交通投資平臺企業(yè)制度頂層設(shè)計探討

趙斌

摘要：文章結(jié)合工作實際，以成本效益分析為方法，探討交通投資平臺企業(yè)制度頂層設(shè)計方法，以期進(jìn)一步完善國有交通企業(yè)制度建設(shè)，提高國有交通企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營水平。

關(guān)鍵詞：交通投資平臺企業(yè);制度;頂層設(shè)計;成本效益分析

中圖分類號：U491A551933

0 引言

十九屆四中全會提出了深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，做強做優(yōu)做大國有資本，為國有企業(yè)做好改革發(fā)展，指明了工作方向。交通投資平臺企業(yè)在國有資本中占有重要地位，是國家路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本主體，其健康有序的運行對社會經(jīng)濟的發(fā)展具有十分重要的作用。加強公司制度建設(shè)對交通投資平臺企業(yè)健康發(fā)展的重要性不言而喻，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的現(xiàn)代企業(yè)制度體系，才能在資本管控難、法律風(fēng)險叢生的交通投資建設(shè)行業(yè)中得到平穩(wěn)有序的發(fā)展。

不少交通投資平臺企業(yè)在制度建設(shè)的問題上喜歡“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，沒有從體系上對制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計。制度建設(shè)不僅是點的建設(shè)，也是面的建設(shè)。制度是將要素有機地連接而成的一套系統(tǒng)。因此，制度建設(shè)的重點應(yīng)該更多地從制度要素建設(shè)轉(zhuǎn)向制度體系建設(shè)，這也正是制度頂層設(shè)計的題中應(yīng)有之意。

1 制度與制度頂層設(shè)計

制度是指要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程，因此，在許多學(xué)者論述中，一般也將制度理解為規(guī)則。著名經(jīng)濟學(xué)家哈耶克認(rèn)為，規(guī)則起到了使社會成員正確預(yù)期他人行為的作用。從這個角度看，我們也可以認(rèn)為制度就是一種企業(yè)成員自發(fā)創(chuàng)造的并自愿遵守的共同知識的集合。

企業(yè)制度建設(shè)作為企業(yè)管理的重要內(nèi)容，是一個企業(yè)規(guī)范化管理的重要方面。制度建設(shè)有助于提高企業(yè)管理水平，提升經(jīng)營效益，制度建設(shè)工作意義重大。制度建設(shè)始于頂層設(shè)計，制度頂層設(shè)計，通常指通過整體頂層設(shè)計對企業(yè)的經(jīng)營、運行和全面發(fā)展進(jìn)行更加合理的規(guī)劃和組織，通過整體頂層設(shè)計規(guī)劃企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)的主體、內(nèi)容、流程以及執(zhí)行控制等內(nèi)容，確保企業(yè)各項經(jīng)營管理活動有制度可依、有制度必依。缺乏頂層設(shè)計的制度體系容易出現(xiàn)缺漏制度板塊、制度間互相打架、頒發(fā)制度扎堆無序等問題。

2 基于成本效益分析方法的制度頂層設(shè)計

2.1 成本效益的涵義

成本與效益是經(jīng)濟學(xué)的一對重要概念，主要是指企業(yè)通過成本收益的核算方式評估計算企業(yè)的效益或利潤狀況，并據(jù)此設(shè)計、調(diào)整企業(yè)經(jīng)營管理方式。成本效益分析方法最早在美國建立，根據(jù)1993年克林頓總統(tǒng)簽發(fā)的12866行政命令，認(rèn)為政府管制收益必須大于政府管制成本，政府管制必須實施成本效益評估。根據(jù)成本效益分析方法，企業(yè)在具體開展經(jīng)營管理活動時，或者是追求效益最大，或者是成本最小，至少是要實現(xiàn)收益大于成本的目的。

