農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償及補(bǔ)償制度改革分析

俞鳳華

[摘 要] 農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地生產(chǎn)力和農(nóng)民勞動(dòng)力的“雙解放”。但當(dāng)前我國(guó)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作存在一些問(wèn)題，需要革新農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償制度，破解土地供需矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。基于此，本文主要分析我國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償存在的主要問(wèn)題，并對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度的改革進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)用地;轉(zhuǎn)用補(bǔ)償;制度改革

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）30-47-2

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要途徑。我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展迅速，而且在土地配置方面發(fā)揮了較為明顯的“公平性”作用。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)形式多樣，流轉(zhuǎn)范圍突破本村集體經(jīng)濟(jì)組織的趨勢(shì)逐漸明顯，流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)主體仍以農(nóng)戶為主，流轉(zhuǎn)土地的非糧化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題逐步弱化，流轉(zhuǎn)規(guī)范性日益增強(qiáng)。為進(jìn)一步提升流轉(zhuǎn)土地的使用效率，在鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、推動(dòng)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，更應(yīng)規(guī)范流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等各項(xiàng)改革，創(chuàng)造利于土地流轉(zhuǎn)并提高流轉(zhuǎn)土地使用效率的政策環(huán)境。但是，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作存在一些問(wèn)題，如部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障有所擔(dān)憂，不愿主動(dòng)放棄土地承包使用權(quán)等。因此，有必要加強(qiáng)研究農(nóng)用地專用補(bǔ)償制度，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供幫助[1]。

1 我國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償存在的主要問(wèn)題

1.1 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

為公共利益建設(shè)所使用的土地，一般由政府直接征用后用以改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和社會(huì)福利。而用于商業(yè)、旅游、房地產(chǎn)等目的的土地，主要以盈利為目的。正常情況下，這兩種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)存在較大差異。但是實(shí)際上，不管是出于個(gè)人和單位的非公共利益還是公共利益的土地征用，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是相同的，征地范圍較為廣泛，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)顯得十分不合理，尤其是非公共利益的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[2]。

1.2 補(bǔ)償費(fèi)用分配混亂

眾所周知，過(guò)去原本屬于集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)變成為建設(shè)用地時(shí)，需要給予集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，然而補(bǔ)償給誰(shuí)或者補(bǔ)償數(shù)額為多少均需要認(rèn)真考慮。一般農(nóng)用地的補(bǔ)償金獲得者是農(nóng)用地所有者，但是實(shí)際上并非如此。一方面，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分為社隊(duì)、村兩個(gè)級(jí)別，也就是說(shuō)農(nóng)用地的使用主體也分為兩級(jí)，相關(guān)法律并未明確規(guī)定農(nóng)用地使用者是社隊(duì)還是村;另一方面，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，如果過(guò)去為農(nóng)用地改為建設(shè)用地，那么給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)需要考慮土地承包人補(bǔ)償問(wèn)題，這樣土地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償就會(huì)涉及社隊(duì)、村及土地承包人，而我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)這一問(wèn)題沒(méi)有較為清晰的規(guī)定，因此補(bǔ)償費(fèi)用分配時(shí)會(huì)出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過(guò)程中，農(nóng)民既沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，又失去了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此無(wú)法保障農(nóng)民的合法權(quán)益[3]。

2 我國(guó)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償制度改革措施

2.1 不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1998年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》將土地補(bǔ)償費(fèi)提高到該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍，將安置補(bǔ)助費(fèi)提高到該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，最高安置補(bǔ)助費(fèi)提高到被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的最高總和提高到30倍，而且國(guó)務(wù)院在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。而2019年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》則將標(biāo)準(zhǔn)修改為區(qū)片綜合地價(jià)，并在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)，進(jìn)一步保障了被征地農(nóng)民的利益[4，5]。

2.2 不斷完善救助體系建設(shè)

對(duì)于失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)救助，應(yīng)多途徑開(kāi)展。首先，加強(qiáng)法律宣傳，在土地征收范圍內(nèi)張貼征地相關(guān)知識(shí)的海報(bào)，設(shè)置律師咨詢的服務(wù)地點(diǎn)，發(fā)揮律師的社會(huì)作用。

