城市精細(xì)化管理執(zhí)法意涵的三重判讀

摘要：追溯城管執(zhí)法之“城”，從執(zhí)法目的上看，城管與執(zhí)法對(duì)象之間存在著根本的利益沖突。透視城管執(zhí)法之“管”，它以控制性理念主導(dǎo)下的“管制”為基礎(chǔ)，以服務(wù)型政府建設(shè)中的“服務(wù)”、城管提升自身執(zhí)法水平所需的“藝術(shù)”為旨?xì)w。叩問城管執(zhí)法之“法”，它存在“法不容情”的現(xiàn)實(shí)困惑、“法中有情”的情理沖突、“法不健全”的短板制約等困境。從“城”“管”“法”三個(gè)向度判讀，有利于改善城管執(zhí)法的理念，創(chuàng)新城管執(zhí)法的方式，解決城管執(zhí)法的難題。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法;利益沖突;執(zhí)法方式;執(zhí)法難題

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.005

自從有了城市，就有了城市管理，隨之也誕生了城管執(zhí)法行為。近年來，隨著信息化、自媒體時(shí)代的到來，城管執(zhí)法一直處在輿論的風(fēng)口浪尖之上，城管部門也屢次成為各地政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議最差的部門。在國(guó)內(nèi)一些門戶網(wǎng)站上，不時(shí)就會(huì)看到城管打人或者城管被打的新聞報(bào)道，城管執(zhí)法好像成了負(fù)面事件的代名詞。一些公眾甚至常常會(huì)戴著有色眼鏡看待城管這一職業(yè)。本文根據(jù)城市管理學(xué)界理論研究之精要，同時(shí)結(jié)合自身在城管部門調(diào)研工作經(jīng)歷，從“城”“管”“法”三個(gè)向度分析、挖掘、深思并叩問城管執(zhí)法的困惑，以期為解決城管執(zhí)法困境提供有價(jià)值的信息參考。

一、城管執(zhí)法之“城”追溯

城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。從城市管理學(xué)視角來看，我們認(rèn)為，隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，城管執(zhí)法之“城”已基本不具備原來的“城”之內(nèi)涵，而是現(xiàn)代意義上的“城”與“市”的統(tǒng)一體;在執(zhí)法目的上，城管追求的建設(shè)美麗宜居之城目標(biāo)與執(zhí)法對(duì)象本身的利益之間存在著深層次的沖突。

（一）從現(xiàn)代意義上看：“城”的內(nèi)涵是“城”與“市”的統(tǒng)一與拓展

在現(xiàn)代化迅猛發(fā)展的今天，“城”與“市”常常結(jié)合在一起使用。世界著名城市規(guī)劃學(xué)家沙里寧曾說，城市是一本打開的書，從中可以看到它的抱負(fù)。城市作為現(xiàn)代人類生活的重心，其由來和演變經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展過程。有學(xué)者認(rèn)為，在中國(guó)城市發(fā)展史上，城與市的關(guān)系分別經(jīng)歷了有城無(wú)市、城中有市、城區(qū)和市區(qū)等同、城在市中和有市無(wú)城的漫長(zhǎng)演變過程。[1]后來隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人們生活的需要，“城”與“市”逐漸融為一體，演變?yōu)楝F(xiàn)在所謂的城市。在這個(gè)過程中，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)城市功能的改變起到至關(guān)重要的作用。但是需要注意的是，隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展，“城市”稱謂中的“城”早就不復(fù)存在。極少數(shù)城市雖然保留有部分老城墻，但已不再發(fā)揮最初的防御保護(hù)功能，而是作為城市的觀光景點(diǎn)存在。從這個(gè)意義上看，城管執(zhí)法之“城”主要指現(xiàn)代的城市，是指一定規(guī)模及密度的非農(nóng)業(yè)人口聚集的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化中心，是“優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚的地理空間”，[2]是與鄉(xiāng)村相對(duì)應(yīng)的地方。

