淺論對主體功能區(qū)格局優(yōu)化的幾點(diǎn)思考

王偉 曹云 黨迎春

摘 要：主體功能區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略，解析其空間結(jié)構(gòu)演變過程和趨勢是國土空間開發(fā)與主體功能區(qū)格局優(yōu)化的重要依據(jù)。文章通過探索主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)演變的科學(xué)與政策內(nèi)涵，提出筆者幾點(diǎn)思考，以期為同行研究提供借鑒和建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū);空間結(jié)構(gòu);地域功能;演變過程;格局優(yōu)化

2019 年 12 月 16 日《求是》發(fā)表中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平的重要文章《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》指出，“要完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局”。由此可見，主體功能區(qū)不僅成為形成國土空間開發(fā)保護(hù)總體格局的依據(jù)，也為完善政府區(qū)域治理體系提供戰(zhàn)略指向和基礎(chǔ)制度保障[1]。

一、主體功能區(qū)的概念

主體功能區(qū)劃作為中國有史以來第一張綜合展示未來中國保護(hù)與開發(fā)格局的前景圖，逐漸由規(guī)劃上升到區(qū)域戰(zhàn)略再到國家基礎(chǔ)制度，已經(jīng)成為中國“一張藍(lán)圖干到底”的總體方案[2]。2017 年 8 月習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議明確指出：“建設(shè)主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略。”十九大報告指出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策”。主體功能區(qū)劃通過全國層面自下而上的自然承載力同自上而下的空間結(jié)構(gòu)有序性分析，采用綜合地理區(qū)劃的方法，形成了大區(qū)域尺度生態(tài)-生活-生產(chǎn)“三生”空間的優(yōu)化配置方案?？梢哉f，主體功能區(qū)劃由城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)和生態(tài)安全地區(qū)三者按照一定法則和規(guī)律構(gòu)成并演化著，本身蘊(yùn)含著點(diǎn)-軸結(jié)構(gòu)、核心-邊緣結(jié)構(gòu)等空間組織規(guī)律。與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一樣，這種以城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)安全3類功能區(qū)之間的組合關(guān)系表征的空間結(jié)構(gòu)，也將產(chǎn)生或影響經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，且這種影響更為長期，調(diào)整的困難更大。然而，主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)一定隨著地理環(huán)境、發(fā)展水平和發(fā)展方式的不同而不同。如何具體量化主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)演化過程與機(jī)理并應(yīng)用于國土空間可持續(xù)調(diào)控，完善主體功能區(qū)格局，都是需要進(jìn)一步探索的科學(xué)命題。

二、 主體功能區(qū)的理論框架

主體功能是指在全國層面同時滿足人類可持續(xù)利用需求，以及自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)供給過程中對縣域單元的一種功能定位，是人類社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與自然系統(tǒng)相互耦合、適應(yīng)形成的國家層面“三生”功能的最優(yōu)配置。其空間結(jié)構(gòu)是指不同功能區(qū)及其承載的人口、經(jīng)濟(jì)的空間分布和比例關(guān)系在空間上的組織規(guī)律，包括空間集聚、空間分異及拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)等特征。已有研究從人地關(guān)系、地域系統(tǒng)理論的綜合分析視角對主體功能形成的影響因素、動力過程和驅(qū)動機(jī)制進(jìn)行了初步的論述，揭示了自然地理環(huán)境、土地利用、人口集疏、產(chǎn)業(yè)區(qū)位等因素對主體功能形成的作用機(jī)理，指出生態(tài)可占用性、資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)活動空間集疏和人口的空間集疏是影響主體功能生長發(fā)育的重要因素。其中，經(jīng)濟(jì)活動集疏和人口空間集疏是主體功能及其空間結(jié)構(gòu)形成演變的關(guān)鍵因素。社會經(jīng)濟(jì)活動的區(qū)位指向是不同的，每個區(qū)的功能都不一樣。2001年，當(dāng)我國進(jìn)入第十個五年規(guī)劃時，區(qū)域發(fā)展問題才被納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃中。然而，區(qū)域發(fā)展并未單獨(dú)成章，而被局限在“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的篇章下。與此同時，我國缺失對整個國土空間的戰(zhàn)略部署。此后，國家從空間管制和區(qū)域治理的完整體系部署國土空間、從生態(tài)文明“五位一體”的角度理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，被決策層高度關(guān)注且越來越重視。黨的“十八大”報告首次將優(yōu)化國土空間開發(fā)格局提到戰(zhàn)略高度，確定了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的原則是人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，確定了通過科學(xué)建設(shè)“三生空間（生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間）”打造我國城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局的優(yōu)化目標(biāo)，確定了區(qū)域發(fā)展要按照主體功能定位、實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的基本要求，國土空間被黨中央稱作“建設(shè)美麗家園的空間載體”，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局被確定為我國生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。

