客觀看待中國糧食安全形勢演變

盧鋒

中國經(jīng)濟發(fā)展轉型期的一個特征性現(xiàn)象，是糧食安全之憂會周期性演變成熱議問題。近年中美關系積累矛盾釋放伴隨外部環(huán)境變化，今年新冠疫情全球流行一度引發(fā)國際糧食市場波動，最近國內(nèi)糧食市場與政策調(diào)整伴隨國有部門夏糧收購下降，另外國家最高領導人再次嚴肅強調(diào)杜絕餐飲浪費倡導節(jié)約糧食，多方面因素疊加作用下公眾與學界對糧食安全關注度顯著升溫。

最近有關機構發(fā)布報告預測幾年后中國糧食供求缺口將顯著加大，有學者把糧食安全作為實施“雙循環(huán)”調(diào)整的首要舉措加以強調(diào)，市場分析機構紛紛發(fā)表相關分析評估觀點，如何看待中國糧食安全形勢再次引發(fā)各方關注與廣泛評論。

作為14億人口轉型大國，保障糧食安全對中國經(jīng)濟與社會發(fā)展至關重要。目前國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境經(jīng)歷深刻演變，更需動態(tài)研判糧食安全領域問題與風險并未雨綢繆。

另外從歷史上幾次糧食市場周期轉變與“半周期改革”現(xiàn)象可見，對糧食安全狀態(tài)判斷不僅關乎食物供給保障，也涉及糧食領域市場機制與政府干預關系界定，對糧食部門特別是流通領域能否堅持必要市場化改革產(chǎn)生微妙影響。因而有必要實證考察糧食安全形勢，對中國糧食安全保障條件、形成原因、現(xiàn)實問題與風險形成比較接近實際的判斷。

糧食安全有保障

從國內(nèi)產(chǎn)出看，世紀之交的調(diào)減過程到2003年告一段落，此后“十二連增”把糧食產(chǎn)量從4.3億噸大幅拉升到2015年的6.6億噸，加上大豆等糧食進口大規(guī)模增長，推動糧食供求關系由比較緊缺向相對過剩階段轉變。以2015年糧食部門對庫存形勢提出兩個“前所未有”判斷為標志，改革時期第四次糧食供大于求相對過剩局面大體形成。

近年糧食周期調(diào)整力量改變“連增”走勢，2015—2019年年產(chǎn)量大體穩(wěn)定在6.6億噸上下，加上凈進口因素，糧食表觀消費量維持在7.7億—7.8億上下歷史高位。中國人均糧食產(chǎn)量1997年 298公斤，增加到新世紀初年350公斤左右和2008年400公斤以上，2015年上升到481公斤峰值，近年維持在470公斤上下。國內(nèi)糧食生產(chǎn)產(chǎn)量的持續(xù)趨勢性提升，構成中國糧食安全保障的最重要基石。

從國際貿(mào)易看，中國計劃經(jīng)濟時代就靈活利用國際市場應對糧食短缺并兼顧出口創(chuàng)匯，改革時代中國參與國際市場程度大幅提升。近年中國糧食貿(mào)易呈現(xiàn)兩方面特點：

在谷物貿(mào)易方面，進口規(guī)模不小然而貿(mào)易依存度較低。如過去兩年大米、小麥、玉米等主要谷物年凈進口700多萬噸，加上大麥等雜糧年凈進口600萬—700萬噸，谷物凈進口約占國內(nèi)產(chǎn)量比例2.5個百分點。

另一方面大豆進口規(guī)模持續(xù)擴大，凈進口在2000年與2010年分別超過1000萬噸和5000萬噸，2015—2019年在8200—9500萬噸高位波動。大規(guī)模進口大豆節(jié)約了國內(nèi)稀缺的耕地與水資源，通過提供優(yōu)質(zhì)飼料原料支撐了國內(nèi)飼養(yǎng)業(yè)快速發(fā)展與國民膳食結構改進。當然大豆貿(mào)易高依存度也存在潛在風險，萬一國際市場面臨擾動會對中國產(chǎn)生調(diào)整壓力。

從庫存方面看，中國糧食庫存規(guī)模隨市場周期變動，不過總體而言遠高于國際通常安全標準。與2015年前后糧食第四次相對過剩峰值互為表里，當時社會糧食中庫存估計顯著高于年消費量。近年官方調(diào)整最低收購價，減少收購量同時增加銷售量，國有糧食庫存總量顯著調(diào)減，玉米庫存降幅估計較大。

國家大規(guī)模糧食庫存干預，始終存在信息不對稱與委托代理關系帶來的困難，多年來“轉圈糧”違規(guī)操作幾成行業(yè)潛規(guī)則，近年時有糧食部門腐敗案件和意外火災報道，使得庫存規(guī)模和存糧品質(zhì)信息準確性引發(fā)質(zhì)疑。不過基于相關歷史經(jīng)驗，即便考慮統(tǒng)計誤差及某些糧庫賬實不符因素，有理由相信實際庫存仍會數(shù)倍于相關國際機構提出的安全標準。過量庫存從經(jīng)濟效率看并不合意，不過對糧食安全提供額外保障。

