新時代高校去行政化的機遇與策略

張平凡

[摘?要]高校去行政化的倡議由來已久，但其改革進展緩慢。新時期，高校治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型迎來了新的發(fā)展機遇。雖然改革過程中面臨變革成本、管理體制與文化認知等方面的困境，但在新時期的發(fā)展戰(zhàn)略背景下也迎來了文化、市場與制度等方面的機遇。以新思維審視改革中的困境，以巧用善治理念、加盟“第三方”、明確部門職能要務、規(guī)范權(quán)力運行等策略，推進高校去行政化改革，能夠有效促進高等教育的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]高校去行政化;困境;機遇;善治理念

[中圖分類號]G647[文獻標識碼]A?[文章編號]1005-5843（2020）06-0015-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.06.003

黨的十九大做出了中國特色社會主義已進入新時代的重要論斷，為我國社會主義政治、經(jīng)濟、文化等方面的建設發(fā)展指明了方向，也為新時期高校的發(fā)展提供了機遇。目前，教育改革不斷向縱深推進，已經(jīng)取得了明顯成效，但也和其他改革一樣，教育綜合改革進入深水期和攻堅期。改革改到深處既是啃硬骨頭，也是思維的革新和利益的調(diào)整[1]。高校去行政化的倡議由來已久?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出：探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消行政化管理模式。《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，要提高學校自主管理能力，完善學校治理結(jié)構(gòu)，推進教育治理體系與教育能力的現(xiàn)代化。由此可以看出國家在高校去行政化、提高高校辦學自主權(quán)方面改革的積極性，但進展緩慢。筆者認為，高校去行政化改革在新時期遭遇困境的同時，也迎來了新的機遇與出路。

一、高校去行政化的現(xiàn)實動因

我國要實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，建設一流大學，培養(yǎng)高質(zhì)量的創(chuàng)新人才，去行政化是教育改革與發(fā)展的必然選擇。“行政”的出現(xiàn)在于管理，其根本目的是為了確保組織和團體的正常運作[2]。高校行政化是以科層制為基本特征的行政管理方式在大學管理中泛化，把大學當作行政機構(gòu)來管理，把學術(shù)事務當作行政事務來管理[3]。

新時期高校去行政化，需要著眼于改變高校中更加隱性的行政管理模式，突破認識的局限性。以往的高校行政化主要表現(xiàn)在兩個大的方面：一是政府對學校施行“全能管理”。領(lǐng)導的任命、人才的引進、項目與經(jīng)費的審批等皆由政府主導，使高校喪失了辦學自主權(quán)。二是學校內(nèi)部因行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力界限不明而使得行政權(quán)力泛化，經(jīng)常包辦學術(shù)事務，學術(shù)權(quán)力式微。當前的行政化管理又多了一些更加隱性的表現(xiàn)。例如，“表格”問題——高校中的行政部門需要教師填寫的各類表格越來越多，并且對規(guī)范要求空前嚴格;教學評價上，教師需要按照相關(guān)規(guī)定給出詳細的評價依據(jù)，缺乏自主空間;科研立項與經(jīng)費核銷的文案、程序復雜繁瑣，不容出錯。這些日常的行政事務太過繁瑣，影響教師的育人效率，而學生群體的聲音及合理需求、建議卻得不到及時的反映。越來越隱性的行政化管理，使教師與學生的自主權(quán)在一定程度上受到限制，影響了學習者的發(fā)展和高等教育的深入推進，進而影響我國人才的培養(yǎng)質(zhì)量。這正是高校去行政化改革的現(xiàn)實動因。

去行政化是高等教育向縱深發(fā)展繞不開的議題，有必要重新思考高校去行政化的內(nèi)涵。筆者認為，高校去行政化是高校根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境，以提升管理效能和育人效力為目的，科學地轉(zhuǎn)變組織管理結(jié)構(gòu)的一種變革。目前，關(guān)于高校去行政化改革的相關(guān)問題，似乎大家并不愿意再提及，其實是因為對去行政化存在一定的誤解。這種變革并不是簡單地取消高校內(nèi)部的行政級別，而是要改變管理風氣，平衡政府與高校之間在資源分配上的主要矛盾，調(diào)整學校內(nèi)部的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的錯位并規(guī)范其運行，減少行政冗余，營造良好的學術(shù)生態(tài)環(huán)境，提高高校管理的自主權(quán)。

