尋找全球問(wèn)題的中國(guó)方案：海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的問(wèn)題與對(duì)策

楊越 陳玲 薛瀾

摘要?海洋塑料垃圾及微塑料污染嚴(yán)重影響著海洋生態(tài)系統(tǒng)健康以及海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，被列為全球亟待解決的十大環(huán)境問(wèn)題之一，因此有必要構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的海洋塑料垃圾與微塑料污染治理體系，進(jìn)一步采取強(qiáng)有力措施，從根本上遏制和扭轉(zhuǎn)我國(guó)海洋垃圾問(wèn)題日益凸顯的趨勢(shì)。本文首先從藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、泛塑料產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)以及公眾的健康意識(shí)提升三個(gè)層面闡釋了我國(guó)開(kāi)展海洋塑料垃圾與微塑料污染治理的現(xiàn)實(shí)意義;其次，從形成機(jī)理、遷移路徑以及損害表現(xiàn)三個(gè)方面總結(jié)了其有別于陸源污染的特殊性，從而指出海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在需求;接著，從機(jī)制、主體、對(duì)象和措施四個(gè)層面梳理國(guó)際國(guó)內(nèi)的治理策略和行動(dòng)方案，總結(jié)現(xiàn)有海洋塑料垃圾與微塑料污染治理體系存在的問(wèn)題，并分別給出未來(lái)需要改進(jìn)的方向;最后，提出若干加快構(gòu)建我國(guó)海洋塑料垃圾與微塑料污染治理體系的對(duì)策建議，包括形成跨部門的陸海一體化綜合防治體系、全生命周期的廢物管理過(guò)程、多元參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式以及全球協(xié)力的海洋污染共防共治體系等。

關(guān)鍵詞?全球治理;海洋塑料垃圾;微塑料污染;陸海統(tǒng)籌;治理體系

中圖分類號(hào)?F272文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼?A文章編號(hào)?1002-2104（2020）10-0045-08DOI：10.12062/cpre.20200623

塑料因性質(zhì)穩(wěn)定、質(zhì)輕可塑、成本低廉等優(yōu)勢(shì)被廣泛應(yīng)用，全球億噸級(jí)年產(chǎn)量的背后是不足25分鐘的平均使用時(shí)間、超百年的降解速度、僅9%的回收利用率[1]以及自然環(huán)境中近60億t的塑料垃圾[2]。這些塑料垃圾因處置失控進(jìn)入海洋，部分經(jīng)過(guò)物理、化學(xué)和生物過(guò)程裂解成塑料碎片甚至微塑料，引發(fā)視覺(jué)污染、生物纏繞、漁業(yè)減產(chǎn)、航行安全、生物體積聚等問(wèn)題，嚴(yán)重影響著海洋生態(tài)系統(tǒng)健康以及海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[3-4]。國(guó)際學(xué)術(shù)界圍繞海洋塑料垃圾與微塑料污染的源匯分析、通量估算、遷移機(jī)制、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及人類健康的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面，進(jìn)行了大量研究，也推動(dòng)開(kāi)展了一系列有關(guān)消減海洋垃圾與海洋微塑料污染的策略與行動(dòng)。目前多個(gè)國(guó)際組織和國(guó)家開(kāi)始深入研究、呼吁采取行動(dòng)共同應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾及微塑料污染問(wèn)題，包括聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、“G20海洋垃圾行動(dòng)計(jì)劃”、聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)內(nèi)羅畢倡議發(fā)起的“清潔海洋行動(dòng)”等，將海洋塑料污染和微塑料問(wèn)題上升到了全球治理的層面。初步形成覆蓋全球、區(qū)域、國(guó)家三層機(jī)制，聚焦陸源輸入、濱海旅游業(yè)、船舶運(yùn)輸業(yè)和海上養(yǎng)殖捕撈業(yè)四大場(chǎng)景，包含國(guó)際組織、政府、企業(yè)、非政府組織及公眾五類主體的治理體系，但仍呈現(xiàn)出機(jī)制約束力弱、場(chǎng)景協(xié)調(diào)性差、主體合力不足、措施無(wú)序化碎片化等總體特征。