（二）從執(zhí)法目的上看：建設(shè)美麗之城和宜居之城的背后充斥著利益沖突

城市是人類社會(huì)文明進(jìn)步的象征。2 000多年前的古希臘先賢亞里士多德曾指出，人們?yōu)榱嘶钪奂匠鞘?，而居留于城市是為了獲得“優(yōu)質(zhì)的生活”。[3]2010年，上海世博會(huì)提出“城市，讓生活更美好”的理念。城市的美好生活離不開高效的城市管理者。從目的上看，城管執(zhí)法的第一要因是為生活在城市中的人們提供一個(gè)環(huán)境美好、空氣優(yōu)良的公共空間，為建造美麗、舒適和宜居的城市保駕護(hù)航，使城市成為人民追求幸福生活的有力載體，最終提高城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。但隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村人口涌向城市謀求發(fā)展機(jī)會(huì)，其中不少打工者由于缺乏相關(guān)專業(yè)技能，只能靠占道擺攤設(shè)點(diǎn)從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)維持生計(jì)，這些人就成為城管執(zhí)法的主要對(duì)象。需要注意的是，為了打造干凈、整潔、公共秩序良好的城市，城管執(zhí)法過程中維護(hù)的是公共利益，而被執(zhí)法者維護(hù)的是個(gè)人利益。對(duì)于違法者來說，維護(hù)個(gè)人的生存與私利的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律和社會(huì)秩序的價(jià)值。[4]在這種情況下，城管執(zhí)法經(jīng)常會(huì)引起違法者的不滿與反抗，在個(gè)人利益與公共利益極端對(duì)立的憤怒情緒中，違法者往往采用過激行為進(jìn)行暴力抗法。在城市化迅猛發(fā)展、城市競(jìng)爭(zhēng)力就是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的今天，如何既能維護(hù)好城市的活力和秩序，又能兼顧到個(gè)人權(quán)利與城市整體利益的統(tǒng)一，并在兼顧人們的生存需要與城市優(yōu)良秩序之間，找到實(shí)踐的平衡點(diǎn)，是破解城管執(zhí)法頑疾的核心所在。[5]

二、城管執(zhí)法之“管”透視

一般公眾認(rèn)為，“城管”即是城市管理的縮寫或簡(jiǎn)稱。其實(shí)，這是公眾的誤解。城市管理是一個(gè)包含時(shí)間、邏輯與知識(shí)三重維度的復(fù)雜領(lǐng)域，是對(duì)城市中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等一切活動(dòng)的管理，是廣而化之的一個(gè)概念。而“城管”只是城市管理的復(fù)雜內(nèi)容中位于決策、執(zhí)行之后的一個(gè)末端環(huán)節(jié)。但是無(wú)論是作為執(zhí)法行為的“城管”，還是包羅萬(wàn)象的“城市管理”，對(duì)于“管”的理解基本相同，即把“管”都更多地理解為“管制”，其包含著更多的自上而下的強(qiáng)制意味。我們認(rèn)為，隨著服務(wù)型政府理論、城市治理理論、績(jī)效管理理論以及無(wú)縫隙政府理論的興起，現(xiàn)代化的城市管理對(duì)城管之“管”應(yīng)有著更為豐富的理解。

（一）管即管理：控制性理念主導(dǎo)下建立效能政府的應(yīng)有之意

傳統(tǒng)的管理學(xué)理論認(rèn)為，一般情況下，“管”有“管轄”“處理”“理事”之意，“管”即管理。[6]一方面，從管理的本意來看，我們認(rèn)為這是對(duì)“管”之意的初始理解，也是傳統(tǒng)之解，也是城管部門為了維護(hù)公共秩序建立效能政府的應(yīng)有之意。但是在我國(guó)長(zhǎng)期行政主導(dǎo)的“趕超型戰(zhàn)略”思維主導(dǎo)下，城管執(zhí)法人員在進(jìn)行城市管理時(shí)往往奉行控制性管理理念，即以強(qiáng)制性的行政手段為依托，對(duì)城市社會(huì)成員的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定、約束和限制。[7]另一方面，從管理權(quán)力來看，城管部門擁有的多是國(guó)家為了解決政出多門、多頭執(zhí)法等問題，由其他部門分割讓渡出來的“旮旯權(quán)力”或“邊角料權(quán)力”，城管執(zhí)法在社會(huì)生活與生產(chǎn)的多個(gè)層面擁有執(zhí)法權(quán)，具有執(zhí)法領(lǐng)域復(fù)雜、瑣碎事件煩多，矛盾對(duì)立明顯等顯著特征。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的規(guī)定，從1997年北京市宣武區(qū)率先成立城市管理監(jiān)察大隊(duì)進(jìn)行綜合執(zhí)法以來，目前全國(guó)有300多個(gè)城市相繼成立城市管理部門，對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生、城市道路、戶外廣告、城市供水、市政設(shè)施、城市規(guī)劃等多個(gè)方面實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)。根據(jù)《人民網(wǎng)》法制頻道披露，北京市城管綜合執(zhí)法局職能涉及14個(gè)領(lǐng)域，共計(jì)300多項(xiàng)內(nèi)容，其中包括城市河湖、黑車、黑導(dǎo)游等;廣州市城管執(zhí)法范圍包括工商行政、燃?xì)?、水?wù)、建設(shè)工程、養(yǎng)犬管理等12個(gè)方面232項(xiàng)內(nèi)容;上海市城管執(zhí)法范圍則包括寵物隨地便溺、居民雞鴨飼養(yǎng)等在內(nèi)的11個(gè)方面，共167項(xiàng)內(nèi)容。[8]綜合來看，城管執(zhí)法范圍可謂內(nèi)容龐雜，事無(wú)巨細(xì)，并且每個(gè)領(lǐng)域都是執(zhí)法時(shí)易起沖突的重要方面。

