我國農(nóng)村土地延包難點問題探析

郭振峰

[摘 要] 當前，我國即將面臨第三輪農(nóng)村土地延包。為更好地穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護廣大農(nóng)民群眾的根本利益，現(xiàn)階段需要充分認識過去農(nóng)村土地延包遺留的難點問題，認清農(nóng)村的人地矛盾，通過政策調(diào)整和制度建設(shè)解決相關(guān)問題，以進一步推進農(nóng)村三輪土地延包工作?；诖?，本文重點探討我國農(nóng)村土地延包的難點問題及解決策略。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地;延包;土地制度改革

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）31-24-2

在農(nóng)村，土地是農(nóng)民生活的根本，是發(fā)展和壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟必不可少的資源。按照我國法律規(guī)定，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年，種植特殊林木的林地，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準，承包期可以延長，而且明確規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。我國農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營責任制在過去40余年已經(jīng)進行2輪。第二輪承包期將于2024年結(jié)束，因此三輪土地延包工作推進迫在眉睫。按照《中華人民共和國土地管理法》，當前農(nóng)村土地存在多種形式并存的局面，如機動地、自留地、宅基地、村留地等[1]。以上這些土地類型都屬于合法土地，有一定的法律依據(jù)，但在使用和經(jīng)營過程中由于缺乏土地承包程序的問題，導致農(nóng)村土地承包糾紛頻發(fā)。研究農(nóng)村土地延包難點問題對于進一步確定合理、規(guī)范的農(nóng)村土地承包流程和三輪延包后解決土地承包糾紛問題有著重要的意義。

1 我國農(nóng)村土地承包矛盾突出的原因

1.1 農(nóng)村土地延包政策未落實

我國法律雖然明確規(guī)定了農(nóng)村土地延包期限，但是實際上部分農(nóng)村未落實明確的土地延包期限，導致農(nóng)村土地承包期限不穩(wěn)定，給農(nóng)民造成一定的擔憂。當前，部分村集體采用5～10年的土地調(diào)整制度，頻繁的調(diào)整不利于農(nóng)民長遠規(guī)劃、利用土地。這種情況一方面不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的提升，另一方面導致調(diào)整過程中土地使用權(quán)糾紛增多。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

在法制社會時期，土地流轉(zhuǎn)合同就是治理農(nóng)村土地糾紛的主要依據(jù)。由于過去土地承包中許多村集體在分配土地或土地流轉(zhuǎn)時未簽訂合同，多以口頭的形式確定，在頻繁的村委會人員更換情況下，導致土地糾紛遺留問題增多且長期無法得到解決。

1.3 農(nóng)村土地配置不均

農(nóng)村人口在不斷的新增或新減，部分家庭基本維持家庭成員數(shù)量穩(wěn)定，還有部分家庭人員數(shù)量變化較大。在這種情況下，出現(xiàn)了農(nóng)村土地配置不均的問題。部分家庭的土地長期閑置，而部分家庭卻沒有土地耕種。村委會在這種情況下將一些機動地、宅基地進行分配，結(jié)果出現(xiàn)了土地重復分配引發(fā)的土地糾紛問題[2]。

1.4 農(nóng)村部分土地承包缺乏承一書一證

農(nóng)村土地承包是一項長期的政策，在有效的承包期內(nèi)承包家庭成員對土地具有使用權(quán)和繼承權(quán)。在過去的農(nóng)村土地延包中，部分村未及時頒發(fā)土地承包的一書一證，導致土地關(guān)系不明或土地被他人占用后無法得到及時的補償，或無法保護自己的合法利益。

2 我國農(nóng)村土地延包的難點

2.1 如何穩(wěn)定承包關(guān)系

穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包關(guān)系是鼓勵農(nóng)民充分利用土地發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的前提。國家雖明確規(guī)定了土地延包30年不變的政策，但實際各村莊土地承包期限的不統(tǒng)一嚴重影響著農(nóng)民長期承包土地的穩(wěn)定性。這也是農(nóng)村土地三輪延包是否應調(diào)整承包期限的重點問題。如果調(diào)整，應如何調(diào)整，才能最大限度地保護農(nóng)民群體的根本利益值得思考。

2.2 如何解決人地關(guān)系

目前，許多村莊存在人地分配不均的問題，該問題也是土地三輪延包面臨的一個大問題。如果單純以人口為依據(jù)，則會忽略人口生產(chǎn)力的問題，導致土地資源浪費。如果不以人口為主，該如何實現(xiàn)公平的土地分配值得思考。

2.3 如何調(diào)整延包政策

當前，隨著我國城鎮(zhèn)化和城市化進程的加快，農(nóng)村土地的實際使用率大幅降低，特別是耕地的棄荒率持續(xù)走高。在農(nóng)村土地三輪延包下，如果繼續(xù)延續(xù)過去的30年延包期限和減人不減地的政策，雖然會穩(wěn)定部分農(nóng)民的心，促進農(nóng)民生產(chǎn)力的提升，但是同時面臨土地分配后較長一段時間內(nèi)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化情況下土地使用情況無法得到調(diào)整的問題。因此，是否調(diào)整三輪土地延包政策及如何調(diào)整是三輪土地延包方面應討論的重點問題[3]。