1?我國(guó)建立海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的現(xiàn)實(shí)意義

我國(guó)塑料垃圾失控入海的通量問(wèn)題始終備受關(guān)注[5]。作為較早認(rèn)識(shí)到海洋垃圾尤其是塑料垃圾及微塑料污染危害，并積極引導(dǎo)全球治理的國(guó)家之一，中國(guó)已經(jīng)組織開(kāi)展了大量科學(xué)研究、污染監(jiān)測(cè)與防治[6-9]。自2007年開(kāi)始組織全國(guó)性海洋垃圾監(jiān)測(cè)工作，到2016年逐步增加了微塑料監(jiān)測(cè)試點(diǎn)。來(lái)自中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示[10]，我國(guó)海洋垃圾從種類結(jié)構(gòu)上看仍以塑料類垃圾為主 ，塑料類垃圾分別占海面漂浮垃圾、海灘垃圾、海底垃圾的88.7%、77.5%、和88.2%;從分布結(jié)構(gòu)上看仍集中分布在旅游休閑娛樂(lè)區(qū)、農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)等人類生產(chǎn)生活較為豐富的海域及其鄰近海域;監(jiān)測(cè)區(qū)域表層水體微塑料平均密度為0.42個(gè)/m2，最高為1.09個(gè)/m2，以碎片、顆粒、纖維和線為主，成分為聚丙烯（PP）、聚乙烯（PE）和聚對(duì)苯二甲酸乙二醇酯（PET）。我國(guó)海洋垃圾與海洋微塑料污染總體處于世界中低水平，與地中海中西部和日本瀨戶內(nèi)海等海域處于同一數(shù)量級(jí)，但防治形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，給我國(guó)海洋環(huán)境治理體系和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了較高難度的挑戰(zhàn)。

首先，微塑料的檢出將嚴(yán)重制約漁產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格上的比較優(yōu)勢(shì)，影響水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，嚴(yán)重制約我國(guó)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。以受污染影響最為嚴(yán)重的漁業(yè)為例，我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖約占全球產(chǎn)量的三分之二，作為農(nóng)業(yè)中發(fā)展最快的產(chǎn)業(yè)之一，在保障市場(chǎng)供應(yīng)、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)產(chǎn)品出口競(jìng)爭(zhēng)力、優(yōu)化國(guó)民膳食結(jié)構(gòu)及保障糧食安全方面做出了重要貢獻(xiàn)。但每年因海洋污染造成的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失額超過(guò)5億美元[11]，近岸21種魚類中，微塑料含量為0.2～26.9個(gè)/g，貝類軟組織中檢出率為74.2%，平均每個(gè)貝類2.5個(gè)[6]，近岸魚體中微塑料的平均含量略高于北海、波羅的海和英吉利海峽的魚類[12]。

其次，海洋塑料垃圾及微塑料污染治理的需求勢(shì)必將倒逼整個(gè)泛塑料產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)。隨著國(guó)內(nèi)環(huán)保整治及供給側(cè)改革不斷升級(jí)，塑料循環(huán)利用行業(yè)也呈現(xiàn)出從“洋垃圾進(jìn)口”轉(zhuǎn)向“國(guó)內(nèi)垃圾分類回收”、從“隨地建廠”轉(zhuǎn)向“園區(qū)集中”、從“低小散”轉(zhuǎn)向“集團(tuán)化、規(guī)?；薄摹安牧霞庸ぁ毕颉爱a(chǎn)品生產(chǎn)”延伸、從“勞動(dòng)密集型”轉(zhuǎn)向“智能制造”等轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。塑料加工行業(yè)發(fā)展受市場(chǎng)倒逼、產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向十分明顯，加速了對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需求。

