井研縣建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控機制的思考

張德平

摘 ? 要：公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是保障人民群眾身體健康和生命安全的重要舉措。井研縣衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)從無到有，構(gòu)建了以縣疾控中心為重點，縣人民醫(yī)院為支撐，鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為依托的縣、鎮(zhèn)（街道）、村三級傳染病監(jiān)測和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系。但是還存在配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、財力保障相對不足、人才隊伍建設(shè)滯后、應(yīng)急物資儲備和供給效能不足、監(jiān)測報告網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不健全、公共衛(wèi)生意識不強等問題。為此，必須要完善體系建設(shè)，筑牢公共衛(wèi)生應(yīng)急防控網(wǎng)絡(luò);強化供給能力，提高公共衛(wèi)生應(yīng)急防控水平;強化三大保障，夯實公共衛(wèi)生應(yīng)急防控支撐。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生;應(yīng)急防控;機制

中圖分類號：R197 ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.013

文章編號：1009-6922（2020）06-57-04

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是保障人民群眾身體健康和生命安全的重要舉措。2003年“非典”的發(fā)生和2020年的“新冠肺炎”疫情都是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置機制的大考，對我國基層公共衛(wèi)生服務(wù)體系提出了更多挑戰(zhàn)，也對基層衛(wèi)生防控體系建設(shè)帶來了更多機遇。如何建立和完善有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控機制值得我們深思。

一、井研縣衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

樂山市井研縣幅員面積840平方公里，轄14個鎮(zhèn)、1個街道、96個行政村、23個社區(qū)，戶籍人口39萬人，常住人口30.7萬人。共有衛(wèi)生健康機構(gòu)414個，其中公立衛(wèi)生健康機構(gòu)33個（縣級公立醫(yī)院2個，公共衛(wèi)生專業(yè)機構(gòu)4個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)27個），民營醫(yī)療機構(gòu)5個，個體診所59個，村衛(wèi)生室317個。2003年“非典”疫情發(fā)生以來，井研縣衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)歷了從無到有，構(gòu)建了以縣疾控中心為重點，縣人民醫(yī)院為支撐，鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為依托的縣、鎮(zhèn)（街道）、村三級傳染病監(jiān)測和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系。

（一）衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系基本完善

井研縣初步形成了“指揮有力、信息暢通、反應(yīng)迅速、處置有效”的應(yīng)急處理體系，成立了衛(wèi)生應(yīng)急指揮部和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作領(lǐng)導小組，結(jié)合機構(gòu)改革和職能調(diào)整，梳理職能職責權(quán)限，健全完善制度機制，初步實現(xiàn)了井研縣公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作的統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一調(diào)度。

（二）預警監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)較為靈敏

按照“統(tǒng)一、高效、快速、準確”的目標，井研縣初步構(gòu)建了疫情監(jiān)測和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告體系，實行傳染病疫情網(wǎng)絡(luò)直報。目前，全縣32家縣、鎮(zhèn)（街道）兩級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)實現(xiàn)了傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報;村級衛(wèi)生室均實現(xiàn)電話報告鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院，再由鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院匯總后上網(wǎng)直報?？h疾控中心落實專人每天上網(wǎng)瀏覽傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件，編寫“傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測月報、年報”等信息資料，切實做到突發(fā)公共衛(wèi)生事件早發(fā)現(xiàn)、早報告、早應(yīng)對。

（三）應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力明顯提高

建立公共衛(wèi)生應(yīng)急醫(yī)療救治和疾病防控專家?guī)欤M建公共衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)隊伍，具體承擔衛(wèi)生應(yīng)急的指導、培訓和現(xiàn)場處理工作。近年來，井研縣舉辦了各類衛(wèi)生應(yīng)急培訓班、講座100余次，參訓人員達5000余人次，開展重大疫情模擬演練及桌面推演50余次。通過理論學習和應(yīng)急演練，全縣的衛(wèi)生應(yīng)急救援能力不斷提高。

