我國衛(wèi)生健康技術(shù)推廣服務(wù)現(xiàn)狀分析與對策建議

肖子華 王博 丁佩佩

原國家衛(wèi)生部自1991年開始實施的衛(wèi)生適宜技術(shù)推廣“十年百項”計劃，在技術(shù)推廣方式方法上進行了有益探索，為衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作奠定了扎實基礎(chǔ)。十八大以來，原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會積極部署，出臺相關(guān)政策文件，推動衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作再上新臺階[1-2]。為進一步推動衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作有效開展，調(diào)研組通過赴浙江、安徽、山東、甘肅等地實地考察，邀請?zhí)旖?、山西、重慶等地區(qū)的技術(shù)推廣工作負責同志開展座談交流，并通過電話詢問、文獻檢索、網(wǎng)絡(luò)搜索等多種方式初步掌握了2013年以來我國衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作取得的進展及存在的不足，據(jù)此提出了相應(yīng)的對策建議。

1 衛(wèi)生健康技術(shù)推廣服務(wù)工作成效

1.1 初步構(gòu)建了政策保障體系

政策保障是衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作的核心驅(qū)動力。2013年以來，出臺了一系列涉及衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作的政策文件，從組織管理、推廣應(yīng)用、監(jiān)督考核、經(jīng)費投入及人員隊伍等方面給予政策支持。各地區(qū)相繼出臺了符合本地實際的衛(wèi)生健康技術(shù)推廣政策文件。截止2018年，全國出臺政策文件的省（市、區(qū)）數(shù)量由2015年的9個增加到31個，政策保障體系已初步建立。各省出臺相關(guān)政策文件數(shù)量情況見圖1。

1.2 基本建立了組織管理框架

組織管理框架是衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作的重要保障。目前自上而下的組織管理框架初步建成。國家層面，由國家衛(wèi)生健康委科教司總協(xié)調(diào)，委內(nèi)各直屬事業(yè)單位分工負責具體工作。省級層面，各省級衛(wèi)生健康委科教處負責本地區(qū)的衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作。安徽、浙江、重慶、河南等19個地區(qū)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了上下聯(lián)動、高效協(xié)同的衛(wèi)生健康技術(shù)推廣組織管理框架，確保推廣工作高質(zhì)量開展。

1.3 推廣工作機制逐漸成熟

1.3.1 基層需求進一步明確。山東、重慶、浙江等7個地區(qū)開展了深入的需求調(diào)研、需求項目征集工作。例如：重慶市“兩上兩下”反復(fù)征求意見，“兩下”即市衛(wèi)生健康委員會兩次下達技術(shù)征集目錄，劃定技術(shù)遴選范疇；“兩上”即基層兩次報送技術(shù)需求作為重要立項依據(jù)。

1.3.2 技術(shù)培育積極性逐步增強。浙江[3]、湖北[4]等地區(qū)通過研制、改良、規(guī)范等多種培育方式，對衛(wèi)生健康技術(shù)進行適宜性培育，使其更能滿足基層需求。例如：浙江省技術(shù)培育圍繞常見病和多發(fā)病、基層臨床需求和技術(shù)服務(wù)能力提升要求，建設(shè)13家衛(wèi)生健康實用新技術(shù)和適宜技術(shù)培育推廣中心，四川、上海等各地區(qū)也開展了技術(shù)的研制和培育工作。

1.3.3 技術(shù)遴選評估標準初步規(guī)范。浙江、新疆、安徽、廣東、四川等8個地區(qū)通過安全性、有效性、規(guī)范性、經(jīng)濟性等遴選指標，結(jié)合本省實際情況，構(gòu)建了衛(wèi)生健康技術(shù)遴選指標體系，并規(guī)范技術(shù)評估的方法和程序。其中，安徽省組建了評審專家?guī)?，制訂了專家?guī)旃芾磙k法和評審專家抽取原則。浙江省用德爾菲法制定出一套完善的技術(shù)篩選指標體系。

1.3.4 推廣模式逐步多元化。甘肅、河南、湖南、吉林、江西等地區(qū)的推廣模式主要是以政府為主導(dǎo)，形成自上而下的層級推廣體系和以點帶面的輻射推廣體系[5]。河北、山東、上海、湖北、湖南、廣東等12個地區(qū)充分利用現(xiàn)有資源和優(yōu)勢，采用專項培訓(xùn)、示范指導(dǎo)、人員進修、對口支援、團隊幫扶、共建醫(yī)療聯(lián)合體等多種推廣方式[6]。