（二）管即服務(wù)：服務(wù)型政府建設(shè)的本質(zhì)要求

20世紀(jì)70～80年代，從英國(guó)開始，一場(chǎng)以政府再造為目標(biāo)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在世界范圍內(nèi)掀起，不久即迅速擴(kuò)展到美國(guó)、新西蘭、澳大利亞以及斯堪的納維亞半島和歐洲大陸。在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”思想的影響下，服務(wù)型政府理論在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生。[9]

首先，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)社會(huì)平等、以人為本和對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府的職能是“服務(wù)”，而不是“掌舵”，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是其主要特征。反映到城管執(zhí)法活動(dòng)中來看，城管執(zhí)法本質(zhì)上是按照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序，為了維護(hù)多數(shù)人所期待的美好的生產(chǎn)生活秩序和公共空間，為了維護(hù)公共秩序和人民權(quán)益，代表公共利益而進(jìn)行的行政行為。城市管理，其實(shí)就是對(duì)人的管理與服務(wù)。城管執(zhí)法必須秉持服務(wù)為先理念，堅(jiān)持“以人為本”原則，寓管理于服務(wù)之中。在中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，針對(duì)城管執(zhí)法問題，專門強(qiáng)調(diào)要“提高城管執(zhí)法和服務(wù)水平”。因此，在此種語(yǔ)境下，“管”即“服務(wù)”，是一種高品質(zhì)的服務(wù)。

其次，在城“管”執(zhí)法活動(dòng)中，又不能對(duì)“管”之意僅著眼于服務(wù)而忽略了“管理”。在城市管理的各項(xiàng)“疑難雜癥”處理過程中，更多時(shí)候呈現(xiàn)的是有管才有理、管了才會(huì)理的順序狀態(tài)。過度強(qiáng)調(diào)服務(wù)而放棄行政強(qiáng)制的手段，就會(huì)降低城管執(zhí)法的尊嚴(yán)。姜明安教授一針見血地指出：“在改進(jìn)城管執(zhí)法模式的過程中，最怕從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端?！痹诔鞘泄芾砘顒?dòng)中，從公共利益角度來看，執(zhí)法者和被執(zhí)法者雖是矛盾的統(tǒng)一體，但不應(yīng)是敵對(duì)的雙方，不是貓鼠游戲的扮演者，更不是劍拔弩張的對(duì)立者，而是完全可以通過對(duì)話來平衡利益、解決沖突的和諧共生者。早在20世紀(jì)40年代，沃爾多就指出，追求效率不是行政的核心價(jià)值，也不是終極目標(biāo)，好的公共行政應(yīng)該通過對(duì)話來促進(jìn)政府與公眾真誠(chéng)互動(dòng)。[10]如2016年11月發(fā)生在重慶奉節(jié)縣的小販懸掛“城管兄弟，你們辛苦了”等標(biāo)語(yǔ)事件，讓部分城管執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)感動(dòng)落淚。因此，“管”即“互動(dòng)”，是基于相互理解的“雙向的互動(dòng)”。這是對(duì)城“管”之服務(wù)內(nèi)涵的第二層次理解。

