)際償債能力不符的情況。我國當(dāng)前的部分綜合財(cái)力和債務(wù)水平相差較大的地方政府之間未在其所發(fā)行的地方政府債券上體現(xiàn)出明顯的信用利差(8)巴曙松、李羽翔、張搏：《地方政府債券發(fā)行定價(jià)影響因素研究——基于銀政關(guān)系的視角》，《國際金融研究》2019年第7期。，加之該部分地方政府的舉債限額也相差無幾，因此加強(qiáng)了償債能力較弱的地方政府的舉債意愿，也推高了其所發(fā)行的地方政府債券的預(yù)期違約風(fēng)險(xiǎn)。于是，稅收收入較低的政府便會將償債的資金來源更多依賴于其所投資項(xiàng)目的實(shí)際收益。一旦出現(xiàn)項(xiàng)目收益低于預(yù)期，就會引發(fā)地方政府的償債能力下降，使得違約風(fēng)險(xiǎn)加大，尤其在經(jīng)濟(jì)衰退或者蕭條時(shí)，這種風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率可能會更大(9)王敏、方鑄：《我國地方政府債券發(fā)行成本的影響因素分析——基于2015—2017年3194只債券的實(shí)證證據(jù)》，《財(cái)政研究》2018年第12期。。由于地方稅收收入與該地經(jīng)濟(jì)實(shí)力成正比，因此地方政府債券的違約風(fēng)險(xiǎn)還會通過風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制迅速影響到該地的金融市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而反作用于該地的財(cái)政收入。因此，在地方政府“自發(fā)自還”的規(guī)則下，高于實(shí)際償債能力的地方政府債務(wù)額度非但不會讓地方政府量力而行，還會鼓勵(lì)其大肆舉債，從而出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”：綜合財(cái)力越弱的地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)越重，因此導(dǎo)致其所發(fā)行的地方政府債券更容易出現(xiàn)預(yù)期違約風(fēng)險(xiǎn)；債券一旦違約，金融機(jī)構(gòu)作為地方政府債券的主要持有人，便會受到直接影響而將風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至其自身投資者(即地方政府債券的實(shí)際出資人)，引發(fā)二次違約風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而出現(xiàn)擠兌危機(jī)、誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，地方債券違約風(fēng)險(xiǎn)還會結(jié)合金融市場風(fēng)險(xiǎn)作用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，多重風(fēng)險(xiǎn)的相互強(qiáng)化會導(dǎo)致該地方政府綜合財(cái)力及償債能力的進(jìn)一步下降，最終地方政府會陷入“償債能力低—發(fā)行大量債券—違約風(fēng)險(xiǎn)暴露—償債能力降低”的惡性循環(huán)。概言之，由于地方政府債券的參與主體較多、發(fā)債數(shù)量較大、與地方稅收和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)，因此地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為從信用風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)源，沿著財(cái)政、金融方向傳導(dǎo)，并最終誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和社會總體性風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債券違約處置的難點(diǎn)釋析

2016年11月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(簡稱《處置預(yù)案》)，該預(yù)案明確了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的組織指揮體系及部門職責(zé)、預(yù)警和預(yù)防機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施等多方面內(nèi)容，這一政策性文件對地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)處置具有指導(dǎo)意義。然而，《處置預(yù)案》也存在如下問題：第一，責(zé)任主體不明。在規(guī)定地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評估主體時(shí)，既規(guī)定了“財(cái)政部建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制，定期評估各地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況并作出預(yù)警”，又規(guī)定了“人民銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評估”，二部門職能交叉重疊，缺乏明確分工，可能導(dǎo)致多頭評估下的互相推諉等情形。第二，防控力度不足。在對地方政府債務(wù)的應(yīng)急響應(yīng)規(guī)定中，雖設(shè)定了必要情形下的地方政府財(cái)政重整計(jì)劃，且在其中規(guī)定了財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施期間“上級政府對下級政府報(bào)送備案的預(yù)算調(diào)整方案要加強(qiáng)審核評估”，但卻并沒有規(guī)定實(shí)質(zhì)性地限制地方政府財(cái)政預(yù)算的方式，也沒有將風(fēng)險(xiǎn)等級與預(yù)算額度相掛鉤，以控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大或防范二次風(fēng)險(xiǎn)。第三，監(jiān)督機(jī)制缺乏?！短幹妙A(yù)案》中重點(diǎn)規(guī)定了各部門職責(zé)、工作流程，卻缺乏相應(yīng)的全面監(jiān)督機(jī)制，雖在“責(zé)任追究”項(xiàng)下規(guī)定了諸如內(nèi)部問責(zé)、依法追責(zé)等責(zé)任機(jī)制，但這些機(jī)制都難免存在一定的滯后性，無法確保履責(zé)過程的即時(shí)性和有效性。同時(shí)，由于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置涉及的責(zé)任主體較多，難免會出現(xiàn)協(xié)調(diào)不及時(shí)或配合不緊密之類的問題。因此，在地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控和處置工作中，對相關(guān)部門的事中監(jiān)督與事后問責(zé)缺一不可。