圖1 衛(wèi)生健康技術(shù)推廣服務(wù)工作出臺相關(guān)政策文件數(shù)量情況

1.3.5 監(jiān)督考核機制初步建立。上海、河北、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、甘肅、新疆9個地區(qū)建立了一套相對科學(xué)的監(jiān)督考核機制。推廣應(yīng)用單位定期向行政管理部門反饋技術(shù)推廣、人員培訓(xùn)、工作成效、專著論文發(fā)表等情況。省級管理部門組織專家評審，通過項目實施中期檢查，考核驗收評審、現(xiàn)場督導(dǎo)檢查等方式，提出評審意見，公布評價分析結(jié)果，保證推廣質(zhì)量。

1.3.6 激勵機制日趨健全。河北、浙江、安徽、重慶、湖北、廣西、河南、山東8個地區(qū)建立了多樣化的激勵機制 ，通過給予繼續(xù)教育學(xué)分、在職稱晉升上給予傾斜、給予專項經(jīng)費補助等多種方式獎勵推廣工作突出的單位、部門和個人[7]。

1.4 信息化平臺建設(shè)初見成效

目前，全國共有10個地區(qū)建立了推廣工作信息平臺，見表1。其中，浙江、四川、山西、河北和安徽的平臺功能相對完善，內(nèi)容較豐富。通過平臺建立了衛(wèi)生健康技術(shù)庫和成果庫，實現(xiàn)政策發(fā)布、信息公開、技術(shù)申報、技術(shù)查詢、基地和項目管理等推廣相關(guān)工作的信息共享和高效管理，加強了推廣示范基地和示范項目的申報評選、組織實施和績效考核管理，促進了技術(shù)的規(guī)范推廣和有效應(yīng)用。

1.5 示范基地建設(shè)持續(xù)推進

四川、浙江、湖北、遼寧等地區(qū)相繼出臺了推廣基地建設(shè)相關(guān)的政策制度文件，建立了推廣示范基地評價指標體系。例如：浙江按照急救、慢性病等六大類開展示范基地建設(shè)[8]；四川省定期發(fā)布《申報四川省衛(wèi)生計生適宜技術(shù)推廣基地的通知》[9]，制定了推廣基地建設(shè)評選方案，設(shè)置了評分標準和遴選條件。

表1 地方衛(wèi)生健康技術(shù)推廣信息平臺情況

1.6 資金保障體系日漸完善

上海、浙江、福建、湖北、重慶5個地區(qū)切實加強項目實施和經(jīng)費使用的監(jiān)督管理，政府給予一定的經(jīng)費支持，項目推廣單位也積極爭取政府和社會資金的支持，項目推廣以公益性為主，最大限度地為基層提供免費的推廣服務(wù)和相應(yīng)的醫(yī)療配套設(shè)施。例如：上海對于先進技術(shù)推廣項目，給技術(shù)推廣單位每項擬資助10～50萬元不等；湖北將適宜技術(shù)推廣服務(wù)項目納入醫(yī)保支付范圍，提高報銷比例，并設(shè)立中醫(yī)藥適宜技術(shù)專項經(jīng)費，采取以獎代補的方式，對卓有成效的單位和個人予以獎勵；重慶建立財政經(jīng)費保障體系，每年劃撥500萬元專項經(jīng)費。

1.7 人才培養(yǎng)工作穩(wěn)步開展

重慶、甘肅、安徽、廣西等地區(qū)建立了人才培養(yǎng)和團隊建設(shè)評價機制，培養(yǎng)了一批專業(yè)化的衛(wèi)生健康技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用人才隊伍。例如：甘肅甘谷、靜寧兩縣探索建立了中醫(yī)“師帶徒”培養(yǎng)機制和“一師一徒”、“一師多徒”、“一徒多師”的幫帶模式[10]。