二、高校去行政化的困境與機遇

（一）高校去行政化的困境

一是變革成本困境。產(chǎn)生高校去行政化訴求的根源在于原有組織管理范式不能滿足大多數(shù)群體的需求，是在比較新舊組織管理模式所帶來的收益后所產(chǎn)生的。去行政化會產(chǎn)生較大的變革成本，這將使去行政化變革面臨一定的阻力。所謂變革成本是指在去行政化變革的過程中所產(chǎn)生的經(jīng)費、人員損耗，主要包括認知成本、實施成本、摩擦成本和強化成本[4]。學校中的各成員認識、掌握變革的理念方法將會產(chǎn)生認知成本;在新舊組織范式的交替中，設計變革方案、實施變革將產(chǎn)生實施成本;高校去行政變革帶來的新利益格局會帶來既得利益者的損失，引發(fā)對變革的反對之聲，形成摩擦成本;變革實施后，鞏固、踐行變革成果會產(chǎn)生強化成本。從經(jīng)濟學的角度來看，當變革的成本不斷增加而又無法準確預知變革所能帶來的具體收益時，去行政化變革將陷入困境。

二是管理體制困境。安東尼·吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論認為，社會結(jié)構(gòu)主要包括規(guī)則和資源[5]。資源是權(quán)力得以實施的媒介，權(quán)力運行依賴于資源的積累[6]。在我國的權(quán)力資源結(jié)構(gòu)中，政府受社會民眾之委托來治理社會，學校受政府委托并代理政府提供教育服務。在實然層面，高校的發(fā)展與建設，包括物質(zhì)資源與引進人才，全部掌握在上級管理部門手中——政府是權(quán)力與話語權(quán)的享有者，這造成了政府與高校之間管理與服從的關(guān)系。學術(shù)環(huán)境與行政環(huán)境是不一樣的場域，行政環(huán)境中的上令下行保證了各機構(gòu)的高效工作與相互之間的嚴密配合。高校中的學術(shù)發(fā)展主要是致力于科學創(chuàng)新，具有權(quán)力“下沉”的特性。因此，權(quán)力資源過度上位化的管理體制使高校發(fā)展嚴重受限，這是社會大環(huán)境下的現(xiàn)實困境。

三是文化認知困境。高校發(fā)展的傳統(tǒng)模式與管理文化深刻地影響著人們的認知邏輯，使高校去行政化改革面臨著改革主體缺乏和行政本位固化的問題。高校去行政化改革主體缺乏的原因有兩個方面：一是集權(quán)管理思維定勢已經(jīng)形成，一旦轉(zhuǎn)變這種上下層級分明的管理模式，將會引起人們認知思維與心理上的不適應。二是高校內(nèi)部成員關(guān)注較多的仍是個人的獲利問題。在學優(yōu)則仕的官本位思想影響下，內(nèi)部成員大多追求行政職務，并且只要高校行政化的積弊沒有損害到自身利益就會習慣于這種管理體制，從而使去行政化改革缺乏主體推動力。另外，大學固有文化的缺失加劇了行政本位思想的固化。大學的本質(zhì)是研究學術(shù)、追求真理、創(chuàng)造知識和培育人才，其本質(zhì)是求真育人[7]，而高等學校當前的學術(shù)特點已經(jīng)產(chǎn)生了異化，人們不再純粹地為學術(shù)發(fā)展而研究學術(shù)，總是將研究與個人發(fā)展聯(lián)系起來。這種大學文化的缺失和內(nèi)部成員過度關(guān)注自身利益的現(xiàn)狀，一定程度上限制了高校改革。

