大數(shù)據(jù)背景下基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的思考

張 勤

實(shí)行審計(jì)全覆蓋是完善審計(jì)制度的重點(diǎn)任務(wù)之一。通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合和審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。當(dāng)下，大數(shù)據(jù)技術(shù)正以空前的速度重塑人們的思維模式，引起經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的深刻變革，也引發(fā)了基層審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的思考。

一、主要概念界定

（一）審計(jì)全覆蓋

審計(jì)全覆蓋，是指審計(jì)機(jī)關(guān)在一定周期內(nèi)，對(duì)依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門(mén)和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行全面審計(jì)。

審計(jì)全覆蓋概念有三個(gè)內(nèi)涵：一是監(jiān)督對(duì)象全覆蓋，即凡是涉及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源“管分用”的部門(mén)、單位和個(gè)人，都要被納入審計(jì)對(duì)象的范圍；二是監(jiān)督過(guò)程全覆蓋，即在堅(jiān)持事后審計(jì)、事中監(jiān)督的同時(shí)，積極向事前決策階段滲透，逐步實(shí)現(xiàn)全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督；三是監(jiān)督方式多元化，即審計(jì)監(jiān)督應(yīng)該是預(yù)防的、動(dòng)態(tài)的、宏觀的、建設(shè)性的，是全方位、多層次、立體化的監(jiān)督。

（二）大數(shù)據(jù)

麥肯錫環(huán)球研究院在《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)力的下一個(gè)前沿》報(bào)告中，將大數(shù)據(jù)定義為“其大小超出了典型數(shù)據(jù)庫(kù)軟件的采集、儲(chǔ)存、管理和分析等能力的數(shù)據(jù)集”。我國(guó)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》稱(chēng)，大數(shù)據(jù)是以容量大、類(lèi)型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，它正快速發(fā)展為對(duì)數(shù)量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。

盡管目前尚無(wú)關(guān)于“大數(shù)據(jù)”的統(tǒng)一定義，但普遍共識(shí)是，大數(shù)據(jù)作為一種信息資產(chǎn)，已滲透到各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域和部門(mén)。大數(shù)據(jù)不僅惠及商業(yè)，而且在國(guó)民經(jīng)濟(jì)及民生方面，都會(huì)發(fā)揮重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

二、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋面臨的主要困境

（一）審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)力量不足矛盾突出

隨著審計(jì)全覆蓋實(shí)施的不斷推進(jìn)，以及公眾對(duì)政府責(zé)任信息質(zhì)量需求的深度和廣度不斷拓展，國(guó)家審計(jì)日益呈現(xiàn)目標(biāo)多元化、對(duì)象復(fù)雜化、內(nèi)容廣泛化的趨勢(shì)。上級(jí)同步審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)不斷增多，但基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量的增速卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于審計(jì)需求的增速。當(dāng)前，大部分審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施還是沿用傳統(tǒng)的審計(jì)模式，審計(jì)人員或者親臨被審計(jì)單位現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，或者在自己?jiǎn)挝徊榭幢粚徲?jì)單位送達(dá)的審計(jì)資料。審計(jì)資料之多致使工作強(qiáng)度很大，往往會(huì)存在審計(jì)流于形式的情況?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)一線人員超負(fù)荷工作，是現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的主因之一。

（二）審計(jì)計(jì)劃管理模式和組織方式不完善

由于體制、機(jī)制等原因，審計(jì)署、省級(jí)審計(jì)廳、市審計(jì)局和縣（市區(qū)）審計(jì)局各自管轄自己的審計(jì)對(duì)象，在審計(jì)項(xiàng)目的計(jì)劃與組織管理上，存在條塊分割、力量分散等情況，“分灶吃飯”的現(xiàn)狀與審計(jì)全覆蓋的要求不相適應(yīng)。非同步實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施方面，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)各自為政，未統(tǒng)籌考慮基層審計(jì)機(jī)關(guān)，致使其無(wú)法共享數(shù)據(jù)資源。同時(shí)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)自行立項(xiàng)的非同步實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目，因?yàn)閿?shù)據(jù)管理權(quán)限原因，稅務(wù)、自然資源和規(guī)劃等重要部門(mén)的數(shù)據(jù)無(wú)法獲得，大數(shù)據(jù)比對(duì)和處理工作很難開(kāi)展，因而極大地限制了審計(jì)全覆蓋的實(shí)施。