其次，當(dāng)失地農(nóng)民在集體土地征收補(bǔ)償過(guò)程中利益受到損害時(shí)，可以由政府牽頭，建立由國(guó)土、司法、檢察、財(cái)政、審計(jì)、人社、民政和農(nóng)業(yè)等多部門組成的土地征收案件處理工作組，為被征地農(nóng)民提供完善的咨詢及投訴一條龍服務(wù)。之后可以將失地農(nóng)民納入法律援助的范疇，在合法權(quán)益受到侵害時(shí)為失地農(nóng)民提供相關(guān)法律咨詢和法律援助服務(wù)，減少維權(quán)成本，體現(xiàn)人文關(guān)懷[6]。

再次，應(yīng)完善行政救助機(jī)制，在行政復(fù)議期間暫停土地征收程序，以免被征收人的權(quán)益受到永久損害。放寬失地農(nóng)民申請(qǐng)行政復(fù)議的有效期限，考慮失地農(nóng)民的法律知識(shí)不豐富，要給予充分的全力維護(hù)時(shí)間。

最后，完善土地征收方面的法律法規(guī)，建立民事訴訟與行政訴訟交融的協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善處理政策與法律之間的關(guān)系，充分運(yùn)用協(xié)調(diào)和解機(jī)制。即使被征地農(nóng)民狀告政府的征地行為不屬于平等民事主體之間的糾紛，那么可以通過(guò)完善的行政訴訟程序，有效地保護(hù)與救濟(jì)因政府的征地行為或者征地補(bǔ)償安置的不合理或不合法而造成損失的農(nóng)民。

2.3 不斷完善農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度

首先，應(yīng)建立土地征收全程性的公告制度。在《征收土地公告辦法》中，原國(guó)土資源部要求以書(shū)面形式公告征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案，體現(xiàn)了對(duì)于公告制度的重視。在新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，增加征地批前公告程序，與原來(lái)的征地批后公告程序相結(jié)合，形成了體系性的公告程序，但是對(duì)于公告的結(jié)果與成效沒(méi)有做任何規(guī)定，單純的程序化執(zhí)行如果沒(méi)有成效，那么其存在就沒(méi)有意義。以后的法律修改中應(yīng)增加對(duì)于公告效果的細(xì)化規(guī)定，如要求全體被征地農(nóng)民在公告文件上簽字，確保公告程序落在實(shí)處[7]。

其次，應(yīng)建立被征地農(nóng)民的全程參與機(jī)制。在我國(guó)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償實(shí)踐中，對(duì)征收補(bǔ)償問(wèn)題能起到實(shí)質(zhì)影響的往往是政府土地管理部門與村委會(huì)的談判，一旦談判結(jié)果確定，實(shí)施過(guò)程很難更改。選派農(nóng)民代表全程參與談判過(guò)程，既是對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)，發(fā)揮失地農(nóng)民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也是陽(yáng)光政府建設(shè)的要求。這一舉措可以加深被征地農(nóng)民對(duì)于政策的理解，便于征地工作的推進(jìn)。

最后，應(yīng)完善征收監(jiān)督程序，保障農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償公平公正。根據(jù)行政法中“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則，嚴(yán)格明確和限定征地部門的權(quán)力，可以建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)市、縣政府及其國(guó)土資源管理部門實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，可以建立土地征收部門的終身責(zé)任制，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)人員、實(shí)施人員的責(zé)任感，增加犯罪成本，既防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，又保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益[8]。

3 結(jié)語(yǔ)

向國(guó)家征用、向個(gè)人征用以及向其他單位征用為農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用的主要形式，轉(zhuǎn)用形式不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也需根據(jù)具體情況進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整。只有建立健全土地管理制度，對(duì)現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償進(jìn)行合理改革，保證土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償?shù)暮侠硇院凸叫?，兼顧?guó)家、個(gè)人和集體的利益，才能最大限度地確保農(nóng)民利益不受損。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償問(wèn)題既同耕地保護(hù)有關(guān)，也同國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展有直接關(guān)系，尤其是在土地資源問(wèn)題頻發(fā)的現(xiàn)況下，最關(guān)鍵的是科學(xué)、合理、有效地進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償。鑒于此，國(guó)家相關(guān)部門需要以最快的速度改革農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償制度的，并嚴(yán)格執(zhí)行新的制度，從而充分確保農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及補(bǔ)償工作可以順利高效開(kāi)展。

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