最后，公眾環(huán)境健康意識(shí)的提升正逐步轉(zhuǎn)變消費(fèi)者的購(gòu)買偏好。盡管目前公眾的綠色消費(fèi)觀念尚未得到更廣泛的普及，仍然傾向于便捷廉價(jià)的塑料制品，廢棄行為也仍具有短期性和隨意性，但人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到環(huán)境污染可能帶來(lái)的危害，包括廢物排放和化學(xué)品濫用等問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及可支配收入的增加，公眾對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境和海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的質(zhì)量要求也在不斷提高。無(wú)論是居住、旅游還是產(chǎn)品購(gòu)買，消費(fèi)偏好在不斷地轉(zhuǎn)變，人們?cè)敢鉃楦鍧嵉暮?、更清澈的海水、更健康的海產(chǎn)品付費(fèi)。消費(fèi)端的偏好改變也將促使更大范圍的產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展。

海洋污染是海洋生態(tài)文明建設(shè)面臨的重大問(wèn)題之一。習(xí)近平總書記很早就指出：“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，絕不能以犧牲海洋生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，不能走先污染后治理的路子，一定要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并舉的方針，全面促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。”為貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，必須貫徹陸海統(tǒng)籌的理念，以海洋污染防治為抓手，推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)。“十三五”期間，我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量整體企穩(wěn)向好，局部海域生態(tài)系統(tǒng)得到修復(fù)恢復(fù)，但總體仍處于污染排放和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高峰期。特別是以海洋垃圾為代表的傳統(tǒng)污染和以海洋微塑料為代表的新型污染問(wèn)題日益突出，亟須引起高度重視，采取強(qiáng)有力措施加以解決。

一方面，中國(guó)政府十分重視海洋垃圾治理方面的國(guó)際合作，積極推動(dòng)并簽署TEMM框架下中日韓海洋垃圾合作，EAST東亞領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)打擊海洋塑料垃圾宣言，ASEAN+3東南亞國(guó)家聯(lián)盟海洋垃圾合作倡議，中加關(guān)于應(yīng)對(duì)海洋垃圾和塑料的聯(lián)合聲明等，以期通過(guò)學(xué)術(shù)研究、能力建設(shè)、信息共享、公眾參與等方面的交流合作，有效推動(dòng)區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)。與此同時(shí)，中國(guó)在促進(jìn)全球和區(qū)域公約和協(xié)定達(dá)成和修訂過(guò)程中發(fā)揮著積極作用。2019年4月，中國(guó)高度參與《巴塞爾公約》附件修訂過(guò)程，積極推動(dòng)締約方就塑料廢棄物全球范圍管理機(jī)制達(dá)成協(xié)議，并簽署了《進(jìn)一步采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)塑料廢物的決議》，使該協(xié)議第一次將塑料垃圾納入一個(gè)具有法律約束力的框架。另一方面，國(guó)內(nèi)“禁塑令”“水十條”“土十條”“河長(zhǎng)制”“生活垃圾分類制度”“循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)”以及“固廢管理制度”等政策在削減陸源固體廢棄物污染、控制塑料垃圾入海方面發(fā)揮了重要作用[13]。盡管相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、條例、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃等都要求加強(qiáng)塑料陸源入海污染防控，嚴(yán)控塑料垃圾傾倒入海，但國(guó)家層面針對(duì)海洋垃圾尤其是塑料垃圾及微塑料污染的政策安排和制度體系尚未形成。

為更好地應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾及微塑料污染，降低海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞造成的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)損失，引導(dǎo)泛塑料產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，逐步形成海洋塑料垃圾及微塑料污染的長(zhǎng)效治理機(jī)制，筆者認(rèn)為有必要充分把握海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在要求，靶向現(xiàn)有海洋塑料垃圾與微塑料污染治理體系中的不足，積極制定并開(kāi)展控而有效的治理策略和行動(dòng)方案，以踐行海洋生態(tài)文明思想和海洋命運(yùn)共同體理念，體現(xiàn)大國(guó)責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

