農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治創(chuàng)新

摘 要：中國特色社會主義新時期，面對改革開放進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會發(fā)展進(jìn)入新階段的局面，如何使農(nóng)村發(fā)展緊跟時代發(fā)展，最大限度地調(diào)動農(nóng)村積極因素，一方面使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，另一方面助力轉(zhuǎn)型時期的國家經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，就成了擺在黨和國家面前的一道難題。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決定指出，要健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要緊緊圍繞著這“十六字”要求，加快建立健全有效的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制，同時要切實保護(hù)好農(nóng)民利益。本文從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性、困境方面進(jìn)行分析，從法治角度為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供些許個人建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度;改革;法治

我國社會主義公有制的權(quán)屬制度包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，而農(nóng)村施行的正是集體經(jīng)濟(jì)制度。建國70多年以來特別是改革開放40年的時間內(nèi)，農(nóng)村為中國經(jīng)濟(jì)的騰飛犧牲了很多，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。為此，黨和國家決定對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，以期最大限度調(diào)動農(nóng)村積極因素，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁上新臺階，同時推動全國轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

一.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

改革開放歷經(jīng)40年崢嶸歲月，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展。糧食產(chǎn)量逐年上升，2017年全國糧食總產(chǎn)量61791萬噸（12358億斤）;農(nóng)民收入提高，2017年農(nóng)民人均收入達(dá)到1.3萬元人民幣;新農(nóng)村建設(shè)繼續(xù)穩(wěn)步有序推進(jìn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)事業(yè)等取得重大成就。在看到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得巨大的同時，也需要看到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的問題和挑戰(zhàn)。在改革開放進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，如何使農(nóng)村發(fā)展緊跟時代發(fā)展，最大限度地調(diào)動農(nóng)村積極因素，一方面使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，另一方面助力轉(zhuǎn)型時期的國家經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，就成了擺在黨和國家面前的一道難題。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨的十八屆三中全會的明確要求的，同時也是全面深化改革的重要組成部分。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是指對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的各類資源（主要是土地資源）、資產(chǎn)和資金施行進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、確定權(quán)屬關(guān)系為核心的一系列改革措施。領(lǐng)會黨中央精神，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實際，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意義十分重大。

（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化改革的關(guān)鍵。隨著我國社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，社會發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入深水區(qū)，為應(yīng)對何種新情況、新挑戰(zhàn)，農(nóng)村社會必須進(jìn)行全面深化改革，一方面加強(qiáng)農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)建設(shè)，另一方面為全國總布局奠定良好的基礎(chǔ)。而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度也正是全面深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵，也是難度最大和最具挑戰(zhàn)性的一個環(huán)節(jié)。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)交換要素平等的必由之路。黨的十八大報告明確提出要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。當(dāng)前我國面臨的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的局面，很大程度上是因為城鄉(xiāng)要素在交換過程中的不平等導(dǎo)致的。2013年中央一號文件提出，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革，能使農(nóng)村要素平等地參與社會主義市場經(jīng)濟(jì)交換，使一切創(chuàng)造財富的農(nóng)村資源充分涌流。

（三）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是提高農(nóng)民收入的需要。農(nóng)村收入只要包括家庭經(jīng)營收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入。從歷史和現(xiàn)實來看。前三方面收入是無法保證農(nóng)村居民收入能得到大幅度的增長，因此，只有深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，讓農(nóng)民所有的合法資本進(jìn)入市場，參與國家現(xiàn)代化進(jìn)程，分享國家改革開放紅利，才能增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，從而不斷提高農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)民幸福感。

（四）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要途徑。在應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的局面下，為了刺激消費(fèi)，國家施行了一系列措施并取得了顯著成效。但也一定程度加快了通貨膨脹的速度。房價上漲、物件上漲速度不符合社會實際等問題，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響越來越大。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，使大批農(nóng)村資本流入市場，同時農(nóng)民收入提高，能有效抑制通貨膨脹，使國民經(jīng)濟(jì)能又好又快發(fā)展，國家實力進(jìn)一步增強(qiáng)。