在我國當(dāng)前的法律制度框架內(nèi)，由于地方政府作為債券發(fā)行人的主體地位特殊性，違約處置方式的選擇和法治模式的構(gòu)建面臨困境。我國的地方政府債務(wù)涉及工作較多且現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜，所需解決的問題也較為具體。具體而言，除了《處置預(yù)案》中所存在的立法問題外，我國對地方政府債券違約處置還面臨著地方政府債券的發(fā)債程序不規(guī)范、監(jiān)管體系不完善以及違約處置適用法律不確定等難點(diǎn)。

(一)發(fā)債程序不規(guī)范

債券違約是一個(gè)從違約風(fēng)險(xiǎn)暴露到違約事件實(shí)際發(fā)生的動態(tài)過程，在發(fā)展為最后的違約事件之前，債券發(fā)行人的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)狀況往往已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重問題甚至惡化(10)竇鵬娟：《新常態(tài)下我國公司債券違約問題及其解決的法治邏輯》，《法學(xué)評論》2016年第2期。。由于地方政府債券的安全性僅次于國債，因此地方政府債券一直是債券市場所追捧的對象，市場認(rèn)購意愿較高，這便直接造成了違約風(fēng)險(xiǎn)前置，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移從債券認(rèn)購環(huán)節(jié)提前到了額度審批環(huán)節(jié)。也就是說，地方政府債券的違約風(fēng)險(xiǎn)暴露過程實(shí)際上從債券發(fā)行之前的額度審批就已經(jīng)開始了。地方政府發(fā)債權(quán)的法定化，是中央政府在與地方政府爭奪金融資源和金融分權(quán)博弈中的一種妥協(xié)方式。因此，盡管通過地方政府債券的方式將地方政府債務(wù)顯性化、限額化，但是出于央地利益平衡的考慮，在對地方政府的舉債限額上，我國一直秉持“大開前門”的態(tài)度。因此對于地方政府舉債過程和資金投向的監(jiān)管力度較為薄弱，監(jiān)管政策也十分寬松。另一方面，在“政治錦標(biāo)賽”的官員激勵(lì)機(jī)制下，政府官員有著充足的動力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)(11)吳飛飛：《論法律數(shù)字化的功能、可能風(fēng)險(xiǎn)及其優(yōu)化》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第4期。。地方政府出于自身政績的考量，為了擴(kuò)大公共開支，向上級政府遞交漂亮的“成績單”，其舉債意愿又十分強(qiáng)烈，在申請地方政府債務(wù)的規(guī)模限額上更是不遺余力。如此一來，在地方政府與上級政府的博弈中，由于信息不對稱，上級政府對于地方政府提出的預(yù)算請求，往往沒有充分的信息來判別其真?zhèn)?，這就導(dǎo)致上級政府或官員與地方政府或官員之間在擴(kuò)大舉債規(guī)模上的默契，進(jìn)一步加劇了地方政府債券的違約風(fēng)險(xiǎn)(12)張建偉：《地方債治理的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《法學(xué)》2012年第10期。。

同時(shí)，現(xiàn)行地方政府的發(fā)債程序主要依據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫〔2015〕64號)和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫〔2015〕83號)，兩者都對地方政府債券的評級機(jī)構(gòu)選擇作了規(guī)定，即“由各地?fù)駜?yōu)選擇信用評級機(jī)構(gòu)”。地方政府債務(wù)的規(guī)模限額審批在很大程度上取決于信用評級機(jī)構(gòu)出具的評級結(jié)果，然而，我國當(dāng)前所采用的發(fā)行人付費(fèi)的信用評級方式和地方政府對評級機(jī)構(gòu)的絕對選擇權(quán)，導(dǎo)致“地方在選聘信用評級機(jī)構(gòu)時(shí)并不透明，那些收費(fèi)低、評級高、承諾評級速度快的機(jī)構(gòu)更可能勝出”(13)李定華：《地方債信用評級咋全是AAA?》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2014年第39期。。另一方面，懾于地方政府的行政權(quán)力，評級機(jī)構(gòu)往往處于較為弱勢的地位，同時(shí)其又與地方政府有著不可分割的利益相關(guān)性，因而在對地方政府債券進(jìn)行信用評級時(shí)，很難確保評級結(jié)果的公正性，以致地方政府發(fā)債程序中的信用評級環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。