（二）高校去行政化改革的機遇

目前，我國全面深化改革進入攻堅期、深水期，這為高校深化去行政化改革、破解困境，提供了新的機遇和條件。

一是文化機遇。習近平總書記在全國教育大會上關(guān)于“教育是國之大計、黨之大計”[8]的論斷，明確了教育在社會發(fā)展中的優(yōu)先地位。新時期，以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)的教育改革全面深化發(fā)展，使高校去行政化改革迎來了思想文化機遇。一是內(nèi)涵式發(fā)展的要求助力高校去行政化改革。在北師大師生座談會上，習總書記強調(diào)了4個重大論斷，其中一點便是高等教育要走內(nèi)涵式發(fā)展道路，這為我國高等教育的發(fā)展指明了方向。內(nèi)涵式發(fā)展是以事物的內(nèi)部因素為主要動力的發(fā)展模式[9]。這種模式反映在高校發(fā)展的策略選擇上，就是要以“提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、深化改革、促進公平”為重要抓手[10]，去行政化改革是需要解決與攻克的“硬骨頭”。高校如果不能自主辦學，就難能有特色化的發(fā)展。沒有特色，高等教育便難有內(nèi)涵[11]。二是新的科研局面帶動了高校文化風氣的改善。2019年的《政府工作報告》首次提出了科研經(jīng)費包干制改革的試點工作，提高科研人員的工作熱情，倡導高校中風清氣正的氛圍。這種文化氛圍將改變高校中以往盛行的官本位思想，迎來高校去行政化的思想文化機遇。

二是市場機遇。在知識經(jīng)濟的時代背景下，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的壯大發(fā)展，教育中的競爭機制將為整個教育生態(tài)帶來不一樣的發(fā)展機遇。高校去行政化的市場機遇在于可以在高校管理中發(fā)揮市場力量的作用，改變高校發(fā)展中的高度集權(quán)式的計劃經(jīng)濟管理模式。我國長期以來將教育視為福利性事業(yè)，不斷加大政府投入，逐漸形成了政府“全包”的模式[12]。這樣的發(fā)展模式加劇了高校的行政化，既影響教育的發(fā)展，也加重了政府的負擔。目前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，人們的生活需求急劇增長，對高等教育的需求增加較快。一方面我國高等教育的毛入學率已經(jīng)達到48.1%，高等教育即將由大眾化進入普及化階段，對教育資源的需求量加大。另一方面，人們已經(jīng)開始將教育看成一種消費投資方式，期望通過人力資本的提高獲得更好的收益。因此，教育已經(jīng)具備了市場調(diào)節(jié)的環(huán)境。市場參與可以有效分權(quán)，使資源分配權(quán)得以下放，從而使高校與學術(shù)發(fā)展獲得更好的環(huán)境。

三是制度機遇。習近平總書記指出，制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題[13]。目前，高校去行政化、提高辦學自主權(quán)的要求在我國教育決策中均有體現(xiàn)，為高校去行政化提供了制度支持與保障。教育部《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中提出，要加大政府的簡政放權(quán)力度，嚴格控制對學校的“三評一查”;推進政校分開，保障各級各類學校的辦學自主權(quán)。2018年頒布的《關(guān)于加快建設高水平本科教育 全面提高人才培養(yǎng)能力意見》提出，高校要堅持立德樹人，堅持“以本為本”，引導高校合理定位，推進管辦評分離，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》，提出要深化教育領(lǐng)域“放管服”改革，簡政放權(quán)、放管結(jié)合，推進政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建政府、學校、社會之間的新型關(guān)系，推進學校治理現(xiàn)代化。2019年4月，教育部黨組印發(fā)了《關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》，要求推進一站式式服務，提高科研管理服務的效率，賦予高?？蒲泄ぷ髡吒蟮念A算調(diào)劑自主權(quán)。上述支持和引領(lǐng)高校發(fā)展的方針政策為新時代高校發(fā)展與去行政化搭建了制度與政策平臺。