從食物消費看，糧食安全支持國民膳食結構與營養(yǎng)水平歷史性改善，“居民人均直接消費口糧減少，動物性食品、木本食物及蔬菜、瓜果等非糧食食物消費增加，食物更加多樣，飲食更加健康。” 2018年中國油料、豬牛羊肉、水產(chǎn)品、牛奶人均占有量分別為24.7公斤、46.8公斤、46.4公斤和22.1公斤，分別是1980年的3.17倍、5.14倍、9.47倍和17.58倍。2018年蔬菜和水果人均占有量分別為505.1公斤和184.4公斤，分別比1996年增長104.2%和176.5%。

數(shù)據(jù)顯示，近年中國城鄉(xiāng)居民膳食能量得到充足供給，蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物三大營養(yǎng)素供能充足，碳水化合物供能比下降，脂肪供能比上升，優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)攝入增加。

安全保障的由來

對于十幾億人口轉型大國而言，主要通過提升國內(nèi)生產(chǎn)力實現(xiàn)糧食安全目標，是成功推進經(jīng)濟持續(xù)增長與結構升級的前提條件之一。另一方面，實現(xiàn)糧食安全目標也離不開體制改革轉軌與制度創(chuàng)新支撐，離不開經(jīng)濟得到發(fā)展后對糧食及農(nóng)業(yè)部門提供的現(xiàn)代要素投入與政策扶持。改革時代國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力躍遷加上進口糧源補充，推動供給持續(xù)趨勢性增長，與增速低于預期的需求增長動態(tài)匹配，成功構建中國糧食安全的保障條件。

十幾億人口古老大國得以擺脫歷史上“饑荒之國”宿命，實踐經(jīng)驗之寶貴與歷史意義之重大，無論如何估計也不過高，不過在發(fā)展經(jīng)濟學層面仍可被簡約解讀為一個合規(guī)律性的故事。

國內(nèi)生產(chǎn)能力趨勢性提升可從幾個方面理解。

首先是市場化取向改革通過體制創(chuàng)新釋放增長潛能的結果。建立以長久農(nóng)戶家庭承包制為核心的土地制度，構建適應農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)律和特點的農(nóng)村微觀組織架構，放開價格管制，鼓勵要素流動，引入市場機制，通過改革釋放被舊體制束縛的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，并為長期資源有效配置與活力激發(fā)提供體制保障。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境下，中國農(nóng)民勤勞努力與聰明善學的優(yōu)良素質(zhì)得到前所未有發(fā)揮。他們對市場化體制激勵與信號機制做出的響應，針對市場條件、技術以及其它要素提供的機會做出的反應和創(chuàng)新，構成中國糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率持續(xù)提升的微觀基礎。

其次是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代投入增長發(fā)揮不可或缺作用。進入新世紀以來，中國農(nóng)業(yè)各種現(xiàn)代投入成倍甚或數(shù)倍增長，支持了糧食和農(nóng)業(yè)產(chǎn)能提升。如中國農(nóng)業(yè)復合肥料投入從2000年918萬噸增長到2018年2269萬噸，農(nóng)村用電量從2000年2421.3億千瓦時增長到近年9000多億千瓦時，農(nóng)用地膜覆蓋面積從2000年1.59億畝增長到2018年2.66億畝，農(nóng)用機械總動力從2000年5.26億千瓦增長到近年10多億千瓦，農(nóng)業(yè)R&D投入從新世紀初年10億多元增長到2018年110多億元。水利與農(nóng)田基本建設水平進一步加強和提高。全國農(nóng)田有效灌溉面積從1978年的7.3億畝增加到8.67億畝。節(jié)水灌溉面積得到前所未有發(fā)展，2015年采用節(jié)水灌溉技術面積達到4.66億畝，尤其是歷史沒有的噴微灌高效節(jié)水技術面積也從無到有達到1.35億畝，目前估計已增加到2.5畝以上。

再次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結構變化也從供給角度對糧食安全保障條件構建產(chǎn)生積極作用。如水產(chǎn)品、水果、堅果等食物，其生產(chǎn)過程在耕地資源投入方面與谷物主糧不具有競爭性或競爭程度很低，這些食物生產(chǎn)規(guī)模大幅增長擴大了中國食物總量供應能力并改進了食物產(chǎn)出結構，通過消費者自主選擇對傳統(tǒng)主糧形成直接或間接替代，對實現(xiàn)糧食安全目標提供支持。

