基層“有怨無聲”背后的紓解之道

王建民

【摘要】在一些地區(qū)的實際工作中出現(xiàn)基層干部“有怨無聲”的問題，可能性原因主要有兩個：一是某些干部有“問題”，二是制度和機制不健全。這勢必打擊下級干部發(fā)現(xiàn)問題、匯報情況的積極性，更有可能將小事件演變成地區(qū)性甚至全國性重大事件或事故，從而大大增加治理成本，產(chǎn)生不良社會影響。治理基層“有怨無聲”問題，需進一步優(yōu)化管理與服務(wù)機制，完善問題識別、報告、處置與反饋制度。

【關(guān)鍵詞】有怨無聲 基層干部 制度

【中圖分類號】C916 【文獻標(biāo)識碼】A

“上面千條線，下面一根針?！惫ぷ髟卩l(xiāng)村、社區(qū)一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層干部，處理千頭萬緒的事務(wù)，化解錯綜復(fù)雜的矛盾，每天都要應(yīng)對始料未及的新情況新變化，因而常常能發(fā)現(xiàn)問題，有條件對政策落地的效果、上級任務(wù)的可行性提出意見和建議。但是，基層干部反映問題如“迎風(fēng)吐口水”，有自找麻煩的“危險性”，結(jié)果導(dǎo)致“有怨無聲”，可能“小事拖大、大事拖炸”，因此，必須對這一問題足夠重視。

“抱怨”難以回避：基層干部工作責(zé)任“重大”，心理壓力“山大”

服務(wù)和管理社區(qū)、鄉(xiāng)村的基層干部或工作人員，是國家行政管理和公共服務(wù)系統(tǒng)的第一級“感官”和“神經(jīng)末梢”，其“視覺”“聽覺”和“觸覺”十分靈敏，自然會收集到大量的反饋信息。中央和地方機關(guān)出臺的凡是涉及人民群眾生產(chǎn)生活的法律法規(guī)和政策規(guī)定，只有通過基層干部和工作人員的具體作業(yè)才能得到貫徹和落實。

在工作中，基層干部和工作人員能夠真切地感受到人民群眾對政策的滿意度，能夠直接聽取居民和村民為追求美好生活目標(biāo)而提出的要求和建議?？隙ê唾潛P的聲音可以微笑面對，但對于不滿意、不配合或拒不執(zhí)行，以及各種合理或不合理的訴求、鄰里之間或個人之間發(fā)生的矛盾與沖突等不和諧的聲音，他們卻無法淡定。日常工作事無巨細、復(fù)雜多變，有時困難重重，而每遇到重大事件，各種指令和要求下達，則需要加班加點連軸轉(zhuǎn)。稍有懈怠或疏漏，一戶居民、一個人員沒有顧及到，就可能出現(xiàn)網(wǎng)格管理差錯，進而產(chǎn)生更大范圍的不良影響。工作責(zé)任“重大”，心理壓力“山大”。工作太忙，孩子老人要照料，工資待遇較低、補貼也不多，于是內(nèi)心的“抱怨”就難以回避。廣大基層干部和工作人員的覺悟高，有崗位認(rèn)知和職業(yè)精神，對個人和家庭的“怨聲”往往就壓咽到自己肚子里，自己消化了。但是，涉及工作中發(fā)現(xiàn)的問題，常有強烈的愿望反映上去，希望得到解決。

基層干部和工作人員反映工作中發(fā)現(xiàn)問題的“怨聲”，可以發(fā)到哪里？是城市社區(qū)、街道負責(zé)人，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理人，還是區(qū)（縣）主管局、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)。如果反映到媒體呢？發(fā)到微信、微博、視頻等自媒體可以嗎？從反映渠道來說，大概有這么多條。但是，作為國家基層組織聘用的人員，特別是作為黨員干部公務(wù)員，應(yīng)該遵守政治原則，通過正式的渠道反映。越級上報有風(fēng)險，自媒體發(fā)布屬于違規(guī)違紀(jì)行為。

“有怨無聲”的原因：某些干部有“問題”，制度和機制不健全

有覺悟和責(zé)任心的基層干部和服務(wù)人員，要求按照崗位職責(zé)的明確規(guī)定行事，發(fā)現(xiàn)問題時通過組織系統(tǒng)及時報告，即首先報告直接領(lǐng)導(dǎo)，直接領(lǐng)導(dǎo)再報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處負責(zé)人，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦再報告縣（區(qū)）主管，如此層層上報。如果負責(zé)人和相關(guān)部門各司其職、照章辦事，“有怨無聲”問題或許可以避免。如果對于基層反映的問題，上級部門有明確的反饋制度和機制，如緊急事件，及時派人處理或報警;非緊急事項，記錄備案，適時解決;政策建議，展開進一步調(diào)查，上報政策制定部門，并作出適時修訂，回應(yīng)難問題也許不會發(fā)生。

在一些地區(qū)的實際工作中，之所以出現(xiàn)反映問題難，有人擔(dān)心“自找麻煩”“自尋煩惱”，甚至被“秋后算賬”，可能性主要有兩個：一是某些干部有“問題”，二是制度和機制不健全。