二.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所遇到的困境

唯物辯證法認(rèn)為，新事物發(fā)展的前途是光明的，道路是曲折的。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意義重大，影響深遠(yuǎn)。但是任何改革都是打破現(xiàn)有利益分配格局，對落后的生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行變革，更改民眾形成固化的久思想，一定會遇到各種各樣的困境。本文從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革所面臨的現(xiàn)實困境予以粗略闡述。

（一）集體資產(chǎn)歸屬不清晰。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的首要問題就是農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬的問題，要改變過去農(nóng)村資產(chǎn)由集體共同所有為農(nóng)村集體成員按份所有，改革中就無法回避以下兩點：1.集體資產(chǎn)量化范圍的確定問題。農(nóng)村集體資產(chǎn)中包括的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)，在量化集體資產(chǎn)中是需要全部還是部分的予以量化，現(xiàn)階段并沒有一個切實有效的辦法。2.如何認(rèn)定成員資格。這是農(nóng)村資產(chǎn)歸屬的難點也是關(guān)鍵點。農(nóng)村社會在幾十年的發(fā)展中人口大規(guī)模流動，各地所形成的“村規(guī)民約”與歷史傳統(tǒng)又千差萬別，難以有辦法統(tǒng)一界定集體組織成員資格，成員資格的不確定，又使得集體資產(chǎn)歸屬無法進(jìn)行。

（二）集體資產(chǎn)權(quán)能不完整。理論認(rèn)為，完整的權(quán)能應(yīng)該包括所有權(quán)以及由所有權(quán)產(chǎn)生的使用、收益、處分、繼承等權(quán)利。由于現(xiàn)階段的實際，農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能并不完整，農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)與其他權(quán)利相分離。當(dāng)前地方實施的股份合作制度也只是明確了農(nóng)民參與收入集體收益分配的根據(jù)，并未從根本上解決農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不完整的問題。這也導(dǎo)致農(nóng)民無法獲得完整的財產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)村資本無法參與市場競爭，農(nóng)村發(fā)展水平低下。

（三）集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)不順暢。農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)入資本市場，需要有完善順暢的資本流轉(zhuǎn)體制。遺憾的是，這種流轉(zhuǎn)機(jī)制要么就是尚未建立，要么建立起來卻并不順暢。農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)與否，是決定農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利能否得以真正實施的關(guān)鍵。而要點就是建立起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，并配套相關(guān)法律法規(guī)機(jī)制，使農(nóng)村集體資產(chǎn)能夠順利進(jìn)入資本市場，實現(xiàn)市場和農(nóng)民雙贏的局面。

（四）集體資產(chǎn)保護(hù)不力。農(nóng)村集體資產(chǎn)保護(hù)不力是個由來已久的問題。某些思想覺悟低下的農(nóng)村基層干部以及村干部將集體資產(chǎn)視為能提高政績、牟取私利的“肥肉”。監(jiān)管力量的缺失致使農(nóng)村集體財產(chǎn)大量流失，進(jìn)而加劇農(nóng)村社會矛盾。

三.用法治助力農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決定指出，要健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要緊緊圍繞著這“十六字”要求，加快建立健全有效的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制，同時要切實保護(hù)好農(nóng)民利益。

改革要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，這就需要法律的調(diào)節(jié)功能發(fā)揮應(yīng)有的作用。對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中如何用法治力量來進(jìn)行調(diào)整、引導(dǎo)，筆者提出以下建議。