最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，服務(wù)型政府是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。從“管理”（management）詞根來看，它來自拉丁文“manus”，意思是“親自控制”，即通過控制獲得想要的結(jié)果。[11]在“管”的內(nèi)涵中，一方面，要通過“管”，通過執(zhí)行指令，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃達(dá)到的結(jié)果，否則就沒有效果;另一方面，更重要的是管理者要對(duì)通過“管”達(dá)到的任何結(jié)果承擔(dān)個(gè)人的責(zé)任，對(duì)于代表城市各級(jí)政府執(zhí)法的城管人員來講，更是如此。當(dāng)城管執(zhí)法者在履行職責(zé)的活動(dòng)中意識(shí)到要時(shí)刻對(duì)自己行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，他們?cè)谧非髨?zhí)法效率的同時(shí)將會(huì)調(diào)整或改變履行該職務(wù)的方式，即以最合適的方式來處理分歧問題，從而避免暴力執(zhí)法現(xiàn)象的產(chǎn)生帶來政府公信力的下降。當(dāng)然，如果城管執(zhí)法人員要為結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，“那么就需要繼續(xù)系統(tǒng)性的改革，以更好地衡量部門以及個(gè)人的績(jī)效”，[11]從而打造一個(gè)具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的政府，同時(shí)由于對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的意識(shí)提升也將會(huì)帶來其他諸多的改變?！肮堋奔簇?zé)任，這是對(duì)城“管”之服務(wù)內(nèi)涵的第三層次理解。

（三）管即藝術(shù)：城管提高自身執(zhí)法水平的變更之道

眾所周知，現(xiàn)階段城管執(zhí)法備受公眾詬病的原因之一多與城管執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)與執(zhí)法對(duì)象造成的沖突有關(guān)。在面對(duì)執(zhí)法對(duì)象不配合、胡攪蠻纏甚至暴力抗法時(shí)，執(zhí)法人員留給人們的印象往往是冷酷無(wú)情、以暴制暴，特別是執(zhí)法沖突發(fā)生后，媒體對(duì)此類事件的報(bào)道往往有失偏頗，導(dǎo)致公眾對(duì)城管執(zhí)法認(rèn)知存在偏差，進(jìn)一步惡化了城管的形象，加深了城管執(zhí)法的難度，甚至使城管執(zhí)法成了人人痛恨的代名詞。由于城管執(zhí)法的對(duì)象是人，是一個(gè)個(gè)在不同生活情境中有生命體的個(gè)人，因此，在“管”時(shí)決不能簡(jiǎn)單機(jī)械、高高在上、任性施威。

事實(shí)上，管理不僅是一門科學(xué)，是一門高深的哲學(xué)，還是一門重要的藝術(shù)。城管之“管”不僅要按照相關(guān)法律法規(guī)及遵循一定的程序要求，進(jìn)行“教科書”式執(zhí)法與管理，更要掌握相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與管理藝術(shù)知識(shí)，進(jìn)行智慧管理。著名作家王小波曾說：“我看到一個(gè)無(wú)智的世界，但是智慧在混沌中存在，我看到一個(gè)無(wú)趣的世界，但是有趣在混沌中存在?！蔽覀冋J(rèn)為，管理更多時(shí)候意味著妥協(xié)與包容、善待與理解、體諒與互動(dòng)。特別是對(duì)于瑣碎復(fù)雜的城市管理來說，城管執(zhí)法沒有固定模板和套路可以遵循，它必須講究智慧，講究變通，講究“藝術(shù)性”。[12]我們認(rèn)為，可以從兩個(gè)角度提高“管”的藝術(shù)性。第一，從城市管理角度來看，一方面要全面把握管理與服務(wù)的統(tǒng)一關(guān)系，培養(yǎng)“管理服從于服務(wù)”的思想，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理;另一方面在城管執(zhí)法實(shí)踐中，要學(xué)會(huì)“堵疏結(jié)合”的藝術(shù)，以疏化堵，重疏慎堵。第二，從城管執(zhí)法者自身角度來看，其一，要苦練自身內(nèi)功，在情商之外還要注重培養(yǎng)逆境商，提高危機(jī)問題處理能力;其二，要有愛心，注重人與人之間的交流與溝通，避免機(jī)械執(zhí)法。除此之外，還有許多其他行之有效的方法，這需要我們的城市管理者在城市管理工作實(shí)踐中不斷探索、積累和總結(jié)，并把經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到實(shí)踐中去，逐漸掌握“管”的藝術(shù)，不斷提高自身的執(zhí)法水平。

