英國法律援助：從制度設計到現(xiàn)實困境

牟鈺 邱祖芳

興起與繁榮：法律援助領域不斷擴大

英國刑事法律援助制度是二戰(zhàn)后福利國家體系的構成部分。早在19世紀早期，英國就開始醞釀解決貧困的被告人因無法支付律師費而設立的援助制度。

法律援助正式提上日程，是在1945年8月的納西克利夫委員會報告。這份報告一出臺即被采納。經歷了幾年的籌備之后，英國通過了《1949年法律援助和法律咨詢法》。由于戰(zhàn)后重建的種種困難，上世紀50年代只有不到10%的被告人獲得無償?shù)姆稍５菑?0年代起，法律援助制度開始大范圍鋪開。到80年代，申請法律援助的被告人已經比70年代翻了一番。直到2003年，法律援助申請已經達到每年60萬份。法律援助制度覆蓋面的擴大也帶來了相應的經費開支問題。以對治安法院審理案件的法律援助投入為例，1966～1967年的法律援助經費開支為60萬英鎊；到1982～1983年，該經費增長到5400萬英鎊；2002～2003年這一費用增長超過3億英鎊，而這項經費只是法律援助費用的一部分：2002～2003年所有的法律援助經費已累計超過10億英鎊。

如此龐大的刑事司法援助開支背后有很多原因，最主要原因在于英國作為一個福利國家，政府有義務確保每一名犯罪嫌疑人和被告人獲得有效的法律援助。納西克利夫委員會報告所采納的法律援助模式，是將法律援助業(yè)務分派到普通律師事務所，由刑事事務律師和出庭大律師承辦刑事案件，這包括偵查階段的律師訊問介入、審前法律咨詢、委托出庭大律師參與高等法院的出庭辯護等等。接受法律援助的犯罪嫌疑人和被告人所接受的辯護質量與自己支付費用的客戶（嫌疑人和被告人）沒有任何區(qū)別，兩者的不同之處僅僅在于前者由政府買單，而后者則需要當事人自己出錢。這種由商業(yè)律師事務所承運法律援助的模式被稱為司法救助模式。

隨著法律援助需求的增加，刑事律師行業(yè)也得到了長足的發(fā)展。大量的刑事律師事務所開始不斷涌現(xiàn)，刑事法律援助也成為律師事務所的重要業(yè)務來源。比如1999～2000年法律協(xié)會的統(tǒng)計顯示，法律援助占所有律師事務所收入的13%。面對不斷膨脹的法律援助開支，英國政府在上世紀90年代開始對法律援助的承運規(guī)則進行調整，即通過簽訂律師援助合同的方式選拔律師事務和規(guī)范法律援助的操作。這項調整使有資格運營法律援助的律師事務所從上世紀90年代初期7500家減少到2003年的2900家。

英國法律援助的另一項調整則是針對被告人提交的出庭辯護法律援助申請的批準。由于英國的大律師出庭費相對昂貴，申請大律師出庭辯護需要由被告人另行提交申請。在《1988年法律援助法》頒布前，辯護律師出庭援助申請是由法律協(xié)會負責批準。法律協(xié)會是律師自治行業(yè)組織，因此絕大多數(shù)申請都被批準。而從《1988年法律援助法》頒布實施后，法律援助申請的批準權則移交給新成立的法律援助董事會，其中律師代表只有兩名；由此，申請的成功率大大降低。更為重要的是董事會確立了詳盡的審核規(guī)則，制定了法律援助可獲批準的最低標準。

法律援助董事會后來在2000年被新成立的法律援助委員會所取代。法律援助委員會的成員全部由上議院司法議長 （Lord Chancellor）任命，而上議院司法議長有權制定法律援助委員會的指導意見。法律援助委員會享有充分的自由裁量權負責法律援助經費的使用和劃撥。由于每年供法律援助委員會支配的經費數(shù)額有限，他們對經費的批準和使用非常謹慎。

>>資料圖

法律援助委員會成立后實施了兩項重要的措施：第一是關于法律援助合同，第二是試點實施公共辯護人。

就第一項措施而言，根據(jù)新頒布實施的法律援助合同規(guī)則，律師事務所需要根據(jù)其完成的法律援助工作獲得付款，而非根據(jù)提前商議好的法律援助服務定價獲得付款。這項規(guī)則使法律援助委員會具有依據(jù)法律援助合同條款對律師事務所承辦法律援助的案件質量進行監(jiān)督和審查的權力。