（一）加快建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系

改革需要與法有據(jù)，立法要適應(yīng)社會實際的需要。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革急需大量行之有效的法律法規(guī)予以調(diào)整的時刻，立法不力將會極大的阻礙改革的進(jìn)行。但是立法也不是一朝一夕就能完成，需要立法者深入農(nóng)村實際進(jìn)行調(diào)查，集中各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中普遍性、一般性問題，進(jìn)行匯總分析，制定出符合實際的法律法規(guī)體系，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度提供明確的依據(jù)與方向。

但是必須承認(rèn)的是，在我國幅員遼闊的國土之上分布著的農(nóng)村都是各具特色的，想要制定出適用所有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法律需要耗費(fèi)極大的人力、物力和時間成本，這就需要在統(tǒng)一的法律規(guī)定出臺之前，允許各地?fù)碛蟹ǘ⒎?quán)的國家機(jī)關(guān)結(jié)合本轄區(qū)內(nèi)的具體實際，認(rèn)真履行職責(zé)，制定符合地方實際的關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的法規(guī)、規(guī)章，在國家改革精神的指導(dǎo)之下，帶領(lǐng)本轄區(qū)農(nóng)村人民群眾進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

（二）規(guī)范相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)力履行職權(quán)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革的關(guān)鍵實施者就是相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革影響巨大、情況復(fù)雜，僅僅依靠農(nóng)村居民自己是不可能完成，必須需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)。規(guī)范相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)力履行職權(quán)需要做到兩方面。

一.規(guī)范權(quán)力行使，防止濫權(quán)。當(dāng)前面對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，最重要的是處理好政府與農(nóng)村的關(guān)系，政府機(jī)關(guān)法治意識不夠完備，經(jīng)常濫用公權(quán)力，插手農(nóng)村社會自治領(lǐng)域事項，直接以政治力量干預(yù)、管控農(nóng)村日常事務(wù)，而不是利用政治力量來支持、引導(dǎo)和保障農(nóng)村依法進(jìn)行自治。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，需要建立相關(guān)機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，使之不能濫權(quán)，不能起負(fù)面作用。

發(fā)揮政府作用，不能缺席。行政執(zhí)法權(quán)力在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革中必須發(fā)揮起應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)作用，帶領(lǐng)億萬農(nóng)村人民群眾按照中央指示精神高質(zhì)量完成改革任務(wù)。規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)力，不是以限制政府權(quán)力為目的，而是要求行政機(jī)關(guān)合法使用行政權(quán)力去支持、引導(dǎo)和保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，不能濫用權(quán)力，更不能行政不作為，在改革中，行政執(zhí)法權(quán)力絕對不能缺席。

（三）增強(qiáng)司法力量解決矛盾的能力

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革不會簡簡單單、一帆風(fēng)順。改革是現(xiàn)常指改變舊制度、舊事物。對舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作局部或根本性的調(diào)整，打破現(xiàn)有利益分配格局，也必將引起現(xiàn)有利益勢力的阻礙與反對。可以預(yù)見到，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，必將會產(chǎn)生諸多守成勢力與改革勢力之間的矛盾，這些矛盾如果處理不好，將會極大挫傷改革信心，影響改革進(jìn)程。

司法力量是糾紛矛盾解決的最后力量，也是最為重要的力量。確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行，需要增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)解決矛盾的能力。應(yīng)該盡快完善農(nóng)村社會民眾解決矛盾的司法途徑。農(nóng)村社會民眾“信訪不信法”的境況一方面是因為基層司法資源不多，另一方面是因為司法途徑成本太高、效率太低、執(zhí)行難等導(dǎo)致，這就需要在農(nóng)村社會治理法治化的過程中向農(nóng)村社會提供更多的法律工作者，擴(kuò)大基層司法工作者隊伍，同時創(chuàng)新司法糾紛解決機(jī)制、降低民眾司法成本，增強(qiáng)司法執(zhí)行力度，使矛盾出現(xiàn)在農(nóng)村，也能在農(nóng)村社會得到完美的解決。

司法力量的增強(qiáng)，一方面能將改革途中展現(xiàn)出來的一些列矛盾化解在農(nóng)村，維護(hù)農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定，另一方面也可以有力的保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行。