（四）公共衛(wèi)生體系建設(shè)投入逐步加大

全面加強公共衛(wèi)生和醫(yī)療救治體系建設(shè)，投入資金6000余萬元，完成井研縣中醫(yī)醫(yī)院的整體遷建、4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院擴建和180個村衛(wèi)生室標準化建設(shè)，配置負壓救護車2臺、新建核酸檢測實驗室2個。投入7.8億元的井研縣人民醫(yī)院遷建項目和投入6900萬元的井研縣中醫(yī)醫(yī)院（二期）項目正加快推進，全縣基本建立以縣級衛(wèi)生健康機構(gòu)為龍頭的縣、鎮(zhèn)（街道）、村醫(yī)療衛(wèi)生和公共衛(wèi)生體系，為科學處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、當前井研縣衛(wèi)生應(yīng)急管理體系存在的短板與差距

（一）基礎(chǔ)配套設(shè)施薄弱

基層醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療設(shè)備陳舊不全，應(yīng)急設(shè)施和應(yīng)急物資儲備缺乏，應(yīng)對較大規(guī)模的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力明顯不足?？h級醫(yī)療機構(gòu)無相對獨立的傳染病病區(qū)、負壓病房，除井研縣人民醫(yī)院、井研縣中醫(yī)醫(yī)院有CT設(shè)備和個別鎮(zhèn)衛(wèi)生院有DR影像外，還有70%的鎮(zhèn)衛(wèi)生院短缺DR設(shè)備;發(fā)熱門診或發(fā)熱哨點診室設(shè)置不規(guī)范;除井研縣疾控中心、井研縣人民醫(yī)院外，其他醫(yī)療機構(gòu)均未配備應(yīng)急設(shè)備，無應(yīng)急物資儲備，全縣應(yīng)對新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的轉(zhuǎn)運能力、醫(yī)療救治能力明顯不足。

（二）財力保障相對不足

由于受“重治療、輕預防”傳統(tǒng)觀念的影響，再加上井研縣財力有限，公共衛(wèi)生應(yīng)急工作經(jīng)費缺乏長效投入機制。近5年來，井研縣在衛(wèi)生防疫事業(yè)上的投入占整個醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入的權(quán)重不高，硬件設(shè)施、人員配置、經(jīng)費保障與應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的要求有較大差距，導致突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警、防控和救治能力較低。

（三）人才隊伍建設(shè)滯后

公共衛(wèi)生人才和預防醫(yī)學人員缺乏，“引不進、留不住”現(xiàn)象突出。井研縣從事公共衛(wèi)生人員175人，其中財政供養(yǎng)人員71人，其余均為編外聘用人員;各級醫(yī)療機構(gòu)從事公共衛(wèi)生人員中，僅1人為預防醫(yī)學專業(yè)。在現(xiàn)有的公共衛(wèi)生人員中，年齡結(jié)構(gòu)斷層現(xiàn)象嚴重，高學歷和高職稱人才嚴重缺乏，專業(yè)隊伍整體素質(zhì)不高。以井研縣疾控中心為例，該中心在編人員48人，本科及以上學歷2人;高級職稱人員6人、中級職稱人員16人，分別占12.5%、33.3%;50歲以上人員20人，近五年即將退休14人。

（四）應(yīng)急物資儲備和供給效能不足

方便食品、飲水、醫(yī)藥、防護衣物等救援物資的儲備以及采購、存儲、調(diào)撥、運輸、使用等各環(huán)節(jié)由多部門負責，缺乏統(tǒng)一的管理。同時，物資儲備的更新、輪換、補償機制不夠健全。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急物資儲備不足，縣內(nèi)缺乏應(yīng)急物資生產(chǎn)企業(yè)。特別是“新冠肺炎”疫情發(fā)生后，所需防控物資、醫(yī)療物資等保障性物資斷貨，甚至個別地區(qū)出現(xiàn)“搶貨”現(xiàn)象。

（五）監(jiān)測報告網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不健全

井研縣尚未建立可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危險源的信息資料庫，監(jiān)測報告網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)處于空缺狀態(tài)，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)之間存在信息壁壘，公安、衛(wèi)健、民政、醫(yī)保等部門之間的有效協(xié)作不夠，導致早期監(jiān)測信息難以快速收集。

