把握好深入推進(jìn)電力改革的五大要義

盧勇

新中國成立以來，特別是改革開放以來，中國電力工業(yè)經(jīng)歷了由小變大、由弱變強(qiáng)、由落后變先進(jìn)的發(fā)展歷程，取得舉世矚目的巨大發(fā)展成就。應(yīng)該說，不斷深化電力體制改革是我國電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的動力源泉。

我們在落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于電力體制改革有關(guān)要求的工作實(shí)踐中，必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，積極運(yùn)用馬克思主義的立場、觀點(diǎn)和方法，把握正確的世界觀和方法論，站在哲學(xué)的角度和高度看待電力體制改革及市場化建設(shè)，不斷提升我們推動電力體制改革及市場建設(shè)的理論水平和實(shí)踐能力，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效能型轉(zhuǎn)變，提高電力行業(yè)治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平，推動電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國電力體制改革發(fā)展歷程及偉大意義

（一）前幾輪電力體制改革歷程、意義及評價

前幾輪電力體制改革起步于1985年，經(jīng)歷了三個階段，一是集資辦電（1985-1996年），主要為了解決電力部“一家獨(dú)大”且電源投資不足導(dǎo)致的電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺的問題，調(diào)動了社會許多方面的積極性，特別是地方政府的積極性，出現(xiàn)了眾多不屬于原來電力部的獨(dú)立電廠。獨(dú)立電廠的份額占裝機(jī)容量一半多，這種帶有體制性意義的變化，為下一步的電力體制改革奠定了重要的基礎(chǔ);二是政企分開（1997-1999年），初步形成了國家經(jīng)貿(mào)委等綜合經(jīng)濟(jì)部門行使行政管電職能，國家電力公司等電力企業(yè)自主經(jīng)營，中國電力企業(yè)聯(lián)合會等行業(yè)協(xié)會自律服務(wù)的體制框架;三是2002年國務(wù)院印發(fā)“5號文”，提出“廠網(wǎng)分開，主輔分離，輸配分開，競價上網(wǎng)”的電改方案，其本質(zhì)仍然是一次更大規(guī)模的電力國有企業(yè)改革重組，是第二階段政企分開的“升級版”，通過拆分原國家電力公司，引入充分競爭和擴(kuò)大電源電網(wǎng)投資，進(jìn)一步提高了電力工業(yè)的效率。

總的來說，前面幾輪電力體制改革有著比較濃厚的政府主導(dǎo)和行政干預(yù)色彩，主要政策措施包括：鼓勵地方和外資辦電、逐步放開電力行業(yè)投資領(lǐng)域限制、打破一家獨(dú)大、加快國有電力企業(yè)拆分重組等政策措施，特別是2002年“5號文”實(shí)施以來，“廠網(wǎng)分開”比較徹底，將電網(wǎng)的發(fā)電環(huán)節(jié)完全分離，形成了相互競爭的五大發(fā)電集團(tuán)，發(fā)電行業(yè)的投資規(guī)模和裝機(jī)容量不斷擴(kuò)大，基本解決了“電荒”問題。但是，這一時期的電力工業(yè)發(fā)展模式以粗放式發(fā)展、規(guī)模擴(kuò)張及行政手段為主要特征，電力行業(yè)投資、配置資源以及運(yùn)行管理效率較低，造成了大量的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，電力行業(yè)供給明顯過剩，同時主要國有電力企業(yè)主動服務(wù)和改革創(chuàng)新意識不足，部分電力企業(yè)盈利水平不斷下降甚至連續(xù)虧損?？梢哉f，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，簡單通過增加投資和擴(kuò)張規(guī)模的方式遇到了瓶頸，必須以更大的決心、更有力的措施和更加科學(xué)的方式進(jìn)一步深化電力體制改革。

（二）新一輪電力體制改革的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義

改革是社會主義基本矛盾運(yùn)動的客觀要求，是解決社會主義基本矛盾的根本途徑。鄧小平同志在《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)》中指出：“革命是解放生產(chǎn)力，改革也是解放生產(chǎn)力。推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義的反動統(tǒng)治，使中國人民的生產(chǎn)力獲得解放，這是革命，所以革命是解放生產(chǎn)力。社會主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，建立起充滿生機(jī)和活力的社會主義經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，這是改革，所以改革也是解放生產(chǎn)力。”黨的十八大提出全面深化改革是社會主義發(fā)展的客觀要求，有著豐富的理論來源，符合辯證唯物主義的對立統(tǒng)一規(guī)律、事物普遍聯(lián)系、永恒發(fā)展規(guī)律以及局部與整體的邏輯聯(lián)系，其意義深遠(yuǎn)。破解電力工業(yè)發(fā)展難題和各種矛盾的“總鑰匙”就是進(jìn)一步推動和深化電力體制改革。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)“9號文”，以“管住中間、放開兩頭”為核心，新一輪電力市場化改革拉開序幕。隨后陸續(xù)推出6個配套文件，對輸配電價、交易機(jī)制、發(fā)用電計(jì)劃、售電側(cè)改革等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了詳細(xì)部署，從制度上為電改鋪平了道路。