（四）建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及利益廣闊，改革的方方面面都需要有效的監(jiān)督機(jī)制來予以保障。確保集體產(chǎn)權(quán)制度改革在農(nóng)村能夠得到理想的建設(shè)效果。

農(nóng)村社會在長期的發(fā)展過程中缺乏相應(yīng)有效的監(jiān)督機(jī)制，使得人治傳統(tǒng)、行政越權(quán)等至今仍然沒有被有效清除。形成“上有政策、下有對策”的惡劣局面。同時，監(jiān)督主體單一化、監(jiān)督方式制式僵硬化也使得現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制并未能適應(yīng)日益發(fā)展的農(nóng)村社會的現(xiàn)狀，導(dǎo)致為數(shù)不多的監(jiān)督機(jī)制也沒有發(fā)揮應(yīng)有的理想的作用。

因此，在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中需要建立起行之有效的監(jiān)督機(jī)制，做到：一方面，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，依據(jù)各地方實際建立起有效且人性化的監(jiān)督機(jī)制。同時根據(jù)社會實際，考慮農(nóng)村的長期形成的各項傳統(tǒng)，對現(xiàn)有的監(jiān)督體制進(jìn)行相應(yīng)的修改與完善，使之能在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中發(fā)揮積極作用。最后，一定要發(fā)揮農(nóng)村居民的監(jiān)督作用，在農(nóng)村社會形成一個人人監(jiān)督的局面。

四.為集體產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造人人守法的良好環(huán)境

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要依法進(jìn)行，這就必然需要農(nóng)村能夠提供一個個全面守法的良好的改革環(huán)境。但是，時下的農(nóng)村社會的改革環(huán)境相對較差，村民守法意識不強(qiáng)，具體表現(xiàn)為一方面，農(nóng)村社會缺乏相應(yīng)的法治宣傳服務(wù)，使得法治化理念并沒有在農(nóng)村民的內(nèi)心得到太多認(rèn)識與認(rèn)可;其次，農(nóng)村社會存在的某些落后的治理觀念更是阻礙著集體產(chǎn)權(quán)制度改革在農(nóng)村的展開;基層社會長期存在的一些不公現(xiàn)象，例如“村霸”、黑惡勢力、貪腐現(xiàn)象等，嚴(yán)重破壞民眾對于集體產(chǎn)權(quán)制度改革能在農(nóng)村社會得到理想進(jìn)行的信心。

農(nóng)村民眾是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的直接參與者與親歷者，改革的順利進(jìn)行，離不開農(nóng)村民眾的積極參與，因此，需要黨和政府運(yùn)用各種方式，調(diào)動億萬農(nóng)民的積極性，投身這場偉大的改革之中。為此要增強(qiáng)法治宣傳力度、運(yùn)用各種形式使民眾了解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，積極吸取農(nóng)村社會傳統(tǒng)、良好的自治方式，使民眾自發(fā)參與改革，使農(nóng)村社會形成良好的守法氛圍，為集體產(chǎn)權(quán)制度改革化營造一個優(yōu)良的改革環(huán)境。

結(jié) 語

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是中國特色社會主義發(fā)展進(jìn)入新時代，面臨各種新的問題、新的挑戰(zhàn)的情況下，黨和國家對我國農(nóng)村社會進(jìn)行的一場極具影響的改革，是黨站在新的歷史高度上堅持為人民服務(wù)宗旨的具體表現(xiàn)，也是農(nóng)村迎來的又一場實現(xiàn)新的全面發(fā)展的機(jī)遇。為此，包括全國人民要在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供自己的力量。法治力量更要發(fā)揮自己的獨(dú)特作用，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革提供法律支持、法律保障和法律推動。

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作者：盧賽斐（1995-），男，漢族，陜西西安人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)理論碩士研究生。