（六）公共衛(wèi)生意識不強

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對策略和健康知識普及不廣不深，社會公眾危機意識不強，部分基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和專業(yè)人員在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的意識薄弱、能力不足，普遍缺乏應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常識、自我防護意識和自救互救能力，極大地影響對公共衛(wèi)生事件的分析和判斷。

三、關(guān)于完善縣級突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控機制的思考與對策

（一）完善體系建設(shè)，筑牢公共衛(wèi)生應(yīng)急防控網(wǎng)絡(luò)

1.完善應(yīng)急指揮機制。設(shè)立衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，組織指導全縣突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防控制和各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療衛(wèi)生救援工作，加強衛(wèi)生健康部門與應(yīng)急管理部門的協(xié)同聯(lián)動，形成政府主導、指揮統(tǒng)一、分工明確、部門協(xié)同、社會參與、信息暢通、反應(yīng)快捷、響應(yīng)及時、處置高效的應(yīng)急指揮體系。完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，根據(jù)事件的不同級別和規(guī)模，完善監(jiān)測、預警、報告、救治等應(yīng)對處置方案，明確相關(guān)部門管控措施方案，加強相關(guān)能力建設(shè)和儲備。

2.完善監(jiān)測預警機制。完善疾病預防控制體系，建強城鄉(xiāng)三級醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危險源信息資料庫。在傳染病疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，完善傳染病監(jiān)測哨點的布局和信息直報系統(tǒng)。在井研縣人民醫(yī)院、縣中醫(yī)醫(yī)院、縣婦幼保健院的呼吸內(nèi)科、消化內(nèi)科、職業(yè)病防治科、兒科、門診、急診等重點部門設(shè)置病情監(jiān)控站（點），采集病情數(shù)據(jù);在酒店、大型商超、農(nóng)（集）貿(mào)市場、廠礦企業(yè)等人群聚集地設(shè)置食品、外環(huán)境等樣品采集點，采集檢測數(shù)據(jù)。通過公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)體系，及時掌握公共衛(wèi)生事件發(fā)展動態(tài)，從各監(jiān)測站（點）、采集點提取檢測數(shù)據(jù)分類匯總、分析報告，按照“散發(fā)、爆發(fā)、流行、大流行”等疫情趨勢，實行“藍、黃、橙、紅”等級預警，科學調(diào)整公共衛(wèi)生應(yīng)急工作的預案措施，為應(yīng)急指揮機構(gòu)提供第一手的疫情防控監(jiān)測預警資料。

3.完善聯(lián)防聯(lián)控機制。村組、社區(qū)是社會治理的重要單元，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件預防、發(fā)生和處置中最前端的知情者、組織者和參與者。要充分發(fā)揮村組、社區(qū)在縣、鎮(zhèn)（街道）、村三級基層應(yīng)急管理體系中的作用，按突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)級別，建立“網(wǎng)格長+樓棟長+單元長”“網(wǎng)格長+村組長”的聯(lián)動機制，通過微信、電話等線上聯(lián)系方式，落實人員管控、信息傳遞、健康教育、疫點疫區(qū)封鎖等一系列措施，實現(xiàn)管理下沉、關(guān)口前移、上下聯(lián)動，建好“一人一卡一檔案”，做好各層級人員的日常監(jiān)管并及時匯總上報，夯實基層有效開展衛(wèi)生防疫以及流行病預防控制的基礎(chǔ)。