三、高校去行政化的策略思考

（一）管理者巧用善治理念

去行政化改革不僅僅是制度規(guī)則的改變，更是觀念的更新問題[14]。善治即良好的治理，是政府與市場、社會之間的一種新型關(guān)系，是能夠使公共利益最大化的一種管理模式。教育與人、社會的關(guān)系可縮影為學校、民眾與政府之間的關(guān)系。民眾委托政府來管理社會，政府委托學校來實施教育，但因政府權(quán)力的相對強勢而致學校權(quán)力式微，導致政府將學校當作下屬機構(gòu)來管理的行政管理模式的盛行。將善治理念應用到教育領(lǐng)域，政府管理者和高校內(nèi)部管理者都應該切實轉(zhuǎn)變管理理念。

一是政府的管理理念要轉(zhuǎn)變。大學不是政府的附屬機構(gòu)，高校的發(fā)展不能事事都由政府來決定，自上而下的單向度管理應當轉(zhuǎn)變。善治理念適用于上下互動的管理模式，政府與學校應平衡權(quán)力的實施，并建立起互信合作的關(guān)系。當然，讓政府只下放資源而不享有一定的話語權(quán)，也是一件不太現(xiàn)實的事情。但我們傳統(tǒng)文化中強調(diào)中庸思想，政府對大學的管理要適度。要去行政化，政府的管理者需要明確自身的管理范圍，關(guān)于大學的學術(shù)發(fā)展，比如專業(yè)設置、人員調(diào)配、科研管理等事務，應交給高校自主辦理。要打破當權(quán)者的慣有思維，建立利益相關(guān)者共同參與的多方共治模式，合理配置權(quán)力。

二是高校內(nèi)部的運行過程中要樹立服務意識，消除官僚主義，真正實現(xiàn)權(quán)力中心的下移。大學本質(zhì)上是一種學術(shù)共同體，這種學術(shù)共同體會因結(jié)構(gòu)松散而呈現(xiàn)出“有組織的無政府狀態(tài)”，以追求真理、發(fā)展學術(shù)為使命[15]。理念是行為的先導，高校去行政化改革的有效開展要以充分認識并尊重大學的學術(shù)組織特性為前提。行政組織的特性是嚴格的上令下行與規(guī)則、規(guī)訓，現(xiàn)實中經(jīng)常會有行政人員看不慣學術(shù)人員的“散漫”、學術(shù)人員看不慣行政人員“事多”的現(xiàn)象。因此，雙方都要理性地認識兩種組織的特性，改變這種“相看兩厭”的尷尬境況。

（二）“第三方”加盟高校發(fā)展

目前施行的“雙一流”建設的路徑是使一部分高校先發(fā)展起來，繼而帶動其他高校逐漸發(fā)展。這是一種非均衡性發(fā)展，但卻是國家對教育資源進行配置的必然結(jié)果。這種非均衡化的發(fā)展戰(zhàn)略決定了高校去行政化的基本路徑[16]。我國高等教育發(fā)展大眾化的趨勢下，教育領(lǐng)域單一財政投入的局限性已經(jīng)非常明顯，不能滿足人民群眾的需求，需要發(fā)揮市場的作用。在教育投入方面，教育作為一種準公共產(chǎn)品，兼具公益性和市場性，要建立起多元化的高等教育投入體制，開拓高等教育市場，積極鼓勵、有效引導教育消費[17]。在教育系統(tǒng)中適當引入和形成有效的競爭機制，能夠提高辦學效益和教育資源的利用效率，改變教育管理高度集權(quán)的現(xiàn)狀，擴大學校的辦學自主權(quán)。同時，市場經(jīng)濟環(huán)境下要重新考慮政府的職能定位，政府不能因為市場的介入而弱化自身職能，解決好市場失靈和社會公平保障等問題。

高校去行政化改革的核心在于分權(quán)，這在國外的教育改革中早有體現(xiàn)。比如，英國教育在面對新自由主義和新保守主義的矛盾時，采用了折衷的方法對當時不合時宜的教育進行了大規(guī)模的改革，出臺了《1988年教育改革法案》。它改變了英國的教育管理體制，引入了市場競爭機制，對教育領(lǐng)導和控制權(quán)進行了重新分配[18]。另外，英國于1997年成立了高等教育質(zhì)量保障署，作為獨立于政府和學校的第三方機構(gòu)對高校教育質(zhì)量進行評估，這有效地保障了英國高校的教育質(zhì)量[19]。這種分權(quán)思想體現(xiàn)了去行政化改革的精髓。