由于地方財(cái)政不透明、政府層級間信息不對稱所導(dǎo)致的地方政府信用評級偏差大、地方政府債務(wù)額度審批機(jī)制失靈，是我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)失守地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)第一道防線的表現(xiàn)；而地方經(jīng)濟(jì)市場中的利益錯(cuò)綜復(fù)雜，地方政府與金融機(jī)構(gòu)、地方企業(yè)間的利益糾葛，則是造成地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制失靈的主要原因。已有研究表明，財(cái)政透明度和信用評級是緩解信息不對稱，降低融資成本的有效工具(14)周詠梅：《財(cái)政透明度、信用評級與地方政府債券融資成本》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。。然而，當(dāng)前我國地方政府債券的信息披露制度也存在著較大的缺陷。有研究表明，在財(cái)政分權(quán)背景下，地方政府通過對大量經(jīng)濟(jì)和金融資源的控制，形成與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或金融機(jī)構(gòu)的“默契合作”，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的異化，造成高經(jīng)濟(jì)增長率與高事故率并存(15)王治國：《政府干預(yù)與地方政府債券發(fā)行中的“利率倒掛”》，《管理世界》2018年第11期。。地方政府出于政治利益而對金融資源的控制及配置，不僅使得地方政府債券的市場定價(jià)機(jī)制無法有效運(yùn)行，而且也導(dǎo)致地方政府債券所融資金使用方式的不經(jīng)濟(jì)。雖然《預(yù)算法》《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》以及相關(guān)政府規(guī)章都對地方政府債券的信息披露內(nèi)容和披露方式有所規(guī)定，但卻均未明確具體的適用標(biāo)準(zhǔn)，因此當(dāng)前地方政府對債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況的披露并不規(guī)范，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法監(jiān)測地方政府債券的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，債券投資者和轄區(qū)內(nèi)的納稅人也無法行使有效的監(jiān)督權(quán)，這無疑進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)敞口。

（3）項(xiàng)目直接負(fù)責(zé)的單位領(lǐng)導(dǎo)層，沒有基本的責(zé)任意識，再者缺乏專業(yè)的項(xiàng)目指導(dǎo)，也沒有專業(yè)的技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)，因此很難保證工程的質(zhì)量。一般存在于項(xiàng)目前期階段不完整，施工中形成的更多的矛盾，使施工方疲于應(yīng)付各種局部的矛盾，削弱了能源管理的質(zhì)量。，總而言之，巧婦難為無米之炊，專業(yè)設(shè)備投資力度不夠，技術(shù)水平不到位，再加上沒有資深的專業(yè)技術(shù)人員和施工團(tuán)隊(duì)，也沒有核心的管理的網(wǎng)系關(guān)系，施工團(tuán)隊(duì)組織渙散，好像打仗的軍隊(duì)潰不成軍，如何能夠保證效率和質(zhì)量。

(二)監(jiān)管體系不完善

不同于公司債券，地方政府債券所面臨的監(jiān)管問題更為復(fù)雜。我國地方政府債券的發(fā)行工作由財(cái)政部主導(dǎo)，因此財(cái)政部也對發(fā)行市場的監(jiān)管資源進(jìn)行了統(tǒng)籌配置，如在相關(guān)文件中對地方政府債券的發(fā)行審批主體和資金監(jiān)管主體作出了明確規(guī)定(16)參見《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫〔2015〕64號)和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫〔2015〕83號)第三條、第二十二條。，即由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)審批本級政府的債務(wù)預(yù)算，同時(shí)又規(guī)定了“財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處”對地方政府債券進(jìn)行監(jiān)督檢查，“規(guī)范一般債券的發(fā)行、資金使用和償還等行為”。然而，除了需要受到財(cái)政部的相應(yīng)規(guī)制外，地方政府債券的證券屬性決定了其發(fā)行和流通還應(yīng)接受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)制。在我國“一元多頭”的金融監(jiān)管體制下，地方政府債券的金融監(jiān)管主體勢必會根據(jù)其具體發(fā)行方式、發(fā)行對象、流通市場的不同而有所區(qū)別。2019年2月，財(cái)政部出臺《關(guān)于開展通過商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行地方政府債券工作的通知》，正式推出地方政府債券的銀行柜臺發(fā)行方式，使得地方政府債券成功融入了我國債券市場的總體框架——以交易所市場為場內(nèi)發(fā)行及流通市場、銀行間市場為場外發(fā)行市場、商業(yè)銀行柜臺市場為場外延伸市場的三級子市場體系。該市場框架下，地方政府債券的監(jiān)管主體分別為中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會以及財(cái)政部；監(jiān)管內(nèi)容涉及債券發(fā)行與交易、信息披露、結(jié)算托管、金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)等，監(jiān)管體系錯(cuò)綜復(fù)雜，多頭監(jiān)管現(xiàn)象顯著。多監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)不清、互相推諉致使政出無門、監(jiān)管真空。