4.完善應(yīng)急處置和救治機制。建立醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)急救治人員儲備機制，按照“建制化、單元化、模塊化”的思路，分級分類組建衛(wèi)生應(yīng)急隊伍。在井研縣人民醫(yī)院、縣中醫(yī)醫(yī)院、縣婦幼保健院擇優(yōu)選拔相關(guān)業(yè)務(wù)的技術(shù)骨干，組建應(yīng)急處置專業(yè)隊伍和醫(yī)療救治隊伍，配備相應(yīng)的應(yīng)急救援車輛和必要的設(shè)備，并分設(shè)各個專業(yè)的應(yīng)急工作組，覆蓋形勢研判、流行病學調(diào)查、醫(yī)療救治、實驗室檢測、社區(qū)指導、物資調(diào)配等領(lǐng)域。各主要業(yè)務(wù)單位組建應(yīng)急工作后備梯隊，充實壯大專家團隊和志愿者隊伍，進一步提高應(yīng)急隊伍應(yīng)對突發(fā)事件的處置能力。建立“社區(qū)衛(wèi)生院哨點預警—社區(qū)中心衛(wèi)生院初步篩查—縣級定點醫(yī)院集中救治”的分級、分層、分流的重大疫情救治機制，嚴格落實預檢分診、發(fā)熱（腸道）門診、醫(yī)院感染防控、實驗室檢測等公共衛(wèi)生事件分類管理制度，打通防、控、治三個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下快速轉(zhuǎn)診、分級救治，提高診斷救治效率。建立公共衛(wèi)生應(yīng)急培訓、應(yīng)急演練、應(yīng)急征用機制，完善應(yīng)急狀態(tài)下醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)動員響應(yīng)、區(qū)域聯(lián)動和人員調(diào)集機制，統(tǒng)籌井研縣優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，提升應(yīng)急救治能力和效率。

（二）強化供給能力，提高公共衛(wèi)生應(yīng)急防控水平

1.加強硬件設(shè)施建設(shè)。搶抓新冠肺炎疫情發(fā)生以來國家對當前公共衛(wèi)生體系建設(shè)傾斜的政策機遇，積極引進中央、四川省級財政資金新（擴）建縣級綜合醫(yī)院、獨立傳染病醫(yī)院（病區(qū)）和鎮(zhèn)衛(wèi)生院。加強井研縣人民醫(yī)院、縣中醫(yī)醫(yī)院、縣婦幼保健院建設(shè)，實施區(qū)域醫(yī)療中心發(fā)熱、腸道門診等感染性疾病門急診標準化建設(shè)、實驗室快速檢測能力建設(shè)、負壓救護車輛設(shè)備配置等項目，提高縣級醫(yī)療機構(gòu)的流行病學調(diào)查、檢驗檢測、救治轉(zhuǎn)運能力。推進鎮(zhèn)（街道）社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)標準化建設(shè)，在具備條件的鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心設(shè)立發(fā)熱門診區(qū)，完善CT、DR、救護車等醫(yī)療設(shè)備配置，強化預檢分診、隔離觀察、協(xié)同轉(zhuǎn)運、應(yīng)急處置等功能，發(fā)揮基層公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)支撐平臺作用?？茖W配置醫(yī)療資源，根據(jù)井研縣鎮(zhèn)（街道）、村等區(qū)域行政機構(gòu)的適時調(diào)整，將項目建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備配置、人才培養(yǎng)等醫(yī)療資源布局向縣級、鎮(zhèn)級、村級醫(yī)療機構(gòu)傾斜，確保每個行政村至少有一所標準化村衛(wèi)生室，每個鎮(zhèn)（街道）有一所達標衛(wèi)生院，全縣至少有一所二級以上綜合醫(yī)院。

2.加強人才隊伍建設(shè)。合理核定公共衛(wèi)生機構(gòu)的人員編制，按照“?；尽娀鶎印钡脑瓌t，根據(jù)轄區(qū)人口數(shù)，按標準核定縣疾控中心、縣婦幼保健院、鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院公共衛(wèi)生工作人員編制數(shù)。提高基層公共衛(wèi)生人員的待遇，細化落實“兩個允許”，即允許醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)突破現(xiàn)行事業(yè)單位工資調(diào)控水平，允許醫(yī)療服務(wù)收入扣除成本并按規(guī)定提取各項基金后主要用于人員獎勵。實施一類財政保障、二類績效管理的保障與激勵相結(jié)合的運行機制。制定公共衛(wèi)生人才引進計劃，積極引進緊缺人才或“高精尖”技術(shù)人才，建立合理的人才梯隊。