1.8 助力脫貧攻堅工作開始發(fā)力

山西、重慶、新疆、甘肅、安徽等地區(qū)設(shè)立衛(wèi)生健康技術(shù)扶貧專項，通過“組團式”對口幫扶、遠程醫(yī)療等措施提高基層群眾健康水平。例如：山西將技術(shù)扶貧列入省政府為貧困地區(qū)人民群眾辦的“六件實事”之一，納入政府健康扶貧目標責任制考核。

2 存在問題

本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作對于提高基層醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生了積極的推動作用。但是，由于技術(shù)推廣工作缺乏系統(tǒng)、完善的開發(fā)、遴選、推廣、考核、激勵等工作機制和強有力的政策、人才和資金支持，導(dǎo)致衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作存在不平衡、不充分、不完善開展的問題，還不能有效滿足基層醫(yī)療機構(gòu)和人民群眾的需求。主要有以下3方面的不足。

2.1 管理方面的不足

一是技術(shù)推廣工作重視程度有待加強。60%以上的地區(qū)未將該項工作列入當?shù)匦l(wèi)生健康工作的議事議程和工作計劃，未形成規(guī)范的政策鏈條和完善的政策保障機制，尤其在監(jiān)督考核、經(jīng)費投入等方面缺乏相關(guān)配套政策的支持。二是部分地區(qū)尚未建立完善的技術(shù)遴選指標體系，常態(tài)化、科學(xué)化的績效考核機制，以及缺乏充分發(fā)揮現(xiàn)有資源作用，多渠道開發(fā)激勵措施等[11]。三是部分地區(qū)無足夠、可持續(xù)的專項經(jīng)費支持，各地經(jīng)費投入力度有較大差異[12]，見圖2。四是信息化平臺建設(shè)不統(tǒng)一。目前，全國有21個地區(qū)尚未建立衛(wèi)生健康技術(shù)推廣信息平臺。5個地區(qū)已建成的平臺，存在開發(fā)和維護缺乏穩(wěn)定的支撐、功能模塊單一、信息更新維護不及時、技術(shù)資源整合不充分、各主體交流不通暢等問題。五是衛(wèi)生健康技術(shù)推廣的政策、項目等方面的宣傳力度不足、渠道不暢。

圖2 衛(wèi)生健康技術(shù)推廣項目經(jīng)費資助情況

2.2 技術(shù)推廣方面的不足

一是技術(shù)培育積極性和主動性有待提高。二是60%以上的地區(qū)采用的推廣方式為培訓(xùn)，而講座、進修、學(xué)術(shù)會議、技術(shù)指導(dǎo)等其他形式占比例較小。而且，絕大多數(shù)采取上級辦班、下級派人培訓(xùn)，再組織推廣應(yīng)用的模式，缺乏互動。三是推廣過程中存在著學(xué)員到課率低、師資安排調(diào)配難、培訓(xùn)效率低等實際問題[13]，而且，后續(xù)未開展有效的跟蹤、指導(dǎo)和效果評估，導(dǎo)致難以實際評估推廣應(yīng)用效果。四是部分地區(qū)技術(shù)推廣工作隊伍力量單薄，而且缺乏有效的激勵措施，導(dǎo)致推廣的主動性和積極性不高[14]。

2.3 技術(shù)不足而影響發(fā)展

部分地區(qū)存在人才短缺、人才素質(zhì)偏低、工學(xué)矛盾突出、缺乏長期有效的經(jīng)費支持等問題，成為制約技術(shù)推廣應(yīng)用的重要因素[15]。

3 對策建議

3.1 加強行政管理以確保工作有序推進

3.1.1 提升站位，加強領(lǐng)導(dǎo)。各級衛(wèi)生健康行政部門要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，進一步重視和大力支持衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作。充分發(fā)揮技術(shù)推廣工作在實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、落實分級診療制度、助力健康扶貧、推動健康中國行動中的重要作用。

3.1.2 強化責任，狠抓落實。一是把技術(shù)推廣工作納入重要議事議程，結(jié)合實際制定推廣工作計劃和實施方案。二是堅持政策引導(dǎo)，營造良好的政策環(huán)境，完善醫(yī)療保障制度，建立健全知識產(chǎn)權(quán)保護和交易制度等。三是把技術(shù)推廣納入目標責任制考核內(nèi)容，列入科技創(chuàng)新、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)、分級診療、健康扶貧等各項考核指標中。四是完善衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作報告制度。五是建立以政府為主導(dǎo)、市場為輔助、技術(shù)持有單位和中介組織機構(gòu)共同參與、適應(yīng)技術(shù)需求方需求的技術(shù)推廣模式。六是將衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作與醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)等工作統(tǒng)籌推進，避免出現(xiàn)工學(xué)矛盾問題。七是加強科技和教育聯(lián)動，把技術(shù)推廣納入繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育體系，授予繼續(xù)教育學(xué)分等。