新一輪電力體制改革不再以簡單拆分重組來實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，而是加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，打破壟斷、有序放開競爭性環(huán)節(jié)，擴(kuò)大市場交易規(guī)模，理順電力價格形成機(jī)制，同時轉(zhuǎn)變政府對電力行業(yè)的管理方式，厘清政府職能管理和市場化運(yùn)作之間的邊界。相比前幾輪電力體制改革，新一輪電力體制改革更加注重運(yùn)用精細(xì)化、市場化手段，充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的決定性地位，不斷挖掘和提升電力工業(yè)整體效率，助推新時代電力工業(yè)向縱深發(fā)展，以及能源供給和能源消費(fèi)實(shí)現(xiàn)革命性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

二、深刻認(rèn)識電力體制改革及市場化建設(shè)的哲學(xué)涵義

（一）提高政治站位，積極落實(shí)“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略

2015年中發(fā)9號文明確進(jìn)一步深化電力體制改革“三放開、一獨(dú)立”和“三強(qiáng)化”的核心內(nèi)容，改革主體框架基本確立，“四梁八柱”性質(zhì)的改革全面鋪開。全國電力市場交易電量從2016年的1萬億千瓦時增長到2019年的超過2.8萬億千瓦時，三年增長了近2倍，新一輪電力體制改革已經(jīng)從起步階段邁入穩(wěn)步發(fā)展的新階段。但是，改革過程中仍然存在一些問題和矛盾，如：市場建設(shè)面臨地域壁壘、行政干預(yù)及歷史遺留問題影響;市場化消納可再生能源機(jī)制和手段缺失;以中長期合約鎖定風(fēng)險、現(xiàn)貨交易發(fā)現(xiàn)價格信號的完整市場機(jī)制尚未建立;市場監(jiān)管缺乏有效途徑和手段等。

要想解決這些問題和矛盾，我們必須深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要講話精神，大力推動“四個革命、一個合作”，解放思想、實(shí)事求是，積極構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，加快推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級，著力解決電力發(fā)展不平衡、不充分的問題，推動電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，運(yùn)用唯物辯證法和辯證唯物論循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革

矛盾存在于一切事物的發(fā)展過程之中，貫穿事物的發(fā)展過程始終。當(dāng)前電力行業(yè)發(fā)展同樣面臨著諸多的困難和問題，一些長期面臨的體制機(jī)制矛盾仍然存在，主要有：一是電網(wǎng)壟斷的體制機(jī)制依然存在，部分地區(qū)輸配電價體系沒有實(shí)質(zhì)性應(yīng)用，尚未形成發(fā)電側(cè)和用戶側(cè)價格聯(lián)動機(jī)制;二是電力規(guī)劃與實(shí)際運(yùn)行不協(xié)調(diào)，高成本電源項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)過多過快，電力價格上漲壓力增大;三是電力行業(yè)計(jì)劃性政策體系及行政主導(dǎo)觀念廣泛存在，計(jì)劃與市場長期雙軌運(yùn)行;四是部分電力國企考核管理體系與電力市場化方向不一致;五是電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)資源不足導(dǎo)致運(yùn)行效率低下;六是市場主體數(shù)量及交易規(guī)模迅速擴(kuò)大，市場監(jiān)管力量和技術(shù)手段較為薄弱等。

電力體制改革及市場化建設(shè)必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，統(tǒng)籌考慮各方利益訴求，循序漸進(jìn)地推進(jìn)各項(xiàng)工作，以“繡花功夫”的精神把工作做細(xì)做實(shí)。黨的十九大報告指出：“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干?！比魏我豁?xiàng)改革措施的施行，都必須要經(jīng)過深入調(diào)研，反復(fù)論證，尊重客觀規(guī)律，尊重客觀實(shí)際，尊重民生民意，切忌一蹴而就，寄希望于畢其功于一役。

（三）堅(jiān)持在實(shí)踐中總結(jié)改革規(guī)律，正確認(rèn)識評價改革，破除認(rèn)識誤區(qū)

我們在推動電力體制改革實(shí)踐和認(rèn)識規(guī)律的過程不會是一帆風(fēng)順的，各種“雜音”和認(rèn)識誤區(qū)不可避免。當(dāng)前，存在以降價幅度大小來評價電力體制改革及市場化建設(shè)成效的重大認(rèn)識誤區(qū)，即哪個市場降價幅度大和“讓利”多，哪個市場化改革就成功。這一認(rèn)識誤區(qū)的根源在于仍然囿于計(jì)劃降價思維，沒有真正認(rèn)識到新一輪電力體制改革的“初心”和目標(biāo)。