除了監(jiān)管主體的事權(quán)不清外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方政府債券發(fā)行主體之間的利益相關(guān)性也是影響監(jiān)管效率不足的主要原因。在中央層面，我國最高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理地方政府債券相關(guān)事宜的財(cái)政部同屬國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，各監(jiān)管主體對地方政府債券的監(jiān)管力度都會依據(jù)國務(wù)院政策風(fēng)向而呈同向變化。2018年12月，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額，授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日(17)參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的決定》(2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過)。。緊隨其后，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2019年6月印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，對2019年地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模定調(diào)為“較大幅度增加”，同時(shí)要求金融機(jī)構(gòu)積極提供配套融資支持。由此可見，為了盡快化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免地方政府債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，我國在整體政策層面上對地方政府債券市場持全面寬松、重點(diǎn)鼓勵(lì)的態(tài)度。在這一總要求下，金融監(jiān)管政策也自中央層面開始放松，并經(jīng)由縱向配置的金融監(jiān)管權(quán)力體系迅速影響到地方金融監(jiān)管者對地方政府債券市場的監(jiān)管態(tài)度。不僅如此，在地方層面，我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，面臨著來自地方政府的各種壓力與影響，因?yàn)閲?yán)格的金融監(jiān)管勢必會使得地方政府舉借債務(wù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的初衷難以實(shí)現(xiàn)，因此金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為地方政府“俘獲”的可能性也較大(18)陽建勛：《論我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的金融法規(guī)制》，《法學(xué)評論》2016年第6期。。監(jiān)管主體間的利益關(guān)聯(lián)和權(quán)責(zé)不明，共同造成了地方政府債券的監(jiān)管缺失，間接加大了違約風(fēng)險(xiǎn)。

(三)違約處置適用法律不確定

在債券違約風(fēng)險(xiǎn)處置視角下，以債券契約的商事特征為基礎(chǔ)，違約事件的發(fā)生將導(dǎo)致違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任與市場監(jiān)管下的行政責(zé)任(19) 馮果、段丙華：《債券違約處置的法治邏輯》，《法律適用》2017年第7期。。相應(yīng)的債券違約處置可適用《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》《證券法》以及相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件等。以公司債券為例，在出現(xiàn)違約情形時(shí)，債權(quán)人可依據(jù)債券合同直接向發(fā)行人追究其違約責(zé)任或侵權(quán)責(zé)任、依據(jù)其所擁有的到期債權(quán)向發(fā)行人的債務(wù)人行使代位求償權(quán)；交易所會根據(jù)交易制度安排對違約債券采取停牌措施，停止其交易。同時(shí)，債權(quán)人還可通過司法途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，提起違約賠償、強(qiáng)制執(zhí)行或破產(chǎn)申請之訴。然而，具體到地方政府債券時(shí)，上述法律與制度的適用卻面臨著一定的困境。最突出的表現(xiàn)是代位權(quán)行使的受限和根本違約制度難以適用。最初的契約具有明確的相對性特點(diǎn)，在契約自由化進(jìn)程中，合同相對性不斷得以突破，如我國《合同法》規(guī)定了債權(quán)人的代位求償權(quán)。代位求償權(quán)賦予了債權(quán)人更直接、更充分地行使債權(quán)的權(quán)利，然而，當(dāng)涉及地方政府債權(quán)人時(shí)，該權(quán)利似乎無法正常行使。具體表現(xiàn)為地方政府在發(fā)行地方政府債券時(shí)的身份以民事主體為主，但在償債來源的相關(guān)領(lǐng)域更多是以行政身份存在，如稅收收入、公共建設(shè)回報(bào)等，因此，地方政府債券的持有者難以準(zhǔn)確定位可代位求償?shù)牡胤秸畟鶆?wù)人。而就根本違約制度來看，其本身的意義在于明確了解除合同作為一種特殊的補(bǔ)救方式所適用的條件(20) 王利明：《論根本違約與合同解除的關(guān)系》，《中國法學(xué)》1995年第3期。。然而，由于地方政府的償債來源法定性和禁止破產(chǎn)的法律規(guī)定，導(dǎo)致即便有些地方政府的負(fù)債率明顯高于償債能力，已然不堪重負(fù)、無力清償?shù)狡诘牡胤秸畟?，其根本違約還是面臨著從認(rèn)定到處置的多重困境。

同時(shí)，就法律層級而言，我國當(dāng)前并未在正式性的法律條文中設(shè)定地方政府債券的違約追責(zé)和懲戒機(jī)制，現(xiàn)有規(guī)定大多以政策性文件的形式出現(xiàn)，存在著在地方政府債券的違約處置內(nèi)容和程序上或缺失或過于原則化的現(xiàn)象。目前，對于地方政府債券違約處置的規(guī)定主要可見于國務(wù)院出臺的《處置預(yù)案》(國辦函〔2016〕88號)和財(cái)政部制定的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》(簡稱《處置指南》)(財(cái)預(yù)〔2016〕152號)兩份文件中。其中，《處置預(yù)案》將地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式明確為“還本付息出現(xiàn)違約”，并構(gòu)建了“層層上報(bào)”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，同時(shí)還將違約責(zé)任規(guī)定為“地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任”?！短幹弥改稀吩诖嘶A(chǔ)上補(bǔ)足了償債責(zé)任履行，即“一般債券主要以一般公共預(yù)算收入償還，專項(xiàng)債券以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”。然而，地方政府的違約責(zé)任范圍如何明確，是否包含信用評級作假和投資決策失誤？債權(quán)人能否行使一般違約情形下的救濟(jì)權(quán)利？面對這些問題，指導(dǎo)文件都含糊其詞。這也意味著，在債權(quán)人真正面臨地方政府債券的違約情形時(shí)，只能靜候政府部門或財(cái)政部門的主動上報(bào)和上級決策，寄希望于地方經(jīng)濟(jì)情況改善，除此之外似乎再無他路可循。