三、城管執(zhí)法之“法”叩問

法是統(tǒng)治階級(jí)意志體現(xiàn)，是由國(guó)家制定或認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范的總和。在城管執(zhí)“法”的規(guī)定性問題上，一直存在著法、理、情等方面的沖突，影響著城管執(zhí)法的效率和效果。我們從法不容情、法中有情以及法無(wú)依據(jù)等三個(gè)方面對(duì)城管執(zhí)“法”進(jìn)行叩問。

（一）法不容情：城管執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困惑

隨著自媒體時(shí)代的到來，城管執(zhí)法遭遇前所未有的形象危機(jī)，甚至有人指出，中國(guó)城管已陷入“塔西佗陷阱”，[13]城管執(zhí)法也幾乎成為負(fù)面事件的代名詞。為扭轉(zhuǎn)聲名狼藉的公共形象，化解城管執(zhí)法困境，減少各地城管執(zhí)法過程中不斷出現(xiàn)的暴力沖突甚至流血事件，各地政府紛紛創(chuàng)新城管執(zhí)法模式和方式，探索城管執(zhí)法新舉措，以柔性執(zhí)法或溫情執(zhí)法來改變公眾的固有認(rèn)知。一方面，通過簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)換，以政府購(gòu)買公共服務(wù)方式進(jìn)行執(zhí)法模式改革，如深圳、成都、長(zhǎng)沙等地實(shí)踐的城管業(yè)務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化、物業(yè)化等模式;另一方面，通過花樣繁多、五花八門的執(zhí)法手段進(jìn)行執(zhí)法方式創(chuàng)新，如武漢、成都、常州等地涌現(xiàn)的眼神執(zhí)法、鮮花執(zhí)法、賣萌執(zhí)法、下跪執(zhí)法、盾牌執(zhí)法、列隊(duì)執(zhí)法、互換角色執(zhí)法以及媽媽城管執(zhí)法、研究生城管執(zhí)法等。應(yīng)該說，城管執(zhí)法方式由“粗暴”向“溫柔”的轉(zhuǎn)變，盡力去緩和城管與執(zhí)法對(duì)象之間的關(guān)系，雖然沒有從根本上解決城管與執(zhí)法對(duì)象之間的矛盾沖突問題，但從中也能看出城市管理者為重塑自身形象而變通執(zhí)法方式的努力。然而，我們可以看到，每一種執(zhí)法模式和方式的出臺(tái)背后，都少不了公眾的質(zhì)疑。一是名目繁多的城管執(zhí)法方式有時(shí)不過是城管喚起大眾同情的噱頭而已，是假作秀而非真溫柔，熱鬧有余實(shí)效不足;二是法律本身具有強(qiáng)制性，在執(zhí)法對(duì)象違法事實(shí)明顯時(shí)，柔性執(zhí)法方式略顯軟弱，沒有凸顯出法律的威懾力;三是法律具有剛性，自古以來，法律就是公平、正義的象征，所謂法平如水。特別是一些地方打著溫情執(zhí)法的旗號(hào)，沒有做到“法律面前一律平等”，而是因人因事而異，喪失了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，擾亂了法律的剛性界限。