（三）充分發(fā)揮學校各部門的職能

高校內(nèi)部的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力是兩個并行不悖的權(quán)力系統(tǒng)——行政權(quán)力擔負著管理與服務的職能，保障高校各部門的順暢運行;學術(shù)權(quán)力則是大學學術(shù)運行及科研創(chuàng)新的保障。高校去行政化過程中要協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系。對于目前高校內(nèi)行政權(quán)力泛化且過于干預學術(shù)事務的突出問題，應從具體的部門和機構(gòu)出發(fā)，進行改革策略的思考。一是在高校的各部門中，行政部門、財務部門、后勤部門等要共同發(fā)力。首先，行政管理部門應以服務學術(shù)和學校發(fā)展為宗旨，發(fā)揮其服務的本質(zhì)特性。例如，教職工填寫各種調(diào)查統(tǒng)計表格時語義明朗即可，不一定要為了幾個字與格式的問題而進行反復修改;開展教學評價時應給予教師較大的自主權(quán)。當然，行政管理也需要依據(jù)一定的規(guī)則行事，但當這個規(guī)則與教師、學生以及學術(shù)的發(fā)展產(chǎn)生沖突時，行政規(guī)則應能適當?shù)刈兺ㄒ源龠M學術(shù)發(fā)展和人才培養(yǎng)。財務部門在教師和學生進行科研費用報賬時，應盡量提供良好便捷的服務;后勤部門要科學合理地安排工作，優(yōu)先處理教育教學過程中的緊急事務，重視師生的科研需求。二是在高校中的各機構(gòu)應切實發(fā)揮作用。比如學生會和教師代表大會、學術(shù)委員會等，都應以學生為本，以培養(yǎng)高質(zhì)量的人才為核心工作，多關(guān)注學生的動態(tài)和需求，及時發(fā)現(xiàn)問題。教師是教學一線工作者，比行政人員更懂得教學規(guī)律，學校管理過程中應高度重視教代會的作用，充分尊重教師在學術(shù)事務中的決策作用，避免由于權(quán)力高度集中造成的決策失誤等問題。

（四）規(guī)范保障權(quán)力的運行

為使高校規(guī)范運行，國家社會層面必須有制度保障，學校內(nèi)部還須制訂大學章程，以實現(xiàn)落實大學治理制度的具體化。2017年，英國根據(jù)社會發(fā)展及高等教育發(fā)展的現(xiàn)實需求，出臺了《高等教育與研究法》，在促進社會流動，完善學生資助體系、教育教學監(jiān)管體系和科研創(chuàng)新體系等方面實現(xiàn)了制度的優(yōu)化與創(chuàng)新，從而推動了英國高等教育的卓越發(fā)展[20]。我國在高等教育制度建設方面已經(jīng)取得了巨大進展，但還需要進一步具體化并提高執(zhí)行力。另外，建設一流大學與一流學科的過程中逐步完善大學章程，能使高校內(nèi)部治理有法可依、有章可循，為去行政化提供最佳的制度保障。大學章程首先要能夠深刻體現(xiàn)現(xiàn)代大學制度的精神。其次是將高校內(nèi)部的學術(shù)權(quán)利與權(quán)力、行政權(quán)力與權(quán)利進行明確的界定。高校內(nèi)的學術(shù)權(quán)力至少應該包括高校的課程設置權(quán)、教學自主權(quán)、自主招生權(quán)、教育評價權(quán)以及文憑認定權(quán)等[21]。再次是提倡教授治校也并不是要把全部權(quán)力集中于教授群體中，否則會形成權(quán)力高度集中于一個群體中的現(xiàn)象，因此應將高校內(nèi)部行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力分權(quán)的辦法納入章程，讓權(quán)力規(guī)范運行。最后是增加章程的可操作性，使高校發(fā)展可以“循規(guī)蹈矩”，致力于人才培養(yǎng)。

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（責任編輯：德華）