國有土地上房屋征收補(bǔ)償糾紛及對策探析

蔡建英

摘 要：國有土地上房屋征收是加快城市化進(jìn)程提升城市氣質(zhì)的關(guān)鍵一環(huán)，補(bǔ)償問題是政府和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。自2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施以來，雖對原有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，但因征收補(bǔ)償引發(fā)的糾紛依然存在。對此，需要具體分析問題，健全征收條例，規(guī)范征收工作，優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)制度，完善糾紛解決機(jī)制，維護(hù)好征收雙方的各項(xiàng)利益，使房屋征收工作更加科學(xué)、規(guī)范、合理，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國有土地;征收補(bǔ)償糾紛;對策

文章編號(hào)：1004-7026（2020）16-0021-02? ? ? ? ?中國圖書分類號(hào)：F299.23;F301.2 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著城市化進(jìn)程加快，配合城市建設(shè)步伐大規(guī)模實(shí)施國有土地上房屋征收工作，成為提升城市形象、改善人民居住環(huán)境必不可少的組成部分[1]。政府為了公共利益依法征收房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，私有財(cái)產(chǎn)和公共利益相沖突的情況時(shí)有發(fā)生。雙方均站在各自立場和角度上看待征收工作，征收補(bǔ)償直接關(guān)系到征收人和被征收人的根本利益，若安置補(bǔ)償未達(dá)到被征收人的預(yù)期，便會(huì)出現(xiàn)爭議，處理不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生矛盾沖突，甚至出現(xiàn)暴力事件，影響城市建設(shè)成果。如何平衡雙方利益，實(shí)現(xiàn)和諧征收和高效推進(jìn)城市建設(shè)，是地方政府不可忽視的問題。

1? 補(bǔ)償制度的實(shí)質(zhì)

2011年新頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）中關(guān)于“拆遷”和“征收”與之前的補(bǔ)償制度《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是兩種不同的表述，本質(zhì)也不相同，一個(gè)是行政行為，另一個(gè)則為民事行為[2]。

房屋征收是以公共利益為目的，由政府取得房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有人的所有權(quán)，并給予合理補(bǔ)償?shù)男姓袨??！稐l例》第13條規(guī)定，房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回?？梢钥闯?，房屋征收實(shí)際上是國家征用土地使用權(quán)。開展征收工作過程中，征收人和被征收人難免產(chǎn)生矛盾糾紛，其對土地使用權(quán)的爭議實(shí)際上是對補(bǔ)償數(shù)額的爭議。

2? 征收補(bǔ)償糾紛產(chǎn)生的主要原因分析

2.1? 條例存在規(guī)范沖突和不足

關(guān)于“國有土地使用權(quán)是否屬于征收范圍內(nèi)的標(biāo)的物”，《條例》中規(guī)定，房屋被依法征收的同時(shí)收回國有土地使用權(quán)，據(jù)此國有土地使用權(quán)不屬于征收范圍內(nèi)的標(biāo)的物。而《物權(quán)法》第121條規(guī)定，用益物權(quán)可以被征收并給予相應(yīng)補(bǔ)償。土地使用權(quán)屬用益物權(quán)屬于征收范圍內(nèi)的征收對象，顯然該規(guī)定與《條例》規(guī)定存在沖突[3]。此外，《條例》存在不少缺失和遺漏，如《條例》第24條只是規(guī)定對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑不予補(bǔ)償，并沒有分清責(zé)任區(qū)別對待。實(shí)踐中違法建筑不完全是被征收人責(zé)任，有不少是因行政機(jī)關(guān)不作為或個(gè)別企業(yè)違法行為造成的，而土地使用權(quán)是否給予補(bǔ)償、違法建筑是否分清責(zé)任直接關(guān)系到被征收人的根本利益。

2.2? 征收人的原因

2.2.1? 濫用違法建筑認(rèn)定程序

《條例》第24條規(guī)定，認(rèn)定違法建筑應(yīng)在房屋征收決定作出之前進(jìn)行，而在征收過程中違法建筑的認(rèn)定在征收決定作出之后的情況時(shí)有發(fā)生。若被征收人不愿意簽訂補(bǔ)償協(xié)議，征收人為了追求行政效率，將以啟動(dòng)違法建筑認(rèn)定程序從而減少補(bǔ)償或不予補(bǔ)償為由，向被征收人施壓[4]。