成本效益的概念，貫穿于整個經(jīng)濟學(xué)體系，可以解讀諸多社會現(xiàn)象，它也應(yīng)當(dāng)可以被用來分析企業(yè)制度頂層設(shè)計，從而幫助企業(yè)實現(xiàn)效益最大化。不管是在市場還是企業(yè)內(nèi)部，管理實際是資源配置的過程，涉及效率問題。像市場失效，政府失效，企業(yè)也會失效，所謂企業(yè)失效，可以理解為由于企業(yè)管理的不合理、不科學(xué)，制度規(guī)定的隨機性和隨意性過大，給企業(yè)經(jīng)營管理帶來諸多不利后果，或者由于管理者決策失誤、管理不當(dāng)，從而造成資源巨大浪費，降低了企業(yè)在市場中的運行效率和盈利水平。

2.2 制度頂層設(shè)計的成本效益分析

通俗地講，成本是放棄了的最大代價。那么企業(yè)在進(jìn)行制度頂層設(shè)計時，為了實現(xiàn)制度頂層設(shè)計的價值取向和目標(biāo)，能夠放棄的最大的代價是什么？這是一個需要企業(yè)管理者思考和回答的問題。在制度頂層設(shè)計的過程中，我們的態(tài)度必須是審慎的，必須意識到制度頂層設(shè)計的成本問題。在一定程度上，對企業(yè)制度的設(shè)計與制定，可以說取決于成本效益的比較。

筆者認(rèn)為，在制度頂層設(shè)計過程中，企業(yè)應(yīng)當(dāng)著重考慮以下幾個方面：

（1）實施成本，包括企業(yè)制定實施制度所需耗費的人力、財力和物力。制度的全面性價值取向應(yīng)包括人人參與、實施參與，不管是制定制度還是實施制度，均應(yīng)考慮必要性和密切相關(guān)性。舉個例子，企業(yè)在制定合同管理制度的過程中，合同審查是必不可少的環(huán)節(jié)，但對合同審查的參與主體需要進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，謹(jǐn)慎思考，需要最大限度平衡效率與風(fēng)險的關(guān)系。參與合同審查的環(huán)節(jié)多，有利于防控合同風(fēng)險，但管理成本會因此變高，效率因此變低;參與合同審查的環(huán)節(jié)少，效率固然高，但經(jīng)營風(fēng)險也高。因此，在設(shè)計合同審查流程時，參與審查的部門應(yīng)當(dāng)與合同管理職能密切相關(guān)，如涉及合同款項收支的財務(wù)部門、涉及合同管理風(fēng)險防控的法律事務(wù)部門應(yīng)在其中，其他與合同管理職能關(guān)系不是非常密切的部門，則不應(yīng)將其納入合同審查流程中。企業(yè)在制度建設(shè)過程中必須考慮制度的實施成本，將實施成本控制在合理、必要的范圍內(nèi)。

（2）交易成本，主要是指企業(yè)根據(jù)內(nèi)部規(guī)章制度的規(guī)定對外開展經(jīng)營活動時所需耗費的成本。如果說實施成本屬于企業(yè)的內(nèi)部成本，那么交易成本則屬于企業(yè)的外部成本。對于企業(yè)而言，對外投資、招投標(biāo)等領(lǐng)域為高風(fēng)險領(lǐng)域，出于風(fēng)險防控等原因，國資監(jiān)管部門及企業(yè)自身對于上述領(lǐng)域均制定了較為嚴(yán)密的規(guī)章制度。國有企業(yè)在對外開展投資、招投標(biāo)等活動時，需要履行相對復(fù)雜、嚴(yán)格的程序。鑒于企業(yè)在開展招標(biāo)活動中已根據(jù)行業(yè)主管部門履行了必要的審批、公告等程序，招標(biāo)項目中標(biāo)后的合同審批程序中，企業(yè)可以酌情考慮簡化審批流程，降低企業(yè)管理成本。綜上，企業(yè)制定對外開展經(jīng)營活動的規(guī)章制度時，在合法合規(guī)、風(fēng)險可控的前提下，也要綜合考量必要性，為企業(yè)節(jié)約交易成本。