2?海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在要求

海洋塑料垃圾及微塑料污染具有特殊性，帶來(lái)有別于陸源污染的治理困境，亦決定了治理體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在需求。有必要在治理體系的設(shè)計(jì)上創(chuàng)新思路，才能有效開(kāi)展污染治理。

（1）污染形成機(jī)理復(fù)雜，管控情景多元，需尋求治理措施的創(chuàng)新協(xié)同。塑料污染的形成主要源于塑料廢棄物的丟棄行為隨意和處置流程失控，伴隨著“原材料生產(chǎn)-制品加工-消費(fèi)和使用-回收處置-循環(huán)利用”的產(chǎn)業(yè)過(guò)程，塑料完成了其從“塑料制品-塑料廢棄物-回收塑料-塑料垃圾-塑料污染”的角色轉(zhuǎn)變。而微塑料污染（不包含塑料纖維）的形成機(jī)理更為復(fù)雜[14-16]。不僅包括來(lái)自大塊塑料經(jīng)過(guò)物理、化學(xué)和生物過(guò)程裂解的塑料顆粒，還包括來(lái)自合成紡織品洗滌（35%）、個(gè)人護(hù)理品使用（2%）、塑料粒子生產(chǎn)（0.3%）、輪胎磨損（28%）、城市灰塵（24%）、道路標(biāo)記（3.7%）等場(chǎng)景產(chǎn)生的塑料微粒[17-18]。從上述塑料垃圾及微塑料污染的形成機(jī)理可看出遏制污染產(chǎn)生的源頭以及把控入海渠道所需要治理的情景十分復(fù)雜，因此必須尋求治理措施上的創(chuàng)新和場(chǎng)景間的協(xié)同。

（2）入海遷移廣泛，責(zé)任分擔(dān)不清，需尋求治理主體的多元合作。塑料垃圾及微塑料污染的入海渠道亦十分豐富，既可以通過(guò)地表徑流和近岸海灘等陸源渠道入海，亦可以通過(guò)航運(yùn)船舶、海上作業(yè)平臺(tái)、商業(yè)捕撈及水產(chǎn)養(yǎng)殖等海源渠道入海[19-21]。塑料垃圾及微塑料一旦入海，可形成漂浮、懸浮以及沉降的立體化污染，浸泡、裂解、附著、沉降等物理生物過(guò)程又使這種立體化分布具有動(dòng)態(tài)隨機(jī)性，增加了清理難度和技術(shù)成本。且海洋的連通性加之低溫、季風(fēng)、潮汐及洋流等因素造成塑料垃圾及微塑料遷移路徑復(fù)雜，無(wú)疑增加了污染治理主體間的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題[22-23]。因此，相較于其他陸源污染，入海渠道豐富、遷移路徑廣泛，加之污染外部性與海洋連通性疊加，塑料垃圾及微塑料污染的治理更需要尋求治理主體間的協(xié)作。

（3）損害代際性顯著，治污動(dòng)力不足，需尋求治理機(jī)制的長(zhǎng)效激勵(lì)。海洋中的塑料垃圾會(huì)造成生物纏繞、漁業(yè)減產(chǎn)等危害，微塑料更因其極易被海洋生物攝取并隨食物鏈富集傳遞，對(duì)生物體的存活率、生長(zhǎng)發(fā)育、行為活動(dòng)、生殖狀況、基因表達(dá)等方面造成影響[24-25]。目前不僅僅是海鳥(niǎo)、深海魚等海洋生物體內(nèi)監(jiān)測(cè)到微塑料，全球多個(gè)國(guó)家的自來(lái)水、瓶裝水、食用鹽同樣被塑料纖維污染。大量論證微塑料源匯、豐度、毒理及生態(tài)效應(yīng)的科學(xué)研究正喚醒人類對(duì)微塑料危害的認(rèn)識(shí)，激起治理海洋塑料垃圾及微塑料污染的需求。但由于微塑料在生物體內(nèi)的富集需要一個(gè)過(guò)程，隨食物鏈傳遞到人類體內(nèi)的過(guò)程和機(jī)理漫長(zhǎng)而復(fù)雜，代際性的影響特征較為明顯，這導(dǎo)致人類為此而付出行動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足，制約了污染治理參與主體的主觀能動(dòng)性以及治理行動(dòng)的長(zhǎng)期有效性。因此，海洋塑料垃圾及微塑料污染治理機(jī)制的設(shè)計(jì)必須考慮如何激勵(lì)更多的主體參與進(jìn)來(lái)，并且形成更為長(zhǎng)效的治理機(jī)制。