3.1.3 加大投入，保障實施。各級衛(wèi)生健康行政部門應(yīng)建立經(jīng)費長效投入機制[16-17]。一是構(gòu)建多渠道的投入機制。除了爭取中央和地方政府對衛(wèi)生健康技術(shù)推廣的投入外，還應(yīng)充分發(fā)揮市場競爭機制作用，多形式、多渠道籌集資金，探索基本醫(yī)保補償政策，鼓勵引導(dǎo)社會資本積極投入推廣工作。二是各級衛(wèi)生健康行政部門、技術(shù)推廣單位、技術(shù)接受單位、中介組織機構(gòu)、社會力量等要合理確定經(jīng)費投入比例。三是采用項目管理、以獎代補、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)交易等多種創(chuàng)新方式。

3.2 重視理論研究以指導(dǎo)工作創(chuàng)新開展

3.2.1 探索分類研究，構(gòu)建分類體系。衛(wèi)生健康技術(shù)供需雙方有較大等級差別，涉及醫(yī)學(xué)專業(yè)領(lǐng)域廣泛，且區(qū)域差異化明顯，需探索建立供給側(cè)和需求側(cè)的分區(qū)域、分級、分類體系，實行分類指導(dǎo)。

3.2.2 加強標準研究，完善遴選評估體系。一是探索全國范圍、醫(yī)療領(lǐng)域全覆蓋的評審專家遴選標準研究。二是研制一套遴選評估指標體系。三是研制標準化、規(guī)范化的分級、分類的遴選評估程序和方法。四是研究已推廣技術(shù)的再評估標準體系，保證技術(shù)評估標準的不斷更新和完善。

3.2.3 開展循證研究，強化證據(jù)支撐。通過循證醫(yī)學(xué)，利用衛(wèi)生經(jīng)濟技術(shù)評估對所推廣的項目進行綜合評價，逐步建立和完善項目的評估機制，為完善衛(wèi)生健康推廣工作機制、優(yōu)化推廣流程、提高推廣效果等提供證據(jù)支撐。

3.2.4 推進市場研究，聚力精準施策。探索衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作市場發(fā)展規(guī)律，以市場需求為導(dǎo)向，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟水平、科技創(chuàng)新能力和醫(yī)療技術(shù)水平，加強對技術(shù)供給方的供給能力、技術(shù)水平、技術(shù)特點和需求方的實際需求、承載能力等方面的研究。

3.2.5 完善考核研究，健全激勵機制。一是開展績效考核研究，研制多方機構(gòu)參與評審的、考核流程規(guī)范標準的、科學(xué)的績效考核體系，保障評價的客觀公正。二是研究建立推廣激勵機制，完善激勵制度。

3.3 聚焦工作實踐以推動工作穩(wěn)步落實

3.3.1 健全推廣工作運行機制。建立健全功能完善、運行高效、自上而下、分類分級的衛(wèi)生與健康科技成果向基層轉(zhuǎn)化推廣的工作機制，形成示范效應(yīng)。包括健全各方協(xié)調(diào)聯(lián)動機制；健全針對需求，追求安全、成熟、經(jīng)濟、有效、方便的技術(shù)篩選工作機制；健全以示范基地建設(shè)、推廣信息平臺建設(shè)為載體的多種推廣方式的推廣應(yīng)用機制；健全監(jiān)督管理、效果評估、激勵機制、籌資機制等。

3.3.2 完善推廣的標準規(guī)范體系。一是建設(shè)技術(shù)評價專家?guī)?，積極推行第三方評價。二是建立規(guī)范的評審程序和操作規(guī)則，包括專家的遴選、評審方式、評審程序、評審辦法等。三是研制技術(shù)遴選標準。四是研制技術(shù)推廣應(yīng)用績效考核標準。