（3）機會成本，通常是指企業(yè)利用一定的事件或資源生產(chǎn)一種商品時，而失去的利用這些資源生產(chǎn)其他最佳替代品的機會。通俗地說，就是你做了某項選擇，而不得不因此失去的其他利益。對于市場化程度較高的企業(yè)而言，制定執(zhí)行繁雜的內(nèi)部規(guī)章制度，則很可能要放棄在瞬息萬變的市場競爭中轉(zhuǎn)瞬即逝的有利發(fā)展機會。尤其是對于從事大宗商品貿(mào)易的企業(yè)來說，商品價格較易受市場環(huán)境影響發(fā)生波動，如企業(yè)規(guī)章制度決策審批程序復(fù)雜，流程較長，那么企業(yè)就很容會喪失以最優(yōu)價格簽訂合同的機會，但如果是因決策不當(dāng)，沖動交易引發(fā)貿(mào)易風(fēng)險，其損失是無法估量的。

3 交通投資平臺企業(yè)制度頂層設(shè)計

2020年是我國全面建成小康社會決勝之年，也是加快建設(shè)交通強國的關(guān)鍵之年。根據(jù)全國交通運輸會議工作部署及《西部陸海新通道總體規(guī)劃》有關(guān)文件精神，今年全國交通運輸行業(yè)將完成公路水路投資1.8萬億元，鐵路投資8 000億元，民航投資900億元。隨后，國家及各省份陸續(xù)發(fā)布公路建設(shè)規(guī)劃，在國家層面重點推進(jìn)城際道路、機場港口等基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通道路、高速公路建設(shè)以及既有道路的改擴建;地方層面重點推進(jìn)高速公路建設(shè)。

今年以來，受新冠肺炎疫情沖擊，全國經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，要對沖疫情影響，必須發(fā)揮好投資特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施投資在穩(wěn)增長中的關(guān)鍵作用。因此，各地交通投資平臺企業(yè)在擴投資、穩(wěn)增長中責(zé)任重大。健全的制度體系可以為交通投資平臺企業(yè)大興投資建設(shè)保駕護(hù)航，必須發(fā)揮制度頂層設(shè)計在復(fù)工復(fù)產(chǎn)大業(yè)中的獨有優(yōu)勢，不能讓制度成為經(jīng)濟發(fā)展的障礙。企業(yè)制度設(shè)計必須精簡高效、必要可行、科學(xué)合理，企業(yè)規(guī)章制度在風(fēng)險可控的前提下，必須要滿足保障企業(yè)高效運作這一要求。

各地交通投資平臺企業(yè)系各省（自治區(qū)）人民政府投資建設(shè)、運營管理交通基礎(chǔ)設(shè)施的平臺，其規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)圍繞其業(yè)務(wù)板塊，貫穿于其經(jīng)營活動始終。由于篇幅有限，本文僅對高速公路投融資企業(yè)制度頂層設(shè)計進(jìn)行分析，為方便理解，本文所述交通投資平臺企業(yè)均指高速公路投融資企業(yè)?？v觀各地交通投資平臺企業(yè)，其經(jīng)營業(yè)務(wù)主要為高速公路建設(shè)運營及附屬業(yè)務(wù)、土地開發(fā)與經(jīng)營、商貿(mào)物流、產(chǎn)業(yè)投資與金融、交通信息化等業(yè)務(wù)，因此開展制度設(shè)計時要始終圍繞上述業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行。

圍繞交通投資平臺企業(yè)的業(yè)務(wù)板塊和經(jīng)營管理需要，制度頂層設(shè)計要立足當(dāng)前，著眼未來，確保企業(yè)管理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。在企業(yè)章程的統(tǒng)領(lǐng)下，企業(yè)制度頂層設(shè)計工作從縱橫兩個方向著手?？v向上，要分別明確制度、規(guī)定、辦法這三個層級分別需要出臺多少規(guī)章制度，由于下位法不能違反上位法，因此要充分考慮各規(guī)章制度分別應(yīng)當(dāng)放在哪一效力層級上。橫向上，規(guī)章制度要覆蓋企業(yè)業(yè)務(wù)板塊全范圍，原則上不能有遺漏，否則就會出現(xiàn)管理漏洞。結(jié)合工作實際，筆者認(rèn)為，交通投資平臺企業(yè)制度頂層設(shè)計可以歸結(jié)為“一個體系、兩大層面、三個系統(tǒng)、十大板塊、十六項類別”（具體數(shù)量可根據(jù)各企業(yè)實際據(jù)實調(diào)整）。