（三）審計(jì)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)勝任能力有待提高

大數(shù)據(jù)時(shí)代，審計(jì)人員面對(duì)的是具有高度概括性、模糊性、關(guān)聯(lián)性的海量電子數(shù)據(jù)。這不僅需要審計(jì)人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作理念和思維模式，還對(duì)審計(jì)人員采集、整理、分析數(shù)據(jù)的能力提出了很高的要求，但是目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)能力和視野格局還不能完全適應(yīng)上述新形勢(shì)的變化。審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)背景多以財(cái)務(wù)和工程審計(jì)為主，很少有人兼?zhèn)浯髷?shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能。而在大數(shù)據(jù)技術(shù)方面有所專(zhuān)長(zhǎng)的計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)人員又缺乏審計(jì)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目主審的機(jī)會(huì)較少，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)攬能力不高。

三、大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計(jì)全覆蓋實(shí)踐中的作用

大數(shù)據(jù)時(shí)代為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了海量的數(shù)據(jù)資源、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)變化和更為精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)處理方法，審計(jì)人員通過(guò)行業(yè)或部門(mén)數(shù)據(jù)信息之間的橫向和縱向關(guān)聯(lián)對(duì)比，可以挖掘出隱藏在大數(shù)據(jù)背后的高價(jià)值密度信息。大數(shù)據(jù)技術(shù)在國(guó)家審計(jì)中的應(yīng)用，引發(fā)了全樣本審計(jì)思維的變革、審計(jì)模式的切換、審計(jì)手段的更新，極大地提高了工作效率和質(zhì)量。

（一）立項(xiàng)階段，優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目安排

隨著審計(jì)監(jiān)督頻次的不斷增多，不同部門(mén)會(huì)委托審計(jì)機(jī)關(guān)在同一時(shí)期對(duì)同一審計(jì)對(duì)象從不同角度進(jìn)行審計(jì)。根據(jù)不同審計(jì)需求組建不同項(xiàng)目小組，會(huì)造成被審計(jì)單位重復(fù)進(jìn)點(diǎn)、交叉進(jìn)點(diǎn)。而利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，審計(jì)項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)面/片結(jié)合”、“1+N”立項(xiàng)。例如，全區(qū)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)中，以往只能就每一預(yù)算單位單獨(dú)立項(xiàng)。但是通過(guò)大數(shù)據(jù)，可以做到以審計(jì)事項(xiàng)為主線，覆蓋全部預(yù)算單位。再如，在大數(shù)據(jù)背景下，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（“1”）的同時(shí)，可同步開(kāi)展政府采購(gòu)審計(jì)、自然資源資產(chǎn)審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)等若干個(gè)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)子項(xiàng)目（“N”）。這些納入同一個(gè)被審計(jì)單位范圍的審計(jì)項(xiàng)目，可由一個(gè)審計(jì)組統(tǒng)一實(shí)施，只需分別制定審計(jì)方案并出具審計(jì)報(bào)告即可。

（二）實(shí)施階段，鎖定審計(jì)重點(diǎn)疑點(diǎn)

無(wú)論審計(jì)對(duì)象數(shù)量多少，利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對(duì)收集到的數(shù)據(jù)和相關(guān)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行高效整理和分析，就能縮小查證范圍，鎖定重點(diǎn)疑點(diǎn)，從而縮短審計(jì)人員到被審計(jì)單位進(jìn)行疑點(diǎn)分散核實(shí)的時(shí)間。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，將非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)一整套表格供被審計(jì)單位提前填寫(xiě)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)將表格中反映的領(lǐng)導(dǎo)干部名錄、統(tǒng)發(fā)工資發(fā)放名單信息，與從其他部門(mén)直接采集的工商登記、享受助學(xué)金學(xué)生姓名等信息關(guān)聯(lián)對(duì)比，可輕松發(fā)現(xiàn)財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)商辦企業(yè)、領(lǐng)導(dǎo)干部子女違規(guī)享受助學(xué)金等審計(jì)疑點(diǎn)。再如，在全區(qū)公務(wù)支出公款消費(fèi)審計(jì)中，利用審計(jì)署要求每半年上報(bào)財(cái)政數(shù)據(jù)的契機(jī)，將收集到的全區(qū)上百家預(yù)算單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，通過(guò)一系列的審計(jì)模型（如出國(guó)出境模型、公車(chē)油耗模型、住宿模型、招待模型等）進(jìn)行全量分析，便能高效實(shí)現(xiàn)對(duì)全區(qū)的公務(wù)支出公款消費(fèi)審計(jì)全覆蓋。