3 我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

當前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的流程和法律依據(jù)，因此導致承包期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的矛盾無法得到及時解決。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村土地涉及商用建設(shè)占地，缺乏土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化流程會引發(fā)商用占地后賠償糾紛問題。此外，部分地區(qū)存在當?shù)卣畯娬嫁r(nóng)民土地的情況。農(nóng)民則因為不懂法律和沒有流轉(zhuǎn)經(jīng)營合同而無法得到相應的用地補償。

3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方式單一

我國《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定，家庭承包的土地可依法進行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他形式流轉(zhuǎn)。當前我國農(nóng)村土地實際的流傳方式以轉(zhuǎn)包為主，且轉(zhuǎn)包缺乏規(guī)范的合同，多以口頭的形式確定。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方式單一導致部分農(nóng)村土地資源閑置或棄為荒地。這與我國穩(wěn)定農(nóng)民與土地長期的使用關(guān)系的初衷相悖，無法高效利用農(nóng)村土地，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展壯大。

3.3 農(nóng)村耕地補償制度不完善

在農(nóng)村土地糾紛的大部分案件中，涉及土地補償?shù)陌讣急壤^大，這與缺乏完善的農(nóng)村耕地補償制度有著不可分割的關(guān)系。補償制度是農(nóng)民在依法承包土地期限內(nèi)有序?qū)嵤┩恋亓鬓D(zhuǎn)的重要保障。農(nóng)村土地的長期承包者是土地經(jīng)營的主體，如果三輪延包中未能完善土地補償制度，長期承包者將擔心無法得到補償而停止短期的土地流轉(zhuǎn)，造成土地資源嚴重浪費。

4 我國農(nóng)村土地延包方案及問題解決策略

4.1 三輪延包方案

2019年11月，黨中黨、國務(wù)院發(fā)布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）。按照該意見，二輪土地承包期限再延長30年，這說明三輪土地延包的期限不變。在此基礎(chǔ)上，適度調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理的相關(guān)政策及管理辦法?！兑庖姟分赋觯鞯貐^(qū)在開展農(nóng)村土地延包工作時，要因地制宜地制定政策及管理辦法，具體問題具體分析，分類發(fā)布治理政策。土地延包依舊要檢查農(nóng)村土地國家所有、村集體使用的基本權(quán)利和義務(wù)。按照我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，三輪延包方案參考如下：①檢查“三權(quán)分置”;②完善永佃權(quán)相關(guān)人的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定;③補充特殊情況延長和收回土地使用權(quán)的管理制度;④完善農(nóng)村土地承包的流程及法律規(guī)定;⑤在村民自愿的基礎(chǔ)上依法重新分配土地。

我國農(nóng)村土地資源和人口資源差異化較大，農(nóng)村土地延包需要因地制宜地實施政策。農(nóng)村土地繼續(xù)延續(xù)“三權(quán)分置”，有助于增加土地延包和經(jīng)營管理的靈活性，避免土地延包一刀切導致的頑固性問題。永佃權(quán)能有效保證農(nóng)村土地國有權(quán)，這是農(nóng)村土地根據(jù)社會發(fā)展變化實施土地制度改革的前提條件。明確用佃權(quán)相關(guān)人的權(quán)利與義務(wù)，為制定地方性土地承包管理辦法提供管理依據(jù)。過去土地延包的矛盾問題多表現(xiàn)出特殊問題與一般農(nóng)村土地管理辦法之間的矛盾，增加特殊的管理辦法同樣是為了增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理的靈活性，有效通過仲裁解決農(nóng)村土地糾紛案件。

4.2 農(nóng)村土地延包問題的解決策略

一是嚴格按照規(guī)定程序組織土地延包及流轉(zhuǎn)經(jīng)營，二是鼓勵和支持多種方式的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，三是規(guī)范占地流程和完善補償制度，四是成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營指導小組。

過去農(nóng)村土地承包由于缺乏規(guī)范合同、證件辦理的法律程序等，導致農(nóng)村土地承包者、經(jīng)營者權(quán)利及利益不明確，導致農(nóng)民群眾的土地合法權(quán)益難以得到保障。三輪土地延包政策實施時將農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)經(jīng)營、占地補償?shù)认嚓P(guān)的內(nèi)容法律化、制度化，將為農(nóng)村土地管理提供法律依據(jù)，為解決相關(guān)的土地糾紛提供法律依據(jù)。這對于更加規(guī)范地開展土地延包和保護農(nóng)民土地意義重大。

5 結(jié)語

每一位農(nóng)民都應享受農(nóng)村土地延包的利益，這是三輪土地延包中需要重視和解決的根本問題。因此，制定規(guī)范的農(nóng)村土地延包流程，確定土地分配方案，進一步明確和細化土地承包及流轉(zhuǎn)經(jīng)營的準確期限，從政策和制度上向未享受到土地承包利益的農(nóng)民傾斜，縮小農(nóng)村土地延包的土地資產(chǎn)利益差異，才能切實保證每位農(nóng)民的利益，使三輪土地延包更加公平化和合理化。

參考文獻

[1]陳小君，陸劍.論我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)中的法律權(quán)利實現(xiàn)[J].中州學刊，2013（2）：52-55.

[2]賀璞.農(nóng)村土地確權(quán)問題研究[D].武漢：華中師范大學，2016.

[3]劉睿.農(nóng)村土地確權(quán)問題研究[D].南昌：南昌大學，2016.