3?海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的現(xiàn)狀與問(wèn)題

本文從機(jī)制、主體、對(duì)象、措施四個(gè)方面梳理已有的治理策略和行動(dòng)方案，總結(jié)和剖析現(xiàn)有治理體系的特征與不足，為我國(guó)海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的建立健全提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（1）治理機(jī)制方面。如圖1所示，就如何應(yīng)對(duì)和消減海洋塑料垃圾問(wèn)題，基本形成全球引領(lǐng)、區(qū)域協(xié)調(diào)、國(guó)家落實(shí)的多維治理格局。

全球?qū)用鎱⑴c海洋垃圾污染治理的有關(guān)機(jī)制，多以附件或相關(guān)條款形式，分散在具有約束力的全球公約、議定書，沒(méi)有約束力的全球戰(zhàn)略、軟法律文書、宣言、行動(dòng)計(jì)劃，以及聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)相關(guān)決議之中，主要涉及海洋傾倒、陸源污染、船舶污染以及海洋污染事故等四類內(nèi)容，為海洋垃圾污染問(wèn)題提供了較為廣泛的法律框架和行為準(zhǔn)則。目前，全球?qū)用嫔形葱纬舍槍?duì)海洋垃圾污染，尤其是對(duì)塑料垃圾及微塑料問(wèn)題單獨(dú)進(jìn)行規(guī)制，并就履行義務(wù)對(duì)締約國(guó)具有強(qiáng)制約束力的治理機(jī)制，且短時(shí)間內(nèi)形成這樣一個(gè)治理機(jī)制較為困難。未來(lái)全球?qū)用娴闹卫黻P(guān)注點(diǎn)應(yīng)落在如何統(tǒng)籌和平衡各國(guó)參與上，需要設(shè)立相應(yīng)機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有海洋污染防治公約的參與和實(shí)施情況進(jìn)行督促和監(jiān)督。

區(qū)域?qū)用嬗行苿?dòng)海洋垃圾污染治理的機(jī)制主要通過(guò)多邊/雙邊合作的區(qū)域海洋公約及行動(dòng)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，目前約有143個(gè)國(guó)家或地區(qū)參與到聯(lián)合國(guó)環(huán)境署發(fā)起的18個(gè)不同的區(qū)域海合作機(jī)制之中，通過(guò)編制區(qū)域性管理行動(dòng)計(jì)劃和組織參與國(guó)際凈灘活動(dòng)等形式開(kāi)展，中國(guó)加入了東亞海和西北太平洋兩個(gè)行動(dòng)計(jì)劃。二十國(guó)集團(tuán)（G20）簽署行動(dòng)計(jì)劃和愿景，提出提高資源利用效率、可持續(xù)廢物管理、全生命周期管控等一系列政策建議;七國(guó)集團(tuán)（G7）簽署“海洋塑料憲章”對(duì)塑料循環(huán)使用、微塑料添加、塑料包裝使用等提出具體的減量目標(biāo)和時(shí)間表;此外，聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)西太平洋分委會(huì)（IOC/WESTPAC）、北太平洋海洋科學(xué)組織（PICES）、亞太經(jīng)合組織（APEC）也對(duì)海洋垃圾議題多有討論。未來(lái)，區(qū)域?qū)用娴闹卫碇攸c(diǎn)應(yīng)放在協(xié)調(diào)各管理部門以及各個(gè)主體（包括國(guó)家、企業(yè)、私人、NGO等）之間的關(guān)系，重在使公約和行動(dòng)計(jì)劃達(dá)到比較滿意的實(shí)施效果。