第二項措施，公共辯護人制度其實早在法律援助委員會成立之前就已經開始了。這項試點工作得到政府的強力支持，并正式體現(xiàn)在1998年上議院司法議長白皮書中。公共辯護人作為另一套不同的法律援助操作模式，從一開始就是作為司法救助模式的補充形式而存在。公共辯護人是政府設立的專門從事刑事法律援助的機構。政府作為雇主，而公共辯護人則是全職的法律職業(yè)員工，開展從偵查介入到法庭審判各個環(huán)節(jié)的辯護工作。公共辯護人制度的設立初衷是實現(xiàn)法律援助工作模式的多樣化。

從總體上看，公共辯護人模式是成功的。英國政府認為成立公共辯護人的成本和司法救助模式持平，即通過對市場標準的衡量控制公共辯護人的薪酬開支。但實際上公共辯護人的運行成本普遍高于司法救助模式。

挑戰(zhàn)與衰退：法律援助經費不斷減少

英國的法律援助制度在經歷了幾十年的發(fā)展和繁榮后，在上世紀90年代開始進入衰退。

衰退期的具體開始時間并不明確，可能是從《1999年司法援助法》開始，也可能是從1994年政府修改律師自行報價的規(guī)定開始。但是毋庸置疑的是，衰退階段都伴隨著政府對刑事司法援助投資的銳減。2003～2004年度，英國政府對刑事司法援助的開支達到空前的14億英鎊，隨后五年這項開支就縮減了12%。政府縮減法律援助開支的另一重大因素在于2000年以后，新聞媒體和官方開始被一種迷惑性論調左右，認為英國的刑事司法援助“開銷失控”，已成為整個歐洲最昂貴的司法援助制度，而辯護律師通過政府從中獲取暴利。

英國的法律援助與執(zhí)政黨施政方針和財政計劃有密切的關系。近年來，歷屆英國政府都試圖通過市場化的方式，縮減刑事法律援助成本。如之前所言，英國的法律援助主要是通過以公共開支的方式由私營律師事務所承運，公共辯護人作為司法援助的輔助形式而存在。從《1999年司法援助法》生效開始，律師事務所需要根據(jù)法律援助合同開展法律援助。工黨政府和聯(lián)合執(zhí)政政府為縮小法律援助的供應市場，采取投標的形式選擇法律援助的承運人。2009年，工黨政府的競標方案主要集中在投標人必須確?！翱沙掷m(xù)的利潤邊際”。這一方案受到廣泛批評，因為其后果很可能導致迫切想要中標的律師事務所不惜代價壓低成本，從而無法保障法律援助的質量。在外部壓力的迫使下，工黨政府最終放棄了“可持續(xù)的利潤邊際”的方案。聯(lián)合執(zhí)政政府上臺以后，2013年又提出了類似方案，即所謂的“價格優(yōu)勢”方案，要求中標方必須以低于目前水平17.5%的成本運行法律援助。這一方案與上一次的經歷相同，司法部在經歷律師行業(yè)的強烈譴責下，最終放棄了這一方案。

2014年，政府再次提出競爭性方案收縮法律援助的供應市場。與之前不同，這次司法部采取的措施被稱為“雙層合同”方案。正如方案的名稱所預示的那樣，方案分為兩個層面：第一層面，允許法律援助的客戶，即犯罪嫌疑人，任意選擇一名辯護律師代理他的刑事案件；被嫌疑人選中的律師事務所可以承辦法律援助而得到法律援助付款。第二層面，司法部挑選和允許最多527家律師事務所向警察局提供值班律師，為犯罪嫌疑人提供咨詢和援助?！半p層合同”方案在律師界遭到廣泛的質疑，主要原因是政府可以通過這種方式大幅縮減參與法律援助的律師事務所。在2014年之前，英國有大約有1600家律師事務所提供法律援助，而527的名額限制就意味著大量的律師事務所會失去法律援助承運人資格。缺乏值班律師服務資格會導致大量的律師事務所業(yè)務拓展受到限制。受此沖擊最大的應屬小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)和以黑人和移民集中地區(qū)的法律援助提供者。這些律師事務所的業(yè)務受限也間接影響出庭大律師的業(yè)務范圍。

經歷了“雙層合同”，英國司法部宣布包括事務律師和出庭律師在內的所有刑事法律援助經費將至少縮減17.5%。政府隨后延緩了出庭律師的法律援助經費削減，但是針對事務律師的經費還是因此受到影響。2014年3月開始的第一輪削減使法律援助經費縮小了8.75%；而2015年7月的第二輪削減則引發(fā)了律師的全國大罷工。在英國，承運法律援助的律師事務所本來就利潤有限，2013年的調查顯示這些律師事務所只有5%的利潤率。在此前的20年中，英國的律師行業(yè)持續(xù)走低，許多律師事務所紛紛關門破產。專業(yè)從事刑事辯護的律師事務所比綜合性的律師事務所更加脆弱，許多靠政府提供的法律援助業(yè)務維系經營的律師事務所變得難以維持其基本運轉。隨著法律援助費用的削減，這些律師事務所開始入不敷出，難以繼續(xù)維持經營。