另外中國政府一直高度重視糧食與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重視農(nóng)村教育以開發(fā)培育農(nóng)業(yè)勞動力資源，重視農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與普及，進入新世紀后降低直至取消農(nóng)業(yè)稅負，持續(xù)增加農(nóng)業(yè)財政支出，這些重農(nóng)惠農(nóng)政策也對糧食供給與安全保障發(fā)揮了積極作用。

從需求側看，在人口與收入增長驅動下糧食消費需求持續(xù)增長，不過增長速度低于早先預期，有助于長期供求關系朝買方市場與保障糧食安全方向演變。如中國人口總量估計將見頂于14.5億以下而不是早先預測的16億，人口預期峰值回落對糧食需求增長產(chǎn)生抑制作用。又如人口老齡化加劇超過早先預期，也會對糧食消費增長派生反向調(diào)節(jié)作用影響。加上蔬菜、水果、堅果、農(nóng)產(chǎn)品等生產(chǎn)過程與糧食相對獨立的食物人均消費增長派生替代作用，目前糧食總體表觀消費收入彈性估計大約在0.2上下較低水平，意味著收入增長對糧食消費需求拉動作用也比較有限。

問題與風險應對

一國糧食安全的基本含義，是要保證所有國民在任何時候能獲得維持生存和健康所必需的足夠糧食。本文強調(diào)糧食安全有保障，是指基于中國強大的糧食生產(chǎn)供給能力及其預期可持續(xù)增長，為滿足上述需求及需要提供了可靠的現(xiàn)實保證。糧食安全有保障不等于說不存在矛盾和問題，不等于說可以盲目樂觀高枕無憂，而是始終需要動態(tài)管理與有效應對各類現(xiàn)實問題與潛在風險。

第一，應對短期性或周期性糧食市場供求與價格波動仍是棘手問題。開放型市場經(jīng)濟為解決糧食安全提供體制條件，同時也會面臨各種原因導致的糧食市場與價格波動沖擊。如果說年初疫情防控緊張階段個別地區(qū)囤積糧食搶購食物導致市場波動，屬于特殊緊急公共衛(wèi)生事件形勢下的罕見現(xiàn)象，與糧食供求周期演變聯(lián)系的市場趨緊、糧價飆升與糧價低迷、谷賤傷農(nóng)交替繼起局面，則是改革時代屢見不鮮現(xiàn)象。

糧食市場和價格波動既與糧食生產(chǎn)調(diào)節(jié)具有滯后性等客觀因素有關，也與一些政策干預與經(jīng)濟規(guī)律不一致客觀產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)效果有關。從目前情況看，早先多年政策調(diào)控積累超量糧食庫存背景下，近年國有部門通過大幅擴大購銷差去庫存，在糧食年供給量大體穩(wěn)定前提下非國有庫存增長與糧價走低。今年疫情沖擊與全新宏觀政策環(huán)境下部分品種糧價較快回升，受預期作用農(nóng)戶產(chǎn)生惜售囤積傾向，導致后續(xù)糧食市場走勢存在較大不確定性。如何深化改革完善糧食價格與流通體制，在此基礎上改進調(diào)控政策使之更加符合經(jīng)濟規(guī)律從而降低其放大波動作用，仍是有待解決的挑戰(zhàn)性任務。

第二，從內(nèi)外資源利用關系看，需理性看待糧食貿(mào)易依存度問題。基于比較優(yōu)勢增加大豆等糧食進口，是開放環(huán)境下中國建構糧食安全保障體系的重要環(huán)節(jié)之一。中國大豆進口規(guī)?？涨?，不過基于開放型市場經(jīng)濟規(guī)律具有現(xiàn)實合理性，實際上對中國農(nóng)業(yè)結構升級與膳食結構改善也發(fā)揮了積極支撐作用。近年中美經(jīng)貿(mào)關系生變，今年又遭遇疫情全球流行沖擊，中國大豆進口并未遭遇外部針對性政策舉措阻擾，反倒成為我方反制美國貿(mào)易霸凌行為可選擇利用的籌碼之一，說明即便在比較特殊環(huán)境下中國大豆進口來源的非經(jīng)濟風險仍比較有限。

不過也需看到，糧食大規(guī)模進口潛在不確定因素不會消失，不能排除外部環(huán)境萬一惡化到某個臨界程度糧食進口也可能面臨擾動、受限甚至中斷的風險，對此需理性分析與務實應對。

面向未來我們?nèi)詰獔猿謹U大開放國策，仍需基于國內(nèi)市場需要繼續(xù)進口必要數(shù)量大豆和其它糧食，同時也需科學評估大規(guī)模進口潛在風險，并對小概率極端情形下所需采取的調(diào)整舉措未雨綢繆。