2.2.2? 征收人影響評估機(jī)構(gòu)

評估報(bào)告是補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，評估機(jī)構(gòu)是否客觀、獨(dú)立、公正地開展評估，直接影響到被征收人的補(bǔ)償金額。房屋評估費(fèi)用由征收人支付，評估機(jī)構(gòu)因經(jīng)濟(jì)利益難免會(huì)受到征收人影響。被征收人沒有參與征收人與評估機(jī)構(gòu)簽訂的委托合同，對合同內(nèi)容知之甚少，而合同中評估目的、時(shí)點(diǎn)、方法等內(nèi)容與被征收人的利益息息相關(guān)。

2.2.3? 政策法規(guī)宣傳不夠

由于房屋征收補(bǔ)償相關(guān)政策法規(guī)宣傳不及時(shí)、不到位，征收補(bǔ)償缺乏透明性等原因，有些被征收人希望通過抵抗政府的合理征收行為獲得更多補(bǔ)償金，成為“拆二代”。他們中的大部分人不了解房屋征收制度和相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)為越拖越有錢，甚至出現(xiàn)漫天要價(jià)的情況，導(dǎo)致房屋征收工作無法順利推進(jìn)[5]。

2.3? 被征收人的原因

首先，對被征收人來說，征收房屋會(huì)使他們失去原有的住房。人一生中處于居所內(nèi)的時(shí)間占據(jù)了絕大部分，尤其是在老年和幼年時(shí)期[6]。有些被征收人住慣了自己的房子，對鄰居和環(huán)境依賴性強(qiáng)，特別是老年人舍不得離開。

其次，大部分被征收人期望通過政府征收行為改善住所和環(huán)境。如果房屋征收補(bǔ)償沒有達(dá)到預(yù)期，他們將會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。

再次，隨著房價(jià)上漲，收入中低下的被征收人買不起房，直接導(dǎo)致要價(jià)提高。部分被征收人的期望值超出了政策規(guī)定的補(bǔ)償范圍，阻礙征收工作。

2.4? 救濟(jì)途徑不暢，致使維權(quán)難

《條例》賦予被征收人對房屋征收決定不服時(shí)，擁有依法提起訴訟的權(quán)利，卻沒有對法院如何審查房屋征收行為和補(bǔ)償決定的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。案件審理中，法院主要審查征收行為是否合法，即對受訴具體行政行為是否具有法律依據(jù)、征收程序是否合法等形式方面的審查。而房屋征收矛盾糾紛的關(guān)鍵是價(jià)值補(bǔ)償，應(yīng)對價(jià)值補(bǔ)償進(jìn)行合理性審查。法院作出裁判前要根據(jù)被征收房屋的價(jià)值補(bǔ)償是否符合市場價(jià)格作出判決，但在司法實(shí)踐中啟動(dòng)合理性審查僅限于行政行為是否顯失公平、行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)有無濫用職權(quán)。這樣矛盾糾紛的關(guān)鍵點(diǎn)通常難以妥善解決。

3? 對策建議

3.1? 優(yōu)化征收條例，提高政策惠民性

建議盡快組織住建、自然資源、財(cái)政等部門修訂2011年出臺(tái)的《條例》，細(xì)化有關(guān)規(guī)定?！稐l例》存在規(guī)范沖突時(shí)，應(yīng)根據(jù)上位法優(yōu)于下位法原則處理?！段餀?quán)法》相對于《條例》是上位法，兩者出現(xiàn)規(guī)范沖突時(shí)，應(yīng)適用《物權(quán)法》規(guī)定處理。房屋征收時(shí)，建議根據(jù)被征收人原依法取得國有土地使用權(quán)的剩余年限給予合理補(bǔ)償。對于違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，應(yīng)區(qū)別對待。因行政機(jī)關(guān)不作為或違法行政造成的，應(yīng)給予合理補(bǔ)償;因被征收人的全部責(zé)任造成的，一律不予補(bǔ)償。

3.2? 加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范房屋征收行為

首先，權(quán)力缺乏有效監(jiān)督必然滋生腐敗。應(yīng)成立由被征收人代表、社會(huì)公眾代表和政府工作人員組成的房屋征收補(bǔ)償督查工作組，建立行政問責(zé)制度，以此規(guī)制征收補(bǔ)償中違法行為。明確違法建筑認(rèn)定必須在征收決定公布之前。