2015年“雙層合同”方案投標結束后，法律援助局決定在2016年開始執(zhí)行“雙層合同”法律援助方案。此時，眾多律師事務所以“投標違規(guī)”為由將政府告上法庭。這次訴訟讓法律援助局延遲了“雙層合同”方案的實施。2016年2月，政府正式宣布“雙層合同”方案作廢，政府也不再繼續(xù)削減法律援助的經費開支。

布病骨關節(jié)炎X線檢查可有關節(jié)面狹窄和骨贅形成[7-8]。CT顯示，骨質破壞多表現(xiàn)為椎體邊緣低密度灶，椎間隙正常或者輕度狹窄。MRI顯示，多表現(xiàn)為病變椎體及椎間盤呈T1低信號（T1W1），周圍軟組織內斑片狀呈T2W1高信號影。而結核性骨關節(jié)炎CT，常見死骨及冷膿腫形成，與椎旁肌肉分界不清。以上可作為兩者的鑒別點。

從表面上看，政府的妥協(xié)是律師行業(yè)的巨大勝利，但勝利可能僅僅是暫時的。政府可能在將來再次重提削減政府預算、縮減法律援助開支。

借鑒與參考：刑事訴訟改革不斷深入

盡管英國政府最近一次試圖對法律援助的改革因為律師行業(yè)大罷工不得不終止，但是法律援助的運行前景并不樂觀。可以說，時至今日，英國法律援助制度的現(xiàn)狀與戰(zhàn)后福利國家司法構建的制度構想，已相去甚遠。

如何看待英國目前的法律援助制度呢？

作為刑事訴訟程序的組成部分，看待法律援助制度不能脫離其他刑事訴訟程序的發(fā)展趨勢。近年來，英國刑事訴訟程序不斷強調司法效率和縮減司法成本，這一總體趨勢對整個英國刑事訴訟程序造成了極為深遠的影響。這種追求降低成本的刑事訴訟運行模式不僅對英國的刑事訴訟專業(yè)化造成巨大沖擊，而且對接受刑事法律援助的當事人產生了負面影響。隨著參與到刑事法律援助律師事務所數(shù)量的減少，犯罪嫌疑人可供選擇的律師事務所和律師都相應地受到限制。這種情況在律師事務所本來就數(shù)量有限的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)影響更為明顯。由于政府限制了履行法律援助合同的律師事務所名單，在某些地區(qū)僅剩一兩家律師事務所承接法律援助業(yè)務。這導致當事人根本無法實際有效地行使自己的選擇權，從而難以與自己的律師建立充分的信任關系。除此之外，法律援助的質量也會因此受到影響。法律援助的質量與市場的競爭程度有關。法律援助的質量只有在充分競爭的條件下才有所保障。然而，隨著政府對法律援助經費的不斷裁減，進入法律援助市場的律師事務所數(shù)量逐漸縮小，競爭也受到相應的抑制，難以充分保障法律援助的服務質量。同時，由于政府過分強調成本和效率，憑低價勝出的律師事務所如果致力于維護當事人的利益，就有可能因為成本過高而難以維系其經營。這樣的結果是，如果律師和當事人面臨多種選擇時，而當事人的選擇可能導致過高的服務成本，律師就會鼓勵當事人選擇更低辯護成本的選項，但這樣的決定有可能對當事人不利。麥高偉和馬西的研究表明，辯護律師往往不得已而鼓勵犯罪嫌疑人、被告人提早認罪，盡管這種決定很可能對當事人不利。法律援助的成本機制由此成為當事人和辯護律師利益分歧的直接原因。

從更為宏大的律師行業(yè)發(fā)展方面來講，法律援助的萎縮對英國的整個刑事辯護律師行業(yè)發(fā)展影響都是非常深遠的。法律援助經費削減導致刑事辯護律師工作不穩(wěn)定，事業(yè)前景堪憂。這種行業(yè)狀況也影響法學畢業(yè)生從事刑事辯護工作的積極性。例如，英國司法部2015年公布的數(shù)據(jù)表明，英國新入行的出庭大律師較2012年減少了8%。目前，英國出庭大律師的收入現(xiàn)狀很難維持刑事辯護行業(yè)的未來發(fā)展。2009年，英國國家統(tǒng)計辦公室刑事事務律師調研報告表明，整個刑事律師行業(yè)人口老齡化嚴重，15%接近退休年齡的刑事辯護律師表示他們將不再承辦任何法律援助服務。這個問題帶來的危機不僅僅是律師行業(yè)迭代補給的缺口，而是整個刑事辯護律師行業(yè)的萎縮。由于法律援助為刑事律師行業(yè)提供了主要的客戶來源，私人客戶只占刑事律師事務的很小一部分。弱小的私人客戶面意味著，英國刑事辯護行業(yè)在缺乏法律援助的支持下，未來發(fā)展會因此嚴重受困。