無論哪一級的干部都有普通人的理性人特質(zhì)，要追求自己利益最大化。當(dāng)其政治覺悟和職業(yè)道德壓制不住私欲膨脹的時候，如果下級反映的問題與他（她）的工作績效評價無關(guān)，特別是對他（她）的成績有負面影響，那他（她）很可能會充耳不聞或極端排斥，可能斥責(zé)下屬“大驚小怪”“無事生非”;如果下屬堅持反映問題，那就有可能被“穿小鞋”。另一方面，有的干部也可能崗位勝任力不足，認(rèn)識問題、處理矛盾的能力不夠，對下級反映問題無所適從。

干部是好干部，負責(zé)任、有水平，但崗位職責(zé)并沒有規(guī)定必須接受下級反映的問題，沒有規(guī)定凡是反映的問題都要及時反饋意見。如果上級部門對基層社區(qū)、村鎮(zhèn)工作人員的要求就是執(zhí)行指令，沒有評價和反饋意見的規(guī)定，即凡是布置的任務(wù)必須努力完成，然后接受上級部門和領(lǐng)導(dǎo)，或者群眾等的考核評價，否則就是工作不力。因此，如果遇到諸如此類的情況，基層問題反映者很可能得不到“回應(yīng)”，或者得不到及時、正面的“回應(yīng)”。這屬于現(xiàn)行工作制度和管理機制問題，需要逐步完善加以解決。

可能還有一些入職時間較短的基層工作人員反映的問題，是超越管轄權(quán)的、已經(jīng)有結(jié)論的老問題，或是歷史遺留的無法解決的問題，或是少數(shù)人員不斷提出的不合理要求，對這類問題的反饋可能出現(xiàn)不及時、不令人滿意的情況。個別情況甚至可能是“回應(yīng)不如不回應(yīng)”，因為一旦再次“回應(yīng)”居民當(dāng)事人，反而可能給個人和組織惹來更多的問題。

“有怨無聲”的危害：小事件可能演變成地區(qū)性甚至全國性重大事件或事故

討論“有怨無聲”的危害有幾個前提條件，如基層干部覺悟高，認(rèn)真負責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題及時報告;上級領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任和義務(wù)接受下級的匯報，并適時反饋辦理意見或處置結(jié)果;上級領(lǐng)導(dǎo)和基層干部具備勝任工作崗位職責(zé)的警覺意識、辨識能力和溝通技巧，熟悉匯報原則和程序。在此前提下，一線干部和工作人員反映工作中遇到的困難和問題，如果上級不予重視、不給回復(fù)，表現(xiàn)出不耐煩情緒，甚至批評“沒事找事”“無事生非”，勢必打擊下級干部和聘用人員主動發(fā)現(xiàn)問題、匯報情況的積極性，挫傷其工作熱情，導(dǎo)致其謹(jǐn)言慎行，直至形成組織內(nèi)沉默，最終可能導(dǎo)致優(yōu)秀人員流失。

上級接受一線干部和工作人員反映的問題，但沒有在適當(dāng)時機予以報告和處置，沒有按照規(guī)定反饋結(jié)果，也會造成不良影響，使一件小事情變成轟動社區(qū)或更大范圍的大事件。接受問題報告的負責(zé)人，可能因為待遇激勵不足，長期從事同樣的工作而產(chǎn)生職業(yè)倦怠，或者臨近退休而弱化了對工作的熱情與積極性等原因，很容易因低效失職而使社區(qū)工作出現(xiàn)“小事拖大”的風(fēng)險。

如果由于工作崗位的勝任力問題，上級部門或領(lǐng)導(dǎo)在警覺意識、辨識能力和溝通技巧等方面有所不足，而對一線人員反映問題的復(fù)雜性、影響面和嚴(yán)重性等反應(yīng)延遲、判斷失誤，那就有可能將小事件演變成地區(qū)性甚至全國性重大事件或事故，會大大增加治理成本，產(chǎn)生短時間內(nèi)難以平復(fù)的不良社會影響。

“有怨無聲”的治理辦法：進一步優(yōu)化管理與服務(wù)機制

做好城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村社區(qū)工作，不僅要治理媒體報道的一些地方出現(xiàn)的“有怨無聲”現(xiàn)象，而且應(yīng)該進一步優(yōu)化管理與服務(wù)機制，完善問題識別、報告、處置與反饋制度。

