國(guó)有土地上住宅征收補(bǔ)償方式比較研究

李慶豐　熊燕　彭麗娜

摘要：為探究國(guó)有土地上房屋征收中各種補(bǔ)償方式的優(yōu)劣，改進(jìn)補(bǔ)償政策使之更有利于社會(huì)發(fā)展，文章采用定性分析法與定量分析法研究得出，貨幣補(bǔ)償安置方式是國(guó)有土地上房屋征收中補(bǔ)償中的最優(yōu)選擇。結(jié)合對(duì)產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償安置、貨幣補(bǔ)償安置影響因素的分析，文章提出了引導(dǎo)貨幣補(bǔ)償安置的激勵(lì)措施。

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地上住宅征收;比較研究法;因素分析

舊城改造是改善城市面貌的重要?dú)v程，國(guó)有土地住宅征收是舊城改造中不可或缺的一部分。如何緩解征收矛盾，提高征收效率，美化城市環(huán)境，優(yōu)化資源配置，需要科學(xué)地制訂征收補(bǔ)償策略。國(guó)有土地房屋包括住宅、商業(yè)、辦公、其他功能用房等，為簡(jiǎn)化計(jì)算公式，本文選擇征收中最常見(jiàn)的住宅進(jìn)行剖析。

一、征收補(bǔ)償方式分類(lèi)

（一）產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償

產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償是指征收人提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)的補(bǔ)償方式。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋來(lái)源有兩種：通常情況下，征收人自建還建房源，即由征收人或其他政府職能部門(mén)規(guī)劃選址一塊還建用地，委托實(shí)施單位建造還建房。其二，征收人采取市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的方式，集中購(gòu)買(mǎi)一批現(xiàn)房調(diào)換給被征收人。

被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置時(shí)，政府向被征收人提供面積相當(dāng)?shù)钠诜浚诜抠?gòu)置價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)，一般為成本價(jià)。單戶還建面積一般大于征收面積，超過(guò)征收面積的部分由被征收人補(bǔ)差價(jià)。

（二）貨幣補(bǔ)償

貨幣補(bǔ)償是通過(guò)專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收房屋進(jìn)行估價(jià)，綜合考慮附屬設(shè)施、裝修補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、過(guò)渡費(fèi)用、搬遷費(fèi)用、獎(jiǎng)勵(lì)等費(fèi)用的情況下，征收人一次性支付費(fèi)用的補(bǔ)償方式。在具體實(shí)踐中，征收人可以只支付補(bǔ)償費(fèi)用;也可以在支付補(bǔ)償費(fèi)用的情形下，在市場(chǎng)上聯(lián)系合適的商品房，推薦給被征收人，由被征收人自行決定是否購(gòu)買(mǎi)。

（三）兩種方式補(bǔ)償費(fèi)用的異同點(diǎn)

依照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院令第590號(hào)）、《湖北省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》（湖北省人民政府令第380號(hào)）、《武漢市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》（武漢市人民政府令第275號(hào)），結(jié)合武漢市中心各城區(qū)住宅征收實(shí)際操作案例，分析如下：

相同點(diǎn)是，兩種補(bǔ)償方式都通過(guò)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)對(duì)被征收房屋進(jìn)行估價(jià)，補(bǔ)償總價(jià)的構(gòu)成相同，包含房屋評(píng)估價(jià)、附屬設(shè)施補(bǔ)償、裝修補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、過(guò)渡費(fèi)用、搬遷費(fèi)用、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用、其他費(fèi)用（特困、殘疾、違建部分補(bǔ)償?shù)龋?/p>