四、地方政府債券違約處置的法治路徑

地方政府債券市場在盤活地方資金、緩解地方財(cái)政壓力和優(yōu)化配置金融資源中發(fā)揮著重要作用，全面落實(shí)地方政府舉債制度已是大勢所趨。然而，在地方政府債券市場規(guī)模迅猛擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)情境下，其潛在的違約風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及由此可能引發(fā)的金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也不可小覷。在全面貫徹黨的十九大精神、將防風(fēng)險(xiǎn)擺在地方發(fā)展的突出位置、著力增強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控意識和能力的背景下，我國政府需要切實(shí)樹立依法行政、法治政府思維，堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，堅(jiān)持為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，增強(qiáng)地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)管理的主動性、前瞻性，提升違約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和處置的法治化程度，使地方政府債券市場充滿活力又井然有序。

為有效應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國已制定相關(guān)法律及政策性文件，這對于地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的法治化處置具有重要指導(dǎo)意義。如新《預(yù)算法》規(guī)定“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，國務(wù)院財(cái)政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督”。 依據(jù)《預(yù)算法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律制定的《處置預(yù)案》，進(jìn)一步確立了分級負(fù)責(zé)、及時(shí)應(yīng)對、依法處置的工作原則，明確了各級政府的監(jiān)管職責(zé)以及預(yù)防為主的工作思路，特別要求對風(fēng)險(xiǎn)事件的應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護(hù)好各方合法權(quán)益?！皯?yīng)急也要守法”原則的確立，本身就體現(xiàn)了法治化、契約化的基本精神，有利于實(shí)現(xiàn)地方政府債券違約的法治化、市場化處置。除此之外，《處置預(yù)案》還就地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的責(zé)任部門進(jìn)行了明確分工，建立了風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度和風(fēng)險(xiǎn)分級響應(yīng)制度，就財(cái)政重整和應(yīng)急輿論引導(dǎo)、新聞發(fā)布、應(yīng)急終止、應(yīng)急處置記錄及總結(jié)、評估分析、保障措施進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。最后，《處置預(yù)案》還明確了責(zé)任追究制度，就責(zé)任范圍、追責(zé)程序進(jìn)行了明確。從整體上看，《處置預(yù)案》較大程度體現(xiàn)了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置的法治化原則。立足于《處置預(yù)案》的規(guī)定和精神，本文就地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的法治化處置思路進(jìn)行了進(jìn)一步的開拓。

(一)地方政府債券違約處置的法治邏輯

首先，賦予地方更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，按照權(quán)責(zé)一致的基本原則，允許地方政府立足于自身事權(quán)責(zé)任和自身財(cái)力條件適度發(fā)行地方政府債券，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)范和控制發(fā)債行為。一方面，應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用法治政府建設(shè)督查措施強(qiáng)化政府預(yù)算約束，嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》規(guī)范地方政府發(fā)行債券的行為，確保地方政府在重大項(xiàng)目、重大決策中依法依程序進(jìn)行，從嚴(yán)控制和節(jié)約行政成本，提升公共資金利用效率，從加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的源頭上減少地方政府發(fā)債行為。如凡市場、企業(yè)和非營利組織及個(gè)人能夠承擔(dān)的事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)逐步退出，以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少債券發(fā)行；在法治政府建設(shè)的整體框架下強(qiáng)化地方政府發(fā)行債券的法律約束，實(shí)現(xiàn)地方政府發(fā)行債券權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化；加強(qiáng)對地方政府舉債這一重大決策過程的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評估，完善地方政府舉債人大參與論證、評估、評議、聽證制度，進(jìn)一步統(tǒng)籌發(fā)揮人大監(jiān)督下監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)督作用，加強(qiáng)人大代表與社會輿論的監(jiān)督，通過權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)地方政府債券發(fā)行決策過程的民主化。另一方面，完善地方政府債券的信用評級及信息披露制度。在立足《信用評級業(yè)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，切實(shí)發(fā)揮中國人民銀行為行業(yè)主管部門及國家發(fā)改委、財(cái)政部和證監(jiān)會作為評級業(yè)務(wù)管理部門的監(jiān)管作用，進(jìn)一步優(yōu)化信用評級行業(yè)競爭秩序，加強(qiáng)信用評級行業(yè)自律，規(guī)范評級人員的管理規(guī)則，強(qiáng)化信用評級機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。在地方政府債券評級方面，還應(yīng)完善地方政府信用評級要素和指標(biāo)體系，通過定性分析和定量分析來評估經(jīng)濟(jì)環(huán)境、財(cái)政管理、預(yù)算情況、流動性及債務(wù)情況等。同時(shí)，以地方政府債券信息公開平臺為中心，進(jìn)一步推進(jìn)全國地方政府債務(wù)信息公開平臺建設(shè)，逐步提高地方政府的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)披露體系，定期并及時(shí)向社會公布相關(guān)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，以保證地方政府舉債行為的透明性，方便社會對地方政府舉債的約束。