3.加強應(yīng)急信息化建設(shè)。堅持“科學規(guī)劃、整合資源、信息共享”的原則，加強公共衛(wèi)生應(yīng)急信息化建設(shè)，推動多源數(shù)據(jù)整合，推進公共衛(wèi)生領(lǐng)域健康大數(shù)據(jù)在常態(tài)化監(jiān)測、疫情預警處置、資源調(diào)配和防控救治方面發(fā)揮重要的支撐作用。推進精細化、智慧化管理，不斷提升公共衛(wèi)生服務(wù)能力。完善疫情信息收集、上報和預警機制，由醫(yī)療衛(wèi)生部門提供傳染病疫情報告、醫(yī)療遠程會診信息、智慧醫(yī)院建設(shè)信息。監(jiān)管部門提供人口流動、產(chǎn)品質(zhì)量等信息，行業(yè)主管部門提供疫情防控健康碼、個人征信等信息，支撐流行病學調(diào)查數(shù)據(jù)采集和應(yīng)用，為科學預判快速處置提供數(shù)據(jù)支持。

（三）強化三大保障，夯實公共衛(wèi)生應(yīng)急防控支撐

1.強化投入保障。建立穩(wěn)定的公共衛(wèi)生事業(yè)投入機制，改善應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)條件。抓住國家當前對公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)傾斜的政策機遇，策劃一批應(yīng)急與謀遠的衛(wèi)生項目，加快公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，徹底改善縣、鎮(zhèn)（街道）、村三級醫(yī)療救治能力不足、疾病預防控制硬件設(shè)施和設(shè)備配置落后的狀況，將公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)納入本級財政預算，不斷加強公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)。調(diào)整醫(yī)療資源投入結(jié)構(gòu)，加強社區(qū)、農(nóng)村等基層公共衛(wèi)生應(yīng)急管理防控能力建設(shè)，加大向基層轉(zhuǎn)移支付力度，切實提高基層公共衛(wèi)生保障能力和服務(wù)水平。

2.強化物資保障。應(yīng)急物資是突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中所必需的保障性物資，應(yīng)急物資保障水平的高低在一定程度上決定著當?shù)赝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作開展的效率和效果。堅持平戰(zhàn)結(jié)合、采儲結(jié)合的原則，建立健全井研縣突發(fā)事件應(yīng)急處置物資儲備機制。由縣發(fā)改局牽頭，縣衛(wèi)健局、縣經(jīng)信局、縣商務(wù)經(jīng)濟合作局和縣市場監(jiān)督管理局等部門協(xié)同配合，按照《衛(wèi)生應(yīng)急隊伍裝備參考目錄（試行）》做好物資儲備。建立物資儲備信息共享機制，有效整合防災減災、安全生產(chǎn)、消防救援、公共衛(wèi)生等各方面應(yīng)急資源，科學合理布局區(qū)域性公共衛(wèi)生應(yīng)急重要物資增量資源，建立相應(yīng)的應(yīng)急物資統(tǒng)一采購、供應(yīng)、調(diào)配機制，提高物資使用效率。

3.強化醫(yī)療保障。在突發(fā)重大疫情和公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)等緊急情況下，確保醫(yī)療機構(gòu)先救治后收費，確?；颊卟粫蛸M用問題而影響就醫(yī)。對定點醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生的患者醫(yī)療費用，不納入醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)?？傤~預算，確保醫(yī)療機構(gòu)不因支付政策影響救治。完善醫(yī)保異地即時結(jié)算制度，優(yōu)化異地住院醫(yī)保直接結(jié)算流程，確保在突發(fā)重大疫情和公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)下，患者在異地得到及時救治。探索建立特殊群體、特定疾病醫(yī)藥費豁免制度，有針對性地免除醫(yī)保支付目錄、支付限額、慢性疾病處方時限等限制性條款，減輕困難群體就醫(yī)就診的負擔。

責任編輯：秦利民