不同點(diǎn)有：1. 補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同。選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的，補(bǔ)助費(fèi)在被征收住宅評(píng)估價(jià)格的基礎(chǔ)上增加12%;選擇貨幣補(bǔ)償安置的，補(bǔ)助費(fèi)在被征收住宅評(píng)估價(jià)格的基礎(chǔ)上增加20%。2. 過(guò)渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，過(guò)渡費(fèi)等于證載面積×過(guò)渡期×每平方米單價(jià)（近年有18元/m2/月、25元/m2/月、30元/m2/月不等，但同一區(qū)片同一時(shí)段內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一）。選擇貨幣補(bǔ)償安置的，過(guò)渡費(fèi)計(jì)算期為3個(gè)月;選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的，過(guò)渡費(fèi)計(jì)算期為15～30個(gè)月，超過(guò)補(bǔ)償協(xié)議約定的過(guò)渡期限，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋還未交付的，按照增加50%的標(biāo)準(zhǔn)支付臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)。3. 選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的，先計(jì)算被征收房屋補(bǔ)償總價(jià)，再與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋價(jià)格結(jié)算差價(jià)。通常在征收人自建還建房的情況下，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價(jià)格為成本價(jià)。

統(tǒng)計(jì)顯示，選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的住戶比例約占被征收人總數(shù)的70%左右。

二、產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置與貨幣補(bǔ)償安置比較分析

（一）從安置事務(wù)量、安置周期和行政資源消耗的角度來(lái)看

產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置通常以征收人自建還建房為主要方式，征收人需要調(diào)查統(tǒng)計(jì)選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的被征收人的戶數(shù)、建筑面積，了解被征收人對(duì)還建點(diǎn)選址的意向，委托設(shè)計(jì)單位根據(jù)還建戶數(shù)、面積進(jìn)行建筑方案設(shè)計(jì)、用地規(guī)劃選址論證，進(jìn)行地質(zhì)勘察、施工圖設(shè)計(jì)，辦理規(guī)劃報(bào)建手續(xù)，進(jìn)行清單控制價(jià)編制，招標(biāo)選擇施工承包單位、監(jiān)理單位，辦理竣工驗(yàn)收、備案、房屋銷(xiāo)售許可手續(xù)，甚至需要完善周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般需要兩到三年的周期。此外，征收人在還建房建設(shè)期間，需要留置工作組與被征收人銜接，處理安置過(guò)渡費(fèi)發(fā)放及超期交付事宜;在還建房竣工驗(yàn)收后，需要派工作組為被征收人辦理房屋移交安置手續(xù)和權(quán)屬登記工作。

與產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置相比，貨幣化安置補(bǔ)償操作簡(jiǎn)單，對(duì)被征收人的房屋征收為一口價(jià)交易。簽訂完征收補(bǔ)償協(xié)議，領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)即為完成征收安置工作，沒(méi)有還建安置的善后問(wèn)題。因此，貨幣化安置補(bǔ)償既可以縮短安置周期，又可以節(jié)約行政資源，提高政府的安置效率。

（二）從去除房地產(chǎn)庫(kù)存、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和優(yōu)化資源配置的角度來(lái)看

在貨幣補(bǔ)償安置的情況下，房屋被征收后，被征收人成為市場(chǎng)潛在的購(gòu)房需求者，客觀上增加了市場(chǎng)需求。在產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的情況下，征收人自建還建房提供給被征收人，增加了住宅的市場(chǎng)供給，盡管這部分供給被定向需求所消化。當(dāng)前，我們正面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，房地產(chǎn)、鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)存在產(chǎn)能過(guò)剩;據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年10月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的商品房待售面積為49323萬(wàn)平方米。因此，貨幣化補(bǔ)償被征收人有利于去除房地產(chǎn)庫(kù)存;如2012 年底湖北宇星置業(yè)發(fā)展有限公司在宜昌市點(diǎn)軍區(qū)開(kāi)發(fā)的江南星城樓盤(pán)，2014 年全年只銷(xiāo)售了十幾套房，銷(xiāo)售人員陸續(xù)離職，企業(yè)資金難以回籠，地方政府與開(kāi)發(fā)商協(xié)商將其中部分住宅用于征收安置，有效地消化了商品房庫(kù)存。