《實(shí)踐論》指出，檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)只能是社會實(shí)踐，理論與實(shí)踐的統(tǒng)一是馬克思主義的一個最基本的原則，任何理論都要不斷接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。新一輪電力體制改革不是簡單的“讓利”，而是通過建立新的“隨行就市”和反映供需關(guān)系的價格形成機(jī)制，以全面優(yōu)化和提高電力行業(yè)管理效率、電力投資效率及系統(tǒng)運(yùn)行效率為改革目標(biāo)，探索電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑。正確認(rèn)識和評價改革首先要求我們不忘新一輪改革的“初心”，破除認(rèn)識誤區(qū)，在改革中積累經(jīng)驗(yàn)、探尋規(guī)律同時又進(jìn)一步在改革實(shí)踐中來檢驗(yàn)他們的科學(xué)性和指導(dǎo)性，在實(shí)踐中不斷發(fā)展這些經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，指引新一輪電力體制改革這艘航船行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（四）充分釋放改革紅利惠及實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提高我國經(jīng)濟(jì)國際競爭力

實(shí)體經(jīng)濟(jì)是一國經(jīng)濟(jì)的立身之本、財富之源。“制造業(yè)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)是我國發(fā)展的本錢，是構(gòu)筑未來發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢的重要支撐”，習(xí)近平總書記深刻指出實(shí)體經(jīng)濟(jì)在我國發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，深刻闡明實(shí)體經(jīng)濟(jì)對于未來發(fā)展的重要意義。一個國家要提高競爭力，歸根到底要靠實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

迎著新一輪電力體制改革的東風(fēng)，通過一系列改革措施，充分釋放電力領(lǐng)域的“改革紅利”支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要成效有：一是通過市場化改革和引入社會競爭的方式，促使國家及地方電力企業(yè)不斷加強(qiáng)內(nèi)部運(yùn)營和外部投資的管控，挖掘電網(wǎng)和機(jī)組運(yùn)行方式的優(yōu)化空間，從而提高電力企業(yè)的管理效率、投資效率和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)全行業(yè)的社會福利最大化;二是全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計(jì)劃，擴(kuò)大電力市場化交易規(guī)模，實(shí)實(shí)在在減輕了實(shí)體企業(yè)用電成本;三是開展售電側(cè)改革，推動綜合能源服務(wù)快速發(fā)展，為實(shí)體企業(yè)提供更加多元化的優(yōu)質(zhì)電力服務(wù)，提高實(shí)體企業(yè)的獲得感;四是加強(qiáng)市場監(jiān)管力度，擴(kuò)大電網(wǎng)公平開放，督促電網(wǎng)企業(yè)提高供電服務(wù)水平，全面優(yōu)化電力營商環(huán)境。

（五）穩(wěn)定壓倒一切，電力市場化改革要守住社會風(fēng)險這最后一道“安全閘門”

穩(wěn)定壓倒一切。在堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”不動搖的同時，必須時刻維護(hù)穩(wěn)定這個大局。對改革的領(lǐng)導(dǎo)者來說，改革既是為了發(fā)展，也要服從穩(wěn)定，發(fā)展成效被用來檢驗(yàn)改革道路的正確與否，穩(wěn)定則為進(jìn)一步改革創(chuàng)造條件。黨的十九大報告提出：“增強(qiáng)駕馭風(fēng)險本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險防控機(jī)制，善于處理各種復(fù)雜矛盾，勇于戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種艱難險阻，牢牢把握工作主動權(quán)。”

電力市場化改革過程中需要特別注重防范和化解的兩類風(fēng)險，包括：一是電力價格風(fēng)險和電力供應(yīng)風(fēng)險。若市場價格長期偏低，燃?xì)鈾C(jī)組、扶貧機(jī)組等高成本機(jī)組難以生存，從而影響電力中長期可靠供應(yīng);若市場價格沖高，超出了社會及用戶忍受程度，不僅可能引發(fā)社會事件，也會增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)和人民群眾的用電負(fù)擔(dān)。二是電力安全運(yùn)行風(fēng)險。因此，電力中長期市場特別是現(xiàn)貨市場規(guī)則設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)營要統(tǒng)籌考慮地區(qū)電源、負(fù)荷分布和電網(wǎng)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，既要確保市場平穩(wěn)運(yùn)行，又要保障電力安全運(yùn)行和可靠供應(yīng)。

我們要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件和實(shí)際情況，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，站在不斷滿足人民對美好生活的向往的高度明確電力市場化改革目標(biāo)，既堅(jiān)決破除一切不合時宜體制機(jī)制障礙，又守住社會風(fēng)險這一最后“安全閘門”，著力增強(qiáng)電力體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，充分運(yùn)用哲學(xué)思維，積極穩(wěn)妥推進(jìn)電力市場化建設(shè)。

（作者單位：國家能源局南方監(jiān)管局，原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》第10、11期）