隨著參與英國法律援助的律師事務所數(shù)量的減少，刑事訴訟的其他領域也會因此受到相應的影響。例如，為了保障犯罪嫌疑人在警察訊問階段的在場咨詢權，警察就不得不花更多的時間等候離警察局較遠的律師到場才能開啟訊問程序。辯護律師的開庭時間也會因為案件數(shù)量的增加而受到影響，而這樣的結果是，有一部分犯罪嫌疑人可能沒有辦法獲得有效的律師幫助。隨著有經驗的資深律師逐漸退出法律援助，刑辯律師業(yè)逐漸出現(xiàn)青黃不接，行業(yè)整體質量下降。與此同時，近年來涌現(xiàn)的新型犯罪（尤其是跨國的網(wǎng)絡犯罪和詐騙類犯罪）種類和數(shù)量正在急劇上漲。面對這些挑戰(zhàn)，強有力的法律援助顯得非常重要。目前不斷衰弱的法律援助機制似乎表明，英國刑事司法制度正在醞釀新的危機。

從總體上看，英國的刑事法律援助發(fā)展經歷了從上升、繁榮到逐漸衰退的過程。雖然面臨巨大挑戰(zhàn)，英國的刑事法律援助制度仍然是世界上質量最高、覆蓋面最廣的援助體系之一。它的成立和存在保障了絕大多數(shù)犯罪嫌疑人和被告人在刑事訴訟中可以獲得有效的刑事辯護，減少和避免錯案的發(fā)生。但是由于政府經費的縮減，這項制度已經出現(xiàn)種種問題，也因此影響到整個刑事訴訟制度的運行和發(fā)展。

英國法律援助制度對我國刑事法律援助的發(fā)展很有啟發(fā)意義。我國的刑事法律援助雖然施行了30年左右，但覆蓋的范圍相對有限。我國總共只有大約30%的犯罪嫌疑人和被告人在整個刑事訴訟中獲得律師幫助；而其中獲得免費法律援助的被告人比例更少。

隨著2018年刑事訴訟法對值班律師的規(guī)定，刑事法律援助制度開始進入實質性改革階段。從近年來學者們的實證研究成果來看，值班律師制度在司法實踐中取得了一定成效，但實踐中仍然存在一些問題。這些問題主要包括：值班律師的選任層次不齊，無法保障值班律師的執(zhí)業(yè)水平；值班律師缺乏充分的經費保障，造成律師工作量與勞動報酬不成正比；值班律師咨詢意見形式化，不能提供有效的律師幫助；值班律師缺乏辯護律師的身份保障，影響值班律師辯護權的行使；由于長期與檢察院、法院形成默契關系，值班律師職能流于形式，不能切實保障當事人的合法權益。

對于這些問題的具體解決方案，英國的法律援助提供了很好的范本，尤其是通過讓普通律師事務所進入法律援助體系，并建立專業(yè)的公共辯護人制度加以輔助，設立專門的律師法律援助資質認證，以及設立中立機構致力于評估審查以及提高法律援助律師的執(zhí)業(yè)水平。

這些制度對我國值班律師的未來發(fā)展，提供了豐富的參考價值。同時，我們也要看到公共的財政保障對法律援助制度的重要性。英國的法律援助的發(fā)展歷程告訴我們，充足、穩(wěn)定的財政支持是認可律師服務勞動成果，提高律師服務積極性，以及吸納刑事辯護人才進入法律援助事業(yè)的關鍵。

值得一提的是，2012年聯(lián)合國一致通過了《刑事司法法律援助基本原則和指導綱領》，其中規(guī)定“法律援助是法治國家建立公平、人道和有效的刑事訴訟制度的精髓”，也是“公平審判原則的基礎”。這項規(guī)定，完全契合了英國法律援助的設立理念和實施目標。

探索如何建設覆蓋面更廣泛、法律服務更有效的法律援助制度，應該是當前我國刑事訴訟改革最重要的議題之一。而英國法律援助的制度設計和發(fā)展，對我國正在建設和發(fā)展中的法律援助制度提供了有益的借鑒。

值得一提的是，2012年聯(lián)合國一致通過了《刑事司法法律援助基本原則和指導綱領》，其中規(guī)定“法律援助是法治國家建立公平、人道和有效的刑事訴訟制度的精髓”，也是“公平審判原則的基礎”。這項規(guī)定，完全契合了英國法律援助的設立理念和實施目標。