此外，征收人往往熟稔于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，但房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)卻并非強(qiáng)項(xiàng)。因此，將建造房屋的事務(wù)交由專(zhuān)業(yè)成熟的開(kāi)發(fā)商實(shí)施，是專(zhuān)業(yè)化分工的體現(xiàn)，有利于提高效率和產(chǎn)品建造質(zhì)量。相比于征收人統(tǒng)一規(guī)劃還建的住宅，市場(chǎng)上可選擇的房源類(lèi)型更廣，可滿足住房多樣化需求，有利于優(yōu)化資源配置。

（三）從政府經(jīng)濟(jì)支出的角度來(lái)看

盡管貨幣補(bǔ)償安置對(duì)征收人而言前期籌資壓力較大，但是，產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置需要支付更多的過(guò)渡費(fèi)，如果逾期安置還要增加50%的標(biāo)準(zhǔn)支付過(guò)渡費(fèi)用。其二，產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置面積往往大于房屋征收面積，超過(guò)部分的購(gòu)置價(jià)一般低于市場(chǎng)商品房?jī)r(jià)格，增加政府支出負(fù)擔(dān);第三，政府需要規(guī)劃土地專(zhuān)門(mén)用于還建，由此喪失對(duì)該土地進(jìn)行市場(chǎng)公開(kāi)出讓獲得收益的機(jī)會(huì)，這是土地的機(jī)會(huì)成本。以武漢市中心城區(qū)為例，在貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情形下，筆者對(duì)政府支出進(jìn)行了綜合測(cè)算。

以武漢市某中心城區(qū)為例，筆者代入多組數(shù)據(jù)計(jì)算，Y值小于0，表明現(xiàn)實(shí)操作中進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的支出大于貨幣補(bǔ)償支出，主要原因在于：產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房源多采用政府主導(dǎo)實(shí)施還建房建設(shè)，土地采用劃撥供地方式，土地機(jī)會(huì)成本比劃撥供地價(jià)格高2000元/m2（按樓面地價(jià)計(jì)）以上。

（四）從對(duì)城市建筑形態(tài)的影響和對(duì)供給側(cè)改革匹配性的角度來(lái)看

被征收人每戶的面積不等，在采取自建的情況下，進(jìn)行還建房建筑方案設(shè)計(jì)時(shí)，需要調(diào)查統(tǒng)計(jì)各區(qū)段還建面積的套數(shù)，讓設(shè)計(jì)的各區(qū)段還建面積既不會(huì)供給不足，也不會(huì)面積過(guò)大造成“跳檔”（一般還建時(shí)相對(duì)原面積增加的部分超過(guò)40～50m2，會(huì)使政府支出增加）;另外，為了節(jié)約工程造價(jià)，還建房戶型設(shè)計(jì)往往存在缺陷，采光、通風(fēng)、戶型、層高設(shè)計(jì)不夠人性化。上述約束條件使建筑方案設(shè)計(jì)受限，建造的還建房與普通商品住宅存在顯著差距。未來(lái)，隨著人們生活品質(zhì)的提高，在優(yōu)化住房供給側(cè)改革的趨勢(shì)下，還建房難以適應(yīng)市場(chǎng)需求，最終相對(duì)過(guò)剩而造成資源浪費(fèi)。

（五）從信訪風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看

產(chǎn)權(quán)調(diào)換房建設(shè)周期較長(zhǎng)，尤其是原地還建，需要等到所有被征收人征收完成，土地騰退工作完成才能啟動(dòng)施工建設(shè)。被征收人因安置過(guò)程漫長(zhǎng)，造成長(zhǎng)期租房，現(xiàn)實(shí)操作中，延期交房的情況時(shí)有發(fā)生，處置不當(dāng)很容易引發(fā)信訪問(wèn)題，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。此外，異地還建有時(shí)因?yàn)檫x址偏遠(yuǎn)，難以同時(shí)滿足所有住戶的需求;周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)若不能與還建房同步配套，也會(huì)導(dǎo)致還建戶生活不便，心生怨言，產(chǎn)生上訪事件。