3.3.3 建立衛(wèi)生健康技術(shù)推廣項目目錄。梳理醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、科研院所、高等院校、有關(guān)企業(yè)等機構(gòu)的科技成果資源，遴選一批技術(shù)可靠、適宜性強、能夠提高疾病預(yù)防控制和診療能力的技術(shù)，逐步建立衛(wèi)生健康技術(shù)推廣目錄，并及時發(fā)布推廣指南及規(guī)范和流程，推動技術(shù)供需雙方有效對接，促進適宜技術(shù)推廣應(yīng)用。

3.3.4 推廣一批衛(wèi)生健康技術(shù)示范項目。以基層為重點，將衛(wèi)生健康技術(shù)推廣與健康扶貧、中醫(yī)藥傳承發(fā)展工作相結(jié)合，遴選實施一批推廣示范項目，并頒發(fā)項目推廣證書，推動一批科技成果轉(zhuǎn)化為健康管理和疾病預(yù)防診治的新產(chǎn)品、新技術(shù)和新方法，促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向基層傾斜。

3.3.5 建設(shè)國家衛(wèi)生健康技術(shù)推廣應(yīng)用示范基地。建立推廣示范基地評價指標體系，以醫(yī)院為建設(shè)主體，在全國各地區(qū)遴選并掛牌一批國家級衛(wèi)生健康技術(shù)推廣應(yīng)用示范基地，開展衛(wèi)生健康技術(shù)的培育開發(fā)、推廣應(yīng)用、人才培養(yǎng)等工作。

3.3.6 建設(shè)國家衛(wèi)生健康技術(shù)推廣應(yīng)用信息服務(wù)平臺。建設(shè)和推廣應(yīng)用國家衛(wèi)生健康技術(shù)推廣應(yīng)用信息服務(wù)平臺，為各級衛(wèi)生健康行政主管部門、技術(shù)推廣方、技術(shù)接受方和中介組織機構(gòu)等不同用戶提供實時快速的技術(shù)共享平臺，并探索建立與各省級推廣平臺的信息互聯(lián)互通機制。等條件成熟，可在省級成立分平臺，使其作為國家衛(wèi)生健康技術(shù)推廣服務(wù)體系的重要組成部分。

3.3.7 培育和集聚高素質(zhì)、專業(yè)化人才隊伍。一是衛(wèi)生健康技術(shù)推廣領(lǐng)域優(yōu)秀專家資源，構(gòu)建衛(wèi)生健康技術(shù)推廣專家?guī)?。二是建設(shè)穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)、精干的技術(shù)推廣人才隊伍。建立醫(yī)療衛(wèi)生等機構(gòu)的內(nèi)部推廣隊伍，設(shè)立專門部門和工作崗位，明確責任主體和工作職責,依托推廣示范基地建設(shè)一批技術(shù)推廣人才培養(yǎng)基地等。

3.3.8 發(fā)揮行業(yè)學(xué)會、協(xié)會等社會力量的作用。加強與中華醫(yī)學(xué)會、中華中醫(yī)藥學(xué)會、中國衛(wèi)生信息與健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)學(xué)會以及健康服務(wù)與技術(shù)推廣分會等社會組織、社會團體的溝通交流，充分發(fā)揮其在技術(shù)推廣行業(yè)標準規(guī)范制訂，推廣項目組織實施、學(xué)術(shù)交流、人才培養(yǎng)等方面的作用。

3.3.9 發(fā)揮衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)企業(yè)的作用。充分發(fā)揮衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)企業(yè)在技術(shù)培育、推廣應(yīng)用、經(jīng)費投入等方面的優(yōu)勢和作用，探索建立聯(lián)合攻關(guān)、利益共享、知識產(chǎn)權(quán)運營的有效機制和模式。

3.3.10 加強技術(shù)推廣成果宣傳和交流共享。一是充分運用廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)新媒體等手段多渠道加強對技術(shù)信息的宣傳教育。二是編寫關(guān)于技術(shù)推廣的技術(shù)專著、學(xué)術(shù)論文等，擴大推廣工作的影響力。三是通過舉辦衛(wèi)生健康技術(shù)推廣工作論證會、推介會、成果交流會，互聯(lián)網(wǎng)平臺展示多種形式展示推廣典型案例，促進成果交流共享。