三、對主體功能區(qū)的格局化的幾點(diǎn)思考

我國的主體功能區(qū)發(fā)展到今天存在很多的問題，筆者結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況談一談幾點(diǎn)思考。我國從“十三五”規(guī)劃開始，創(chuàng)新國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化配置理論，并不斷轉(zhuǎn)換為決策應(yīng)用的主要方向。突出具有戰(zhàn)略性的頂層統(tǒng)籌與針對性的治理體系架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向主導(dǎo)同問題導(dǎo)向相融合的規(guī)劃與政策體系設(shè)計，強(qiáng)化約束性法規(guī)和政策工具及差異化的發(fā)展模式與考核指標(biāo)的運(yùn)用，注重自上而下的功能定位要求及不同功能區(qū)之間收益的均衡配套，運(yùn)用政府工具手段和市場機(jī)制相結(jié)合的實(shí)施途徑等等?！笆濉币?guī)劃涉及國土空間和區(qū)域發(fā)展的相關(guān)應(yīng)對策略，應(yīng)突出國土空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略格局的進(jìn)一步完善，適應(yīng)雙向開放和第二個大局的戰(zhàn)略要求，并從戰(zhàn)略格局中結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境的相關(guān)內(nèi)容，凝練提升我國國土空間開發(fā)保護(hù)的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略表達(dá);應(yīng)突出主體功能區(qū)定位和資源環(huán)境承載能力約束，逐步將主體功能區(qū)規(guī)劃圖推進(jìn)成為習(xí)近平總書記提出按照一張圖干到底的規(guī)劃藍(lán)圖，并配套完善以不同功能區(qū)百姓利益均衡為導(dǎo)向的政策體系，以及以人與自然相和諧的美麗家園建設(shè)的政績觀;應(yīng)突出不同空間層級的城鎮(zhèn)化和扶貧脫貧的精準(zhǔn)策略，重點(diǎn)是發(fā)展的模式、路徑以及考核標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)適應(yīng)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和總體要求。從國土空間開發(fā)保護(hù)的戰(zhàn)略制定上，應(yīng)依托“主體功能區(qū)”一張圖，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。將新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)等作為近期建設(shè)方針，而把西部開發(fā)、東北振興、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江帶建設(shè)等作為重點(diǎn)任務(wù)，共同構(gòu)成“十三五”規(guī)劃的區(qū)域治理體系。

綜上所述，針對我國在國土空間優(yōu)化配置、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等等方面出現(xiàn)的問題逐步解決，做到有創(chuàng)新，綠色環(huán)保生態(tài)，既要“綠水青山”，也要“金山銀山”。本著開放、綠色、和諧、共享的理念發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：王偉，1986年生，男，漢族，湖北隨縣人。碩士研究生，研究方向：生態(tài)環(huán)境規(guī)劃與政策，國土空間規(guī)劃，3S技術(shù)應(yīng)用與開發(fā)，江西省煤田地質(zhì)局測繪大隊(duì)，江西省南昌市，330001

曹云，1987年生，女，漢族，江西南昌人。研究方向：教育理論。南昌市青云譜學(xué)校，江西省南昌市，330001

黨迎春，1980年生，男，漢族，河南唐河人。研究方向：國土空間規(guī)劃。江西省煤田地質(zhì)局測繪大隊(duì)，江西省南昌市，330001