三、引導(dǎo)貨幣化補(bǔ)償?shù)募?lì)措施

（一）經(jīng)濟(jì)措施

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，貨幣化安置必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的推動(dòng)作用，讓被征收人感受到選擇貨幣化安置相比產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置獲得更多的實(shí)惠。仍以武漢市中心城區(qū)為例，被征收人選擇貨幣補(bǔ)償與選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置補(bǔ)償獲得的效用差別Y=0.08mP-525m-（m+k）×（市價(jià)-銷(xiāo)售價(jià)），即欲使Y>0，相應(yīng)的措施有：

1. 減少k的數(shù)值，即制訂產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置補(bǔ)償政策時(shí)，縮小產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置面積與實(shí)際征收面積的差值，嚴(yán)格控制“跳檔”補(bǔ)償。

2. 使產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的銷(xiāo)售價(jià)等于商品房市場(chǎng)價(jià)，或者盡可能接近商品房市場(chǎng)價(jià)，尤其對(duì)于擴(kuò)充面積還建的部分，價(jià)格應(yīng)趨近市場(chǎng)價(jià)。

3. 對(duì)被征收區(qū)域戶均面積進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，制訂征收安置補(bǔ)償政策時(shí)，檢驗(yàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置和貨幣補(bǔ)償安置兩種情形下政府支出Y值和被征收人效用Y值大小，在控制總體成本的情況下，可適當(dāng)提高貨幣化安置補(bǔ)償?shù)莫?jiǎng)勵(lì)政策力度。有條件的情況下，可分面積區(qū)段制訂相應(yīng)的補(bǔ)償政策。

（二）政策激勵(lì)

1. 對(duì)選擇貨幣補(bǔ)償安置后，為改善居住條件需要貸款購(gòu)房的，要進(jìn)一步加大金融政策支持力度。可以通過(guò)適當(dāng)放寬貸款審查條件、簡(jiǎn)化審批流程、縮短貸款審批時(shí)限等政策引導(dǎo)被征收人選擇貨幣安置補(bǔ)償方式。

2. 被征收人選擇貨幣補(bǔ)償安置后重新購(gòu)置商品房的，政府部門(mén)對(duì)其產(chǎn)權(quán)登記、戶口遷移、子女上學(xué)等相關(guān)事宜要進(jìn)一步加大政策支持力度或給予政策傾斜。

3. 對(duì)于選擇貨幣補(bǔ)償安置方式有購(gòu)置商品房意愿的，征收人進(jìn)一步做好延伸服務(wù)，主動(dòng)牽線搭橋，推薦合適房源，或者協(xié)調(diào)團(tuán)購(gòu)優(yōu)惠事宜。有限購(gòu)的地方，可以適當(dāng)放寬條件。

4. 被征收人選擇貨幣補(bǔ)償安置后重新購(gòu)置商品房的，在辦理產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，進(jìn)一步加大稅費(fèi)優(yōu)惠政策力度。

（三）適時(shí)征收房產(chǎn)稅，合理控制房?jī)r(jià)

自1998年的住房制度改革以來(lái)，住宅價(jià)格持續(xù)穩(wěn)健上漲，基于房地產(chǎn)的保值增值特性，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，進(jìn)行住宅投資成為許多被征收人的投資首選。在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置和貨幣補(bǔ)償安置時(shí)，被征收人對(duì)房地產(chǎn)形勢(shì)的判斷和對(duì)住宅價(jià)格上漲的心里預(yù)期，使得他們更傾向于選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式。因此，通過(guò)征收房產(chǎn)稅，一方面可以增加住宅投資的持有成本，另一方面，在征收房產(chǎn)稅的同時(shí)多措并舉，抑制房地產(chǎn)泡沫，合理控制住宅價(jià)格。綜上，通過(guò)降低被征收人對(duì)住宅投資的心理預(yù)期，達(dá)到抑制被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的傾向。

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（作者單位：李慶豐，武漢市都市產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司;熊燕，武漢設(shè)計(jì)工程學(xué)院;彭麗娜，武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃信息中心）