“一個體系”是指：集團(tuán)公司制度建設(shè)體系。

“兩大層面”是指：集團(tuán)公司制度建設(shè)體系是縱向分層的管理制度建設(shè)體系。第一層面是集團(tuán)公司總部的管理制度，集團(tuán)公司總部制度主要用于滿足集團(tuán)總部各職能部門日?；竟ぷ鬟\行的需要，它是實現(xiàn)集團(tuán)管控職能的必要基礎(chǔ);第二層面為集團(tuán)下屬各公司的管理制度。此類管理制度由下屬單位制定，在制定時需要符合集團(tuán)公司的管控要求，管理制度的內(nèi)容須與集團(tuán)公司制度保持一致，以保證集團(tuán)公司整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

“三個系統(tǒng)”是指：根據(jù)集團(tuán)公司的業(yè)務(wù)板塊和經(jīng)營管理需要來進(jìn)行劃分，分為運行決策系統(tǒng)、戰(zhàn)略發(fā)展系統(tǒng)、監(jiān)督控制系統(tǒng)。它體現(xiàn)了集團(tuán)公司的功能定位，為集團(tuán)戰(zhàn)略型管控方式的實現(xiàn)奠定制度基礎(chǔ)。

“十大板塊”是指：按照集團(tuán)公司的管理職能，對集團(tuán)公司制度的三個系統(tǒng)進(jìn)行劃分，運行決策系統(tǒng)主要分為人力資源管理、財務(wù)管控、物資管理和綜合事務(wù)四大板塊;戰(zhàn)略發(fā)展系主要分為戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理和企業(yè)文化三大板塊;監(jiān)督控制系統(tǒng)主要分為審計、風(fēng)險防控和紀(jì)檢監(jiān)察三大板塊。

“十六項類別”是指：通過職能分解和管理權(quán)限的劃分，體現(xiàn)集團(tuán)公司對下屬單位的管理幅度，通過管理內(nèi)容和管理幅度保障集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。十六項管理制度類別包括：戰(zhàn)略管理制度、投資管理制度、人力資源管理制度、財務(wù)管理制度、產(chǎn)權(quán)管理制度、行政綜合管理制度、科技管理制度、工程管理制度、高速公路運營管理制度、法律事務(wù)管理制度、土地開發(fā)管理制度、企業(yè)文化制度、內(nèi)部審計管理制度、子公司監(jiān)事會管理制度、內(nèi)部控制及風(fēng)險防控管理制度、紀(jì)檢監(jiān)察管理制度。

4 結(jié)語

企業(yè)的逐利及興利角色，決定了企業(yè)不管是開展制度建設(shè)還是從事其他工作，都無法避免地要考慮成本問題，交通投資平臺企業(yè)雖具有一定的基建公益性質(zhì)亦如此。當(dāng)制定和實施某項制度的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，那么這樣的制度是無意義、無效率的。

但是，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，成本效益分析法并不是萬能的，它也有其自身的局限性，并非任何領(lǐng)域、任何時候都能適用。成本效益分析法需要將考量因素量化，進(jìn)而在數(shù)值上比較大小，因此成本效益分析法的前提是評估對象是否可以、是否應(yīng)當(dāng)量化。近年來，越來越多聲音批評成本效益分析法一味追求高效益低成本而忽略了社會的公平問題，有時候還會因為追求短期利益而忽略了長遠(yuǎn)利益。因此，交通投資平臺企業(yè)在開展制度頂層設(shè)計時，要客觀看待并合理使用成本效益分析法，畢竟對于交通投資平臺企業(yè)等國有企業(yè)而言，除了經(jīng)濟利益外，更多時候還需要考慮公平、公正、秩序等問題。

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收稿日期：2020-05-10