其次，規(guī)范評估程序，設(shè)置評估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)信用檔案管理。可以采用異地評估的方式，既可彌補(bǔ)本地評估資源的不足，又可規(guī)避本地評估機(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)管理部門的依附關(guān)系。選擇評估機(jī)構(gòu)時(shí)還可以引入公證機(jī)構(gòu)來監(jiān)督。

再次，做好信息公開工作。對外公布征收范圍內(nèi)的所有房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格，提高透明性，讓社會(huì)來監(jiān)督征收補(bǔ)償工作。同時(shí)加強(qiáng)征收補(bǔ)償政策的宣傳解釋，政策解讀要通俗易懂，出現(xiàn)問題時(shí)應(yīng)進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)交流、溝通協(xié)商化解。

3.3? 合理安置補(bǔ)償，設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)制度

重視間接損失，如因搬遷造成被征收人醫(yī)療、上學(xué)等費(fèi)用增加的，可通過提高標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償;對造成就業(yè)困難的，政府可以通過提供免費(fèi)培訓(xùn)或提供就近擇業(yè)機(jī)會(huì)來幫助被征收人。同時(shí)，優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)制度，明確獎(jiǎng)勵(lì)金是被征收人獲得的額外收入，不得與區(qū)域內(nèi)的簽約率掛鉤。對于主動(dòng)配合的被征收人，按照簽約并搬遷時(shí)間節(jié)點(diǎn)的不同，分別給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)金額，確保先簽約先搬遷的被征收人獲得的額外獎(jiǎng)勵(lì)最大化。

3.4? 完善糾紛解決機(jī)制

首先，強(qiáng)化人民調(diào)解的作用。人民調(diào)解省去了司法程序，雙方各自表達(dá)意愿協(xié)商解決糾紛，方便當(dāng)事人處理糾紛。

其次，加大行政復(fù)議力度。通過行政復(fù)議審查行政行為的合法性、合理性和適當(dāng)性解決糾紛，比訴訟更快速、便捷，且申請人不需要支付費(fèi)用[7]。

再次，完善行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)。訴訟是最有效解決糾紛的方式，有必要通過合理性標(biāo)準(zhǔn)來防止行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行使自由裁量權(quán)給相對人造成的損害。法院對房屋征收行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，能有效解決雙方爭議的焦點(diǎn)[8-9]。

4? 結(jié)束語

房屋是被征收人的重要財(cái)產(chǎn)，人們對房屋的需求始終存在。房屋征收工作在完善基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)化城市綜合功能中不可或缺。通過提高政策法規(guī)的惠民性，加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范征收行為，科學(xué)安置補(bǔ)償，優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)制度，暢通糾紛解決途徑，化解征收補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和公共利益的平衡，達(dá)到合作雙贏的目標(biāo)，確保國有土地上的房屋征收工作順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1]洪開榮，蘇伊馨.城市房屋征收補(bǔ)償中極端爭議的博弈研究——基于偏好集合均衡視角[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，25（2）：89-97.

[2]孫璐璐.我國城市房屋征收補(bǔ)償制度的不足與完善[J].淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，17（2）：73-75.

[3]胡軍輝.論國有土地上房屋征收范圍制度的問題與完善——基于個(gè)案引發(fā)的思考[J].政治與法律，2019（2）：88-89.

[4]胡軍輝，趙毅宇.論房屋征收補(bǔ)償協(xié)議要式化的困境與出路[J].政治與法律，2020（4）：153.

[5]李國寧.國有土地房屋征收與補(bǔ)償制度問題分析[J].經(jīng)濟(jì)管理，2019（24）：77-78.

[6]鄒耀萱.城市房屋征收補(bǔ)償問題及改進(jìn)建議探討[J].工作探索，2019（7）：147.

[7]劉鵬.關(guān)于房屋征收糾紛解決機(jī)制現(xiàn)狀探討[J].建材發(fā)展導(dǎo)向，2019（2）：50.

[8]蔣律.社會(huì)工作介入房屋征收糾紛研究——以無錫市Y街道某個(gè)案為例[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013.

[9]張陳玲.我國國有土地上房屋征收糾紛解決機(jī)制研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2012.