（二）法外有情：城管執(zhí)法的情理沖突

作為公共行政學(xué)的奠基人威爾遜在其開山之作《行政學(xué)之研究》一文中坦承，執(zhí)行憲法比制定憲法要困難得多。法律之外，無(wú)非人情?，F(xiàn)階段我國(guó)城管執(zhí)“法”常常陷入情與理的沖突困境之中。自古以來，中國(guó)就是一個(gè)重視人情的社會(huì)，在做事方面向來講究既要合情又要合理，然而費(fèi)孝通先生有關(guān)本土人際關(guān)系的差序格局理論很好地揭示了很多時(shí)候情與理并不能完美地結(jié)合在一起。同樣，在人情與情理方面，林語(yǔ)堂先生在《吾國(guó)與吾民》中討論中國(guó)人的心靈時(shí)認(rèn)為：“中國(guó)人是把人情放在道理的上面的?！睂?duì)于城管來說，一方面，為維護(hù)城市良好的市容環(huán)境和空間秩序，塑造良好的城市形象，代表公共利益進(jìn)行城市管理，合乎城市發(fā)展之理;另一方面，由于管理的對(duì)象主要是在城市生存的低收入勞動(dòng)者，這些低收入群體中又以流動(dòng)攤販為主，他們是公眾眼中的弱勢(shì)群體。當(dāng)對(duì)他們的違規(guī)行為進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，由于觸及了違法當(dāng)事人的私人利益，不但不能得到當(dāng)事人的理解和支持，而且通常會(huì)激發(fā)當(dāng)事人的痛恨心理及抵觸情緒，從而引起言語(yǔ)沖突或者肢體沖突，甚至產(chǎn)生暴力抗法。而公眾帶著對(duì)弱勢(shì)群體天然同情的心理，很容易對(duì)城管執(zhí)法行為產(chǎn)生不滿、質(zhì)疑甚至指責(zé)，在沖突發(fā)生時(shí)，會(huì)悄然選擇站在弱勢(shì)群體的立場(chǎng)上。城管執(zhí)法合乎了維護(hù)市容干凈整潔之“理”，卻失去了讓弱勢(shì)群體生存之“情”。[14]在法律之外情與理的沖突中，城管隊(duì)員陷入兩難的境地。在不違背法律的前提下，如何掌握合情與合理的平衡藝術(shù)，既能順利地執(zhí)行公務(wù)，又能保持一份人情溫暖，卻不是一件容易的事情。

（三）法不健全：城管執(zhí)法的短板制約

長(zhǎng)期以來，城管的執(zhí)法資格和法律地位一直備受法學(xué)專家質(zhì)疑。中國(guó)行政法學(xué)家馬懷德教授認(rèn)為“城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的身份定位、職能范圍、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、責(zé)任義務(wù)、權(quán)利救濟(jì)等多個(gè)方面的問題并無(wú)法律依據(jù)，而需要依靠法規(guī)、規(guī)章，甚至規(guī)范性文件確定”。[15]現(xiàn)行城管執(zhí)法法律問題主要體現(xiàn)在：第一，缺乏全國(guó)性的法律。2015年12月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》文件中明確了國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為城市管理部門的歸口管轄單位，終于解決了城管“上無(wú)爹娘”的管理歸屬問題，但至今沒有一部有關(guān)中央層面的綜合性城市管理法律法規(guī)對(duì)城管執(zhí)法人員的權(quán)利、義務(wù)、法定責(zé)任以及職責(zé)范圍做出清晰界定?，F(xiàn)行城管執(zhí)法依據(jù)主要來源于《行政處罰法》第十六條確立的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，以及在此基礎(chǔ)上國(guó)務(wù)院出臺(tái)的一系列綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件，法律效力不足。第二，地方立法質(zhì)量不高。2017年5月，湖南省人大常委會(huì)率先通過《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》，成為全國(guó)在省級(jí)層面為城管立法的先行者。但是由于沒有全國(guó)性的法律法規(guī)做指導(dǎo)，“加之其他省份沒有同類型、同位階法規(guī)制定的先例，導(dǎo)致《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》在整體上立法難度較大，也存在不完備、不全面之處”。[16]另外，由于是地方立法，對(duì)其他城市的城管執(zhí)法實(shí)踐工作指導(dǎo)意義就略顯不足，缺少權(quán)威性和普遍約束力。沒有一個(gè)明確的、全國(guó)范圍統(tǒng)領(lǐng)的城市管理法律法規(guī)對(duì)城管執(zhí)法行為進(jìn)行界定，在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致城管執(zhí)法人員對(duì)于執(zhí)法對(duì)象違法行為的行政處罰不能使之信服，甚至?xí)M(jìn)一步加劇雙方的矛盾，最終使城管執(zhí)法問題沉疴難醫(yī)，進(jìn)入“城管生態(tài)”的怪圈，積重難返。

法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范。可喜的是，城管執(zhí)法中的諸多問題已得到中共中央的高度重視。2012年12月，黨的十八大報(bào)告中提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新的16字方針;2015年12月由習(xí)近平總書記主持召開的深改組會(huì)議專門指出，要健全城管執(zhí)法的法律法規(guī)體系和執(zhí)法制度等新要求;在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又于2017年5月出臺(tái)規(guī)范城管執(zhí)法活動(dòng)的《城市管理執(zhí)法辦法》。一方面，科學(xué)的立法對(duì)城管執(zhí)法工作創(chuàng)造了良好的保障機(jī)制;另一方面，在城市管理中，也需要被執(zhí)法者換位思考、敬畏規(guī)則。畢竟，在法律制度中，最重要的不是立法的完善和執(zhí)法的高效，而是公民的自覺守法。