其次，加大中央政府對地方政府預(yù)算監(jiān)督和金融監(jiān)管的硬約束，強(qiáng)化地方政府發(fā)行債券后的監(jiān)督管理，探索構(gòu)建地方政府債券“自發(fā)自還”的保障措施和配套機(jī)制。進(jìn)一步加快我國財(cái)政法治、金融法治建設(shè)進(jìn)程，積極構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系,切實(shí)保障審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，以嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督盡量減少地方政府盲目發(fā)債、債券違約情況的發(fā)生。當(dāng)?shù)胤秸媾R債券違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府一般不救助地方政府以免除其債務(wù)違約，除非債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件按照《處置預(yù)案》達(dá)到一定等級。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)償債困難時(shí)，需要實(shí)行財(cái)政重整多渠道籌集資金以償還債務(wù)。對此，《處置預(yù)案》明確指出：一是可以拓寬財(cái)源渠道，例如清繳欠稅欠費(fèi)，確保應(yīng)收盡收；落實(shí)國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入；暫停其他財(cái)稅優(yōu)惠政策等。二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，除必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，壓減財(cái)政支出，暫停機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位補(bǔ)助補(bǔ)貼，暫?；蛉∠胤匠雠_的各類獎(jiǎng)勵(lì)、對企業(yè)的政策性補(bǔ)貼和貼息、非基本民生類補(bǔ)貼等。三是處置政府資產(chǎn)，變現(xiàn)國有股權(quán)等。四是申請省級救助?！短幹妙A(yù)案》中列舉的上述增收減支的措施內(nèi)含法治化的要求，即不能將政府債券違約的責(zé)任由公民福利來買單，特別是不能超出法律規(guī)定不合理地侵害企業(yè)和公民個(gè)人的正當(dāng)利益。在地方政府債券違約處置中，應(yīng)當(dāng)兼顧政府與市場、集體與個(gè)體的利益。

從根本上說，只有加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督，督促地方政府持續(xù)增強(qiáng)預(yù)算法治意識，加快轉(zhuǎn)變政府職能和完善官員政績考核機(jī)制，逐步消除地方政府非理性舉債的多發(fā)現(xiàn)象，防控中央政府對地方政府的軟預(yù)算約束和弱金融監(jiān)管所造成的道德風(fēng)險(xiǎn)，才能化解長期以來地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的不透明性和中央—地方關(guān)系的復(fù)雜性，通過夯實(shí)地方政府的財(cái)政責(zé)任提升資源配置效率，扭轉(zhuǎn)中央政府對地方政府債務(wù)存在無限責(zé)任的固有認(rèn)識。長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，促使地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部提高運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，使地方政府債券的發(fā)行在《預(yù)算法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律框架下進(jìn)行，其目的是真正為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。當(dāng)下，需要通過進(jìn)一步加強(qiáng)中央政府對地方政府發(fā)債行為的審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督，嚴(yán)格追究違法舉債相關(guān)責(zé)任人的政治和法律責(zé)任。例如，對發(fā)生地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的市縣政府開展專項(xiàng)調(diào)查或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)，核實(shí)認(rèn)定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，提出處理意見，形成調(diào)查或?qū)徲?jì)報(bào)告；有關(guān)任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、銀監(jiān)部門根據(jù)有關(guān)責(zé)任認(rèn)定情況，依紀(jì)依法對相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行責(zé)任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理；將地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)處置納入政績考核范圍，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任和法律責(zé)任。

(二)違約處置的金融法規(guī)制思路

地方政府債券歸根結(jié)底是一種金融工具，其意義在于將地方政府債務(wù)證券化、透明化，以此緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范地方政府舉債方式，因而形成有效的地方政府債券市場、實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的金融化是我國當(dāng)前金融改革的重要目標(biāo)。地方政府債券作為一種金融工具，還會通過風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和強(qiáng)化機(jī)制將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到金融機(jī)構(gòu)中，誘發(fā)金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)的劇烈波動，因此對地方政府債券的規(guī)制重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在金融法治的思路上，加強(qiáng)對地方政府債券市場的金融監(jiān)管和金融治理，將地方政府債券違約可能帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)控制到最低限度。