建立基于人工智能和5G技術(shù)的社區(qū)管理與服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。中國的人工智能和5G技術(shù)世界領(lǐng)先，目前已經(jīng)完全具備開發(fā)社區(qū)管理與服務(wù)專用系統(tǒng)的硬件和軟件能力?，F(xiàn)階段可以開發(fā)三套系統(tǒng)。一是社區(qū)人工智能網(wǎng)格化管理系統(tǒng)?？蓪⑦@一系統(tǒng)安裝在社區(qū)管轄的建筑物外部、道路、停車場、公共活動空間等場所，對建筑物發(fā)生火情，玻璃、陽臺、外墻和樓頂?shù)忍幊霈F(xiàn)的異常情況，對公共活動空間發(fā)生的不良事件進行監(jiān)控。全時段全天候自動識別視頻音頻信號，然后長期存儲，篩選后通過發(fā)出提示音等方式自動處置，或者自動上報到控制中心人員處理。二是社區(qū)人員人工智能識別管理系統(tǒng)。將這一系統(tǒng)安裝在每一個樓層的出入口、電梯、樓道等處。系統(tǒng)可以自動識別社區(qū)常住人員和外來人員。如果識別到外來人員的異常行為，系統(tǒng)自動向控制中心報告，將所獲信息存儲、傳輸?shù)浇K端設(shè)備，再由工作人員了解和登記;如果錄入或自動共享了地區(qū)或全國通緝的重點管控人員、犯罪嫌疑人信息，社區(qū)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員進入，可以立即發(fā)出警報。三是社區(qū)重點照料人員人工智能服務(wù)系統(tǒng)。有條件和需求的社區(qū)，可以和離退休機構(gòu)、社區(qū)醫(yī)院等建立聯(lián)合機制，在征得本人、子女或其他負有監(jiān)護照料義務(wù)的近親屬同意后，為孤寡老人、失獨老人、失能失智并患有嚴(yán)重慢性病老人等家庭，安裝一種可稱為“重點照料人員人工智能服務(wù)系統(tǒng)”，自動監(jiān)測被照料人的生活起居。

建立和完善更大規(guī)模的志愿者社區(qū)服務(wù)制度。由于居民為社區(qū)提供公共管理和服務(wù)是自愿的，所以一般人少有志愿服務(wù)的意識，而一些居民也反映，只有在需要辦一些手續(xù)時才感受到社區(qū)服務(wù)的存在。在大城市，有的社區(qū)管理和服務(wù)數(shù)萬名居民和外來人口，一個街道管理的社區(qū)數(shù)和人口數(shù)更為龐大，可見治理難度之大，因此建立新型的志愿者社區(qū)服務(wù)制度勢在必行。這里有幾個要點需要注意：其一，社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的各單位，都有責(zé)任安排本單位人員作為志愿者為社區(qū)提供服務(wù)，把參加社區(qū)服務(wù)列為社會服務(wù)績效考核指標(biāo)之一。其二，鼓勵或要求高校學(xué)生參加社區(qū)服務(wù)志愿者工作，將社區(qū)服務(wù)經(jīng)歷作為社會實踐的學(xué)業(yè)考核指標(biāo)。其三，在街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和服務(wù)部門，設(shè)置充分的學(xué)生實習(xí)崗位和短期聘用的雇員崗位，公開招募實習(xí)生和雇員，解決基層工作人員不足問題。

借鑒“組織內(nèi)監(jiān)察員制”，建立社區(qū)“問題線索保密征集”制度安排。多年前筆者在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪學(xué)時，注意到一種在高等學(xué)校、政府機構(gòu)、跨國公司等組織內(nèi)部設(shè)立的稱為Ombudsman Office的管理制度。我們把Organizational Ombudsman，直譯為“組織內(nèi)監(jiān)察員”制度，也有人稱為“申訴員”制度或“申訴咨詢專員”。其通行的做法是：公開設(shè)立機構(gòu)，只向組織的“一把手”報告問題信息，不參與問題的處理;聘請年齡、資歷、性別等不同的成員，公開成員姓名和聯(lián)系方式;明確職業(yè)道德和行為準(zhǔn)則，包括相關(guān)國際組織要求從業(yè)者嚴(yán)格遵守的獨立性（Independence）原則、中立和公正性（Neutrality and Impartiality）原則、保密性（Confidentiality）原則和非正式（Informality）原則;全方位討論“非正?！笔马?全天候服務(wù)全體成員。通過常設(shè)的接受匿名或?qū)嵜对V、舉報或反映工作問題的制度安排，可以收集諸如不公平抱怨、性騷擾、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)問題以及違規(guī)違紀(jì)等問題的線索，并可將這些線索直接報告組織“一把手”。不同于紀(jì)檢監(jiān)察的外部巡視，在組織內(nèi)部匿名收集反映問題的信息，既可以方便和保護信息提供者，又可以起到化解不滿、抱怨情緒，及早發(fā)現(xiàn)和及時處置侵害、違紀(jì)事件的作用，從而大事化小、小事化無，防患于未然。

提高基層干部工資待遇，多樣化職業(yè)發(fā)展路徑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層工作人員任務(wù)重、待遇偏低，職業(yè)發(fā)展機會又少，容易造成一些人工作熱情下降，也會出現(xiàn)人員流失和招聘難的情況。將基層公務(wù)員和比照公務(wù)員管理的工作人員的職務(wù)與職級并行，在一定程度上有助于解決工資福利待遇和職業(yè)發(fā)展路徑問題。此外，在遇到重大事件需要加班加點工作時，勞務(wù)補貼應(yīng)該及時發(fā)放。