第三，從鞏固糧食生產(chǎn)能力要求看，需持續(xù)治理農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。中國國內(nèi)糧食和食物生產(chǎn)趨勢性增長對糧食安全提供保障可謂厥功甚偉，然而也讓社會付出了環(huán)境壓力加大的代價，突出表現(xiàn)為水土流失、土地退化、荒漠化、水體和大氣污染、農(nóng)業(yè)化學污染和重金屬污染、森林和草地生態(tài)功能退化等等。2010年《第一次全國污染源普查公報》顯示，農(nóng)業(yè)源污染物排放對中國水環(huán)境的影響較大；農(nóng)業(yè)源污染物化學需氧量排放量為1324.1萬噸，占化學需氧量排放總量的43.7%；農(nóng)業(yè)源總氮、總磷排放量分別為270.5萬噸和28.5萬噸，分別占排放總量的57.2%和67.4%。

十八大以來國家加大對農(nóng)業(yè)以及其它來源的環(huán)境污染治理成效彰顯，然而農(nóng)業(yè)環(huán)境污染近年仍對全國“環(huán)境污染貢獻率近半”，土壤污染與水體污染仍在較多區(qū)域顯著存在，化肥農(nóng)藥利用率仍遠遠低于發(fā)達國家水平。治理農(nóng)業(yè)污染仍需持續(xù)努力久久為功。

最后，從廣義食物安全角度看，需繼續(xù)加強食品質(zhì)量監(jiān)管，提升動物疫病防控能力，節(jié)約糧食杜絕浪費，重視膳食與營養(yǎng)結構不平衡問題。2008年三聚氰胺奶粉污染事件凸顯食品質(zhì)量安全的極端重要性。經(jīng)多年強化治理中國食品質(zhì)量整體水平顯著改善，然而食品安全形勢仍不容樂觀。如“微生物污染、農(nóng)獸藥殘留超標等問題仍然突出”，地溝油加工成食用油違法案件仍時有報道。去年夏季以來非洲豬瘟疫情爆發(fā)與快速蔓延，給中國生豬產(chǎn)業(yè)與豬肉市場造成重大沖擊，對動物傳染病危害及中國現(xiàn)行動物防疫體系有效性提出嚴峻警示。即便糧食安全有保障，仍需弘揚節(jié)儉美德，杜絕餐飲浪費現(xiàn)象。另外，針對過量攝入鹽與脂肪、纖維和礦物質(zhì)攝入不足等導致相關疾病，還需重視膳食與營養(yǎng)結構不平衡問題。

幾點小結

第一，觀察中國糧食產(chǎn)量、貿(mào)易、庫存以及食物消費情況，即便對備受爭議的糧食庫存數(shù)據(jù)考慮給予較大誤差置信區(qū)間，也只能得出中國基本糧食安全有比較可靠保障的判斷。實際上，上世紀80—90年代中國食物消費就已在滿足糧食基本生存需要基礎上初步形成安全緩沖層，進入新世紀以來這個緩沖層呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健加大態(tài)勢。事實表明，中國不僅早已擺脫歷史上“饑荒之國”的命運，而且糧食安全保障程度與改革初期比較也已得到實質(zhì)性提升。

第二，當代糧食安全保障發(fā)生實質(zhì)性改觀的根本原因，在于市場化取向體制變遷加上農(nóng)業(yè)科技與現(xiàn)代投入條件，推動糧食供給側生產(chǎn)能力實現(xiàn)歷史性躍遷。需求側原因則在于，主要受人口與收入驅動的糧食需求仍保持增長，然而其增速受多方面結構性因素制約低于較早期估測水平。供求兩側基本趨勢及其背后結構性變量的動態(tài)匹配，現(xiàn)實構建中國糧食安全的保障條件。中國實現(xiàn)大國糧食安全的歷史實踐具有鮮明中國特色，不過在發(fā)展經(jīng)濟學層面仍呈現(xiàn)其合規(guī)律性的簡單邏輯。

第三，要繼續(xù)把側重糧食穩(wěn)定可靠供給的傳統(tǒng)糧食安全目標放在優(yōu)先位置，動態(tài)評估與應對糧食生產(chǎn)能力與貿(mào)易可持續(xù)性方面的風險，保持必要的憂患與危機意識。另外也需看到，糧食安全目標滿足現(xiàn)實狀態(tài)越是在基本生存需要之上形成較大緩沖層，就越是應對實現(xiàn)安全所耗費資源成本及效率目標給以重視。需總結歷史經(jīng)驗，克服“半周期改革”困難，改革完善糧食流通體制和價格干預政策，提升保障糧食安全的整體效率水平。同時要重視應對食品質(zhì)量、動物防疫、餐飲浪費以及營養(yǎng)結構等等新環(huán)境下的廣義食物安全問題。

（摘自“財新網(wǎng)”。作者為北京大學國家發(fā)展研究院教授、北京大學中國宏觀經(jīng)濟研究中心主任）