由于當(dāng)前地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)評估存在不夠科學(xué)審慎之處，難以客觀顯現(xiàn)、預(yù)警和防控具有多元化、復(fù)雜性和不確定性的地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)控制的金融技術(shù)角度來看，當(dāng)前應(yīng)借鑒金融量化技術(shù)監(jiān)測、預(yù)判債券違約風(fēng)險(xiǎn)的概率，從而使地方政府債券風(fēng)控決策機(jī)構(gòu)預(yù)先完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，防止債券違約事件轉(zhuǎn)嫁升級為金融危機(jī)。首先，應(yīng)積極推動地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)評估由“亡羊補(bǔ)牢”向“未雨綢繆”的理念轉(zhuǎn)型，通過金融定量技術(shù)的廣泛運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警時(shí)點(diǎn)的充分前置。其次，在依托數(shù)據(jù)量化以評估預(yù)警的過程中，也應(yīng)充分借助專業(yè)機(jī)構(gòu)特別是金融智庫和信用評級機(jī)構(gòu)的研究判斷和定性分析。當(dāng)前，可采取差異化方法構(gòu)建地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制：一是中央政府層面基于頂層指導(dǎo)原則，構(gòu)建“事后管控型”量化評估預(yù)警機(jī)制，對地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行宏觀把控；二是省級政府層面根據(jù)“屬地化”治理原則，構(gòu)建“事前預(yù)案型”量化評估預(yù)警機(jī)制，省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)所屬省份地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的評估和預(yù)警，并監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)顯著地區(qū)防控預(yù)案的規(guī)范制定過程；三是基層政府層面構(gòu)建“事中監(jiān)測型”量化評估預(yù)警機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)測轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)狀況。通過上述三個(gè)層面風(fēng)險(xiǎn)評估力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將有助于實(shí)現(xiàn)地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)預(yù)警和有力防控。

另一方面，則應(yīng)注重從優(yōu)化金融監(jiān)管體制角度應(yīng)對違約風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，一方面應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)國家金融治理現(xiàn)代化、切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的整體框架下，進(jìn)一步建立健全金融市場的內(nèi)生約束機(jī)制，通過建構(gòu)和完善中國特色社會主義現(xiàn)代金融制度體系，加強(qiáng)對地方政府債券違約行為的管控；另一方面，在市場約束機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化國家權(quán)力體系中的金融事權(quán)配置，理順金融監(jiān)管中的央地博弈關(guān)系，進(jìn)一步完善我國“財(cái)政分權(quán)與金融集中”模式下的金融監(jiān)管體制，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)賦予地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必要的權(quán)力，切實(shí)、權(quán)威、高效地發(fā)揮對地方政府發(fā)行債券的監(jiān)管作用。此外，可以借鑒域外成熟市場的地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)化解方式，如將地方政府債券市場納入商業(yè)銀行合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)控制體系，以私法規(guī)制和公法規(guī)制相結(jié)合的方式構(gòu)建地方政府債券市場違約規(guī)則，區(qū)分發(fā)行市場和流通市場，進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)管，切實(shí)加強(qiáng)對投資者的金融權(quán)利保護(hù)。

(三)違約處置的權(quán)利救濟(jì)途徑

在構(gòu)建地方政府債券違約處置的法治化模式中，還應(yīng)妥善考慮違約后的私權(quán)救濟(jì)方式如何設(shè)置的重要問題，以最大化地保障債券持有人或間接持有人的合法權(quán)利。從民事救濟(jì)上看，可在法律中明確當(dāng)事人的代位權(quán)、合同解除權(quán)以及違約求償權(quán)的適當(dāng)性適用。地方政府債券的持有人多為金融機(jī)構(gòu)，尤以銀行為甚，而其在二級市場的流通也并不頻繁，因此導(dǎo)致了債券持有的絕對集中與風(fēng)險(xiǎn)的相對分散并存。由于地方政府債券的違約風(fēng)險(xiǎn)由金融機(jī)構(gòu)以其他金融工具或金融產(chǎn)品的形式轉(zhuǎn)嫁給了廣大的投資者，因此真正的風(fēng)險(xiǎn)承受者難以突破債的形式追索地方政府的違約責(zé)任。鑒于此，在多元化地方政府債券投資者的同時(shí)，我國可探索在立法中明確地方政府債券投資者權(quán)利的穿透式保護(hù)，以此暢通投資者的權(quán)利救濟(jì)路徑。

同時(shí)，立足于債權(quán)人權(quán)利保護(hù)的立法思路，我國可以在借鑒他國實(shí)踐的基礎(chǔ)上，運(yùn)用域外地方政府破產(chǎn)邏輯健全我國地方政府財(cái)政重整制度，最終實(shí)現(xiàn)市場治理和危機(jī)化解的程序化、法治化?！短幹妙A(yù)案》對于財(cái)政重整計(jì)劃的規(guī)范尚不完善，存在實(shí)施程序過于原則、債權(quán)人保護(hù)不足等諸多問題，嚴(yán)重影響其處置地方政府債務(wù)危機(jī)作用的發(fā)揮?？蓮募訌?qiáng)限制地方政府財(cái)政預(yù)算、規(guī)范地方財(cái)政重整實(shí)施程序、樹立地方財(cái)政重整權(quán)行使的價(jià)值導(dǎo)向、建立財(cái)政重整府際合作機(jī)制等方面予以完善。除此之外，還需要厘清以下幾個(gè)基本問題：一是就法理而言，地方政府破產(chǎn)制度不同于傳統(tǒng)意義上的破產(chǎn)制度，公法人具有提供公共服務(wù)的職能，必須保留債務(wù)人的主體資格，且債務(wù)人的財(cái)政能力也無法被完全消滅(21)華國慶、盛鈞俁：《我國地方財(cái)政重整制度的釋評與完善》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。。所以，需正確處理確保政府公共職能有效運(yùn)行和要求地方政府及時(shí)兌付債券的關(guān)系，合理區(qū)分地方政府兌付不能時(shí)債務(wù)清理程序與企業(yè)破產(chǎn)時(shí)債務(wù)清理程序的差異，既要有效提升地方政府的發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任意識，又不能因破產(chǎn)而使公共職能和公共利益受到影響；二是正確處理債務(wù)調(diào)整程序的使用與政府公信力建設(shè)之間的關(guān)系，將債務(wù)調(diào)整程序的使用和政府公信力建設(shè)統(tǒng)籌起來進(jìn)行考慮，例如應(yīng)當(dāng)建立地方政府債券違約后上級政府及時(shí)干預(yù)機(jī)制，以上級政府的行政權(quán)威、市場資源幫助化解地方政府破產(chǎn)的公信力危機(jī)；三是正確處理地方政府負(fù)責(zé)人頻繁更迭與行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和司法責(zé)任承擔(dān)的關(guān)系。