國(guó)家層面的治理一般以法案或禁令的形式建立在對(duì)全球和區(qū)域規(guī)制的具體實(shí)施上。美國(guó)、日本、阿根廷、英國(guó)、加拿大、韓國(guó)、智利等國(guó)家針對(duì)海洋廢棄物、海洋漂浮物、海洋微塑料等問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)立法;包括歐盟、中國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、智利、韓國(guó)、印度、盧旺達(dá)、肯尼亞、坦桑尼亞等國(guó)家頒布“禁塑令”或“限塑令”控制塑料廢物的產(chǎn)生。值得注意的是，國(guó)家層面除積極參與、促成國(guó)際公約的達(dá)成和合作外，還需要國(guó)內(nèi)專項(xiàng)法律法規(guī)和行動(dòng)計(jì)劃的設(shè)立與保障，制定并落實(shí)具體防治措施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)職能分工，就海洋塑料垃圾及微塑料污染形成長(zhǎng)效防治機(jī)制。

（2）治理主體。如圖2所示，有關(guān)海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理主體基本形成國(guó)際組織引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、非政府組織等社會(huì)團(tuán)體積極參與的格局。

以國(guó)際海事組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織為代表的國(guó)際組織通過(guò)提供議事平臺(tái)、影響議程設(shè)置、進(jìn)行跨國(guó)動(dòng)員、推進(jìn)協(xié)調(diào)跨國(guó)合作等方式持續(xù)推動(dòng)國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)的深入發(fā)展，引領(lǐng)和促進(jìn)國(guó)家間合作，保護(hù)國(guó)際社會(huì)的“共同價(jià)值和關(guān)注”，在國(guó)際環(huán)境治理中具有其他組織無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。國(guó)際組織在海洋塑料垃圾及微塑料污染治理問(wèn)題中始終處于引領(lǐng)地位，未來(lái)需進(jìn)一步思考的是，如何促進(jìn)并協(xié)調(diào)各國(guó)政府發(fā)揮治理的主體功能，將政府、聯(lián)合國(guó)部門、國(guó)際組織、科學(xué)團(tuán)體、市民社會(huì)和私人機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)，促進(jìn)他們之間協(xié)調(diào)合作。

中央政府通過(guò)制定法律法規(guī)、設(shè)計(jì)政策框架、支持重大科研項(xiàng)目、鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本等途徑，成為海洋塑料垃圾及微塑料治理重要的責(zé)任主體之一。地方政府在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理方面的地位和潛力尤為值得關(guān)注，制定地方性標(biāo)準(zhǔn)、跨區(qū)域研究與合作、設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)、培育公眾參與等，其參與治理的能動(dòng)性直接決定政策的具體落實(shí)。下一階段，中央政府則應(yīng)思考如何最大限度地發(fā)揮治理責(zé)任，協(xié)調(diào)各職能部門形成聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，充分激勵(lì)地方政府參與治理的積極性，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本注入。

非政府組織等各類社會(huì)團(tuán)體逐漸成長(zhǎng)為海洋塑料垃圾及微塑料污染治理的重要力量，通過(guò)具有顯示度的海洋垃圾公益宣傳、舉辦研討會(huì)、組織開(kāi)展海灘、海漂、海底垃圾清潔活動(dòng)等形式參與治理，通過(guò)其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員公眾，向政府及有關(guān)國(guó)際組織施以影響。聚焦目前海洋垃圾污染的公益宣傳和如火如荼的凈灘活動(dòng)，仍然多表現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式、專題性、臨時(shí)性的特征，反映了非政府組織能力建設(shè)方面的良莠不齊。部分被激發(fā)環(huán)保熱情的公眾由于缺乏規(guī)范的社會(huì)組織引導(dǎo)，行動(dòng)參與缺乏有效性和長(zhǎng)效性。為此，中央政府和地方政府也應(yīng)思考如何建立更加規(guī)范有序的社會(huì)組織培育體系，非政府組織應(yīng)該思考如何加強(qiáng)自身能力建設(shè)，豐富群體知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升專業(yè)技能訓(xùn)練，拓展溝通宣傳渠道，充分發(fā)揮其活躍、敏捷、實(shí)干的組織優(yōu)勢(shì)，利用其優(yōu)良的社群基礎(chǔ)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織引導(dǎo)更多的公眾重視并參與到治理行動(dòng)中去。