（三）報(bào)告階段，提升審計(jì)成果層次

審計(jì)機(jī)關(guān)以往開(kāi)展某個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)時(shí)，一般是按照資金的流向采集和分析數(shù)據(jù)，包括上級(jí)主管部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)、財(cái)政部門(mén)的指標(biāo)數(shù)據(jù)和項(xiàng)目實(shí)施單位的支出數(shù)據(jù)。這是“因果關(guān)系”的審計(jì)思維，審計(jì)的目的是核查情況、揭示問(wèn)題、優(yōu)化管理。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及，本無(wú)因果關(guān)系的數(shù)據(jù)可以基于“相關(guān)關(guān)系”關(guān)聯(lián)起來(lái)，從中預(yù)測(cè)事物發(fā)展的規(guī)律或趨勢(shì)。例如，在某市本級(jí)及所屬縣（市區(qū)）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債審計(jì)報(bào)告中，審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)該市未來(lái)的償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷預(yù)測(cè)。在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)性、合規(guī)性、效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，增加對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律性的評(píng)估和預(yù)測(cè)，將成為審計(jì)報(bào)告的一項(xiàng)重要內(nèi)容。唯有如此，才能發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”的預(yù)警作用。

四、深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用助推審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的建議

（一）完善審計(jì)資源數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

根據(jù)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的管理權(quán)限，以不與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)重復(fù)為原則，建立集中統(tǒng)一的審計(jì)資源數(shù)據(jù)中心，將被審計(jì)單位歷年的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及所處的行業(yè)數(shù)據(jù)納入其中。推動(dòng)有關(guān)單位定期報(bào)送電子數(shù)據(jù)，分類(lèi)建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、項(xiàng)目投資審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)等。對(duì)于專(zhuān)家型人才可以開(kāi)放一個(gè)保存數(shù)據(jù)原始面目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，而對(duì)于只能利用簡(jiǎn)單查詢語(yǔ)句或者只會(huì)通過(guò)圖形界面操作來(lái)工作的普通審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，提供一個(gè)經(jīng)過(guò)梳理的更為親切、更易于發(fā)揮作用的應(yīng)用平臺(tái)更為合適。

（二）建立各部門(mén)數(shù)據(jù)共享機(jī)制

一是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲(chǔ)、使用、開(kāi)放等全鏈條各環(huán)節(jié)建章立制，為實(shí)現(xiàn)資源共享奠定基礎(chǔ)。打通上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的平臺(tái)接口，形成省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并在條件成熟時(shí)，與審計(jì)署的大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行交互。二是政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各部門(mén)數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門(mén)數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利，打破信息壁壘，依托政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)，大力推進(jìn)國(guó)家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源以及金稅、金財(cái)、金審等信息系統(tǒng)跨行業(yè)、跨部門(mén)、跨區(qū)域共享。

（三）加快復(fù)合型審計(jì)人才培養(yǎng)

一是在招錄新人時(shí)，優(yōu)選跨學(xué)科大數(shù)據(jù)綜合型人才，具有統(tǒng)計(jì)分析、計(jì)算機(jī)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)管理等多學(xué)科知識(shí)的跨界復(fù)合型人才，對(duì)大數(shù)據(jù)背景下推進(jìn)審計(jì)全覆蓋將起到關(guān)鍵作用。二是依托社會(huì)化教育資源，鼓勵(lì)在職審計(jì)人員積極參加大數(shù)據(jù)知識(shí)普及和教育培訓(xùn)，提高對(duì)大數(shù)據(jù)審計(jì)的認(rèn)知和應(yīng)用水平。三是有針對(duì)性地開(kāi)展一些大數(shù)據(jù)審計(jì)項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目實(shí)踐加快大數(shù)據(jù)知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)的融合。四是打破科室界限，加強(qiáng)審計(jì)人員之間的交流，優(yōu)化審計(jì)組人員組成，實(shí)現(xiàn)有審計(jì)專(zhuān)長(zhǎng)的和有計(jì)算機(jī)專(zhuān)長(zhǎng)的人員優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（四）健全大數(shù)據(jù)安全保障體系

大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，審計(jì)信息資源的安全性存在很大風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題研究和基于大數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)研究。建立健全大數(shù)據(jù)安全管理制度，建設(shè)大數(shù)據(jù)安全地方標(biāo)準(zhǔn)體系、大數(shù)據(jù)安全測(cè)評(píng)體系、大數(shù)據(jù)安全保障體系等，切實(shí)加強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)，做好大數(shù)據(jù)平臺(tái)及服務(wù)商的可靠性及安全性評(píng)測(cè)、應(yīng)用安全評(píng)測(cè)、監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。采取大數(shù)據(jù)安全攻防演練等安全保障措施，防范大數(shù)據(jù)被攻擊、侵入、干擾、破壞、竊取、篡改、刪除和非法使用以及意外事故。

五、結(jié)語(yǔ)

在基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施與報(bào)告階段，大數(shù)據(jù)已成為提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量的有力推手。深化大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用，必將進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家審計(jì)全覆蓋，提升國(guó)家審計(jì)預(yù)警經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。