最后，私權(quán)救濟(jì)體系離不開公權(quán)救濟(jì)這一終極途徑。我國現(xiàn)有的地方政府債券規(guī)范性文件普遍面臨法律效力較低、程序性規(guī)定缺失的問題，不僅在行政法上未規(guī)定地方政府債券違約主體的具體追責(zé)方式，同時(shí)在司法適用中也存在著一定的困境，如：是否應(yīng)當(dāng)適用集體訴訟？當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟還是民事訴訟？是否適用強(qiáng)制執(zhí)行？如何確定可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)范圍？諸如此類的問題都迫切需要我國制定一部體系統(tǒng)一、位階較高、程序具體、責(zé)任明確的《地方政府債券監(jiān)管法》加以明確，或出臺相關(guān)司法解釋予以解決。根據(jù)我國的基本國情和社會運(yùn)作現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前我國地方政府債券違約處置的司法救濟(jì)程序之完善，首先需要健全地方政府債券違約責(zé)任追究制度，特別是明確金融機(jī)構(gòu)、地方政府和投資者責(zé)任范圍，防范金融機(jī)構(gòu)與地方政府在地方政府債券違約中共同規(guī)避責(zé)任，進(jìn)而將風(fēng)險(xiǎn)和損失最終轉(zhuǎn)嫁給中央政府和廣大投資者及納稅人。就目前來看，可以在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行如下一些探索：

第一，建立人大監(jiān)督途徑。一方面，地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)將地方人大吸納其中；另一方面，可在地方各級人大預(yù)算部門設(shè)立地方政府債券審查委員會，在同級財(cái)政部門的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)對口辦公室，債權(quán)人對于地方政府的債券違約行為，可以申請地方人大組織財(cái)政部門對債權(quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行審查，由人大對地方政府的債券違約行為進(jìn)行專項(xiàng)法律監(jiān)督。

第二，建立民事訴訟機(jī)制。人大審查和監(jiān)督機(jī)制并非地方政府債券違約司法救濟(jì)的必經(jīng)程序，應(yīng)當(dāng)明確債權(quán)人可以提起民事訴訟，并要求地方政府主要負(fù)責(zé)人出庭，以法治手段著力解決司法判決的具體執(zhí)行問題。

第三，建立公益訴訟制度。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)“國家和社會公益代表”的職能定位，按照十九屆四中全會作出的“拓展公益訴訟案件范圍”的重大決策部署，進(jìn)一步深化檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度改革，明確債權(quán)人可以申請檢察機(jī)關(guān)或由檢察機(jī)關(guān)主動提起公益訴訟，以更加剛性的檢察建議等法治載體督促地方政府行使債券履約責(zé)任。

第四，加強(qiáng)對地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告的監(jiān)督。對于地方政府瞞報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)事件的，依照相關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員的行政、司法責(zé)任。

五、結(jié) 語

地方政府適度舉債權(quán)的確立是通過證券化方式緩解地方財(cái)政壓力，明確地方政府債務(wù)形式，“開正門、堵偏門”的合理之舉，但金融工具必然內(nèi)置杠桿且內(nèi)含風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債券市場能否實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的良好態(tài)勢，關(guān)鍵是看地方政府有無駕馭地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的本領(lǐng)，特別是地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)是否能夠得到有效預(yù)防和控制，而這取決于有沒有有力的行政監(jiān)督機(jī)制和全面系統(tǒng)的有利于市場、行政有序運(yùn)行的法治保障。為此，需要圍繞地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)背景和法治政府建設(shè)的國家發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行長效化、全景式的法治設(shè)計(jì)，強(qiáng)化地方政府債務(wù)的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，堅(jiān)持以法治思維、法治理念和法治方式的“規(guī)制之治”應(yīng)對地方政府債券違約可能面臨的危機(jī)。