四、結(jié)語(yǔ)

由于虹吸效應(yīng)產(chǎn)生的巨大影響，越來越多的人涌入城市謀求幸福的生活，同時(shí)也給我們的城市管理帶來巨大的挑戰(zhàn)。對(duì)于城管執(zhí)法來說，作為城市管理的末端環(huán)節(jié)，面臨的矛盾往往復(fù)雜多變，所以，城管執(zhí)法需要的不僅僅是照章辦事、中規(guī)中矩，更需要本著“以人為本”的原則，因地制宜創(chuàng)造性開展工作，有時(shí)方向比努力更重要。當(dāng)然，要解決城管執(zhí)法的難題，還需要以政府為核心，以社會(huì)組織為中介，以公眾參與為基石，全方位多角度利用各方力量齊心協(xié)力共同完成，而這些在后續(xù)的研究中將做進(jìn)一步探討。

說明：本文系重慶市教委人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“重慶市城市管理行政執(zhí)法問題改革創(chuàng)新研究”（編號(hào)：18SKGH127）的階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙德馨.中國(guó)歷史上的城與市的關(guān)系[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究，2011（4）：3-12.

[2]楊宏山.轉(zhuǎn)型中的城市治理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017.

[3]亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1965.

[4]袁曉勐.城市管理綜合執(zhí)法—中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告NO.2[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[5]張?zhí)煳?城管：從看得見到看不見[N].北京青年報(bào)，2013-06-19.

[6]李曉光.管理學(xué)原理[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[7]張良.從管控到服務(wù)：城市治理中的“城管”轉(zhuǎn)型[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2016.

[8]楊成.綜合執(zhí)法之惑 城管究竟能管什么？[EB/OL].（2011-10-27）[2018-10-20].http：//legal.people.com.cn/GB/16032883.html.

[9]簡(jiǎn)·萊恩.新公共管理[M].北京：中國(guó)青年出版社，2004.

[10]D.Waldo.The Administrative State：The Study of the Political Theory of American Public Administration[M]. New York： The Ronald Press Company，1948.

[11]歐文.E.休斯.公共管理導(dǎo)論（第四版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015.

[12]劉哲.讓執(zhí)法管理成為一門藝術(shù)[N].河南日?qǐng)?bào)，2015-08-25.

[13]董彪，龍翼飛.破解城管執(zhí)法的“塔西佗陷阱”——城管執(zhí)法公信力調(diào)查與探究[J].人民論壇（上半月），2013（10）：60-61.

[14]趙斌.城管行政執(zhí)法體制改革十七年追溯[J].上海城市管理，2015（6）：74-77.

[15]馬懷德.城市管理執(zhí)法體制問題與改革重點(diǎn)[J].行政管理改革，2016（5）：24-30.

[16]劉志月，何正鑫，劉瓊.城管執(zhí)法走向規(guī)范化亟待國(guó)家立法[EB/OL].（ 2017-08-27）[2018-10-20].http：//news.ifeng.com/a/20170827/51775535_0.shtml.

Interpretation of the Refined Urban Management Law Enforcement from Three Perspectives

Zhao Bin

（Marxism College of Chongqing University of Arts and Sciences，Yongchuan Chongqing 402160，China）

Abstract：Tracing back to the "city" of urban management law enforcement，there is a fundamental conflict of interest between urban management and the object of law enforcement. The "management" of urban management law enforcement is based on the "control" guided by the concept of control， aimed at the "service" in the construction of a service-oriented government and the "art" needed by urban management to improve its law enforcement level. Inquiring about the "law" of urban management law enforcement， it has the realistic puzzlement of "intolerable law"， the rational conflict of "sentient law" and the short-board restriction of "defective law". The interpretation of these three dimensions is significant for improving the concept of urban management law enforcement， innovating the way of urban management law enforcement， and solving the problems of urban management law enforcement.

Key words：urban management law enforcement;conflict of interest;law enforcement mode;problem of law enforcement

責(zé)任編輯：王? 縉