此外，企業(yè)作為重要的環(huán)境治理主體，責(zé)任和能力尚未被充分調(diào)動(dòng)和激發(fā);公眾參與海洋塑料垃圾及微塑料污染治理的意識(shí)較弱、行動(dòng)分散、隨機(jī)性較強(qiáng)，消費(fèi)觀念的普及、丟棄習(xí)慣的改變以及垃圾分類處置的行為養(yǎng)成都需要一定的引導(dǎo)和激勵(lì)?？傊Ｑ笏芰侠拔⑺芰现卫硎且豁?xiàng)系統(tǒng)工程，需要充分調(diào)動(dòng)各治理主體的能動(dòng)性，形成國(guó)際組織、政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公眾參與的合力，從而提升整體決策能力以及資源配置效率。

（3）治理對(duì)象。如圖3所示，海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理對(duì)象基本覆蓋地表徑流、濱海旅游業(yè)、船舶運(yùn)輸業(yè)和養(yǎng)殖捕撈業(yè)的全場(chǎng)景。具有國(guó)際約束力的治理機(jī)制至少三項(xiàng)有效規(guī)范了船舶運(yùn)輸業(yè)的污染行為，幾乎所有全球戰(zhàn)略和軟法、區(qū)域性協(xié)議以及各國(guó)政府的治理策略均對(duì)陸源垃圾入海行為進(jìn)行了限制，濱海岸灘的治理行動(dòng)也受到非政府組織的青睞。因此，筆者將關(guān)注點(diǎn)放在現(xiàn)有文獻(xiàn)較少探討的海上養(yǎng)殖及捕撈情景的治理策略及行動(dòng)。

目前治理策略仍集中在以宣傳教育、鼓勵(lì)引導(dǎo)等方式改善傳統(tǒng)漁業(yè)作業(yè)生活垃圾和廢棄漁網(wǎng)漁具的丟棄行為，部分國(guó)家和地區(qū)嘗試?yán)驌品e分制和廢舊漁具的有償回收制度，但根據(jù)筆者于2019年在中國(guó)閩南地區(qū)對(duì)養(yǎng)殖捕撈漁民、漁具生產(chǎn)回收企業(yè)的訪談了解到，經(jīng)過(guò)海水長(zhǎng)期浸泡的漁具綜合性能過(guò)低，循環(huán)再利用的成本過(guò)高，原本就微小的回收利潤(rùn)空間進(jìn)一步被擠壓，嚴(yán)重限制了企業(yè)參與回收和漁民主動(dòng)打撈的積極性，單純依靠監(jiān)管、補(bǔ)貼和精神鼓勵(lì)的治理策略很難形成長(zhǎng)效機(jī)制。下一步應(yīng)就我國(guó)廢棄漁具入海問(wèn)題（又稱“幽靈漁具”問(wèn)題）的形成、危害及治理等問(wèn)題展開(kāi)深入探討，形成針對(duì)漁業(yè)養(yǎng)殖和捕撈情景，有約束力的法律框架以及有效的治理策略和行動(dòng)，系統(tǒng)考量激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，引導(dǎo)漁民培養(yǎng)并逐漸形成規(guī)范的養(yǎng)殖捕撈作業(yè)習(xí)慣，并探索建立完善的漁具生產(chǎn)/回收產(chǎn)業(yè)鏈條等。

（4）治理措施。如圖4所示，海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理措施基本遵循源頭減量和過(guò)程管理，輔以入海防控和海上打撈的思路，通過(guò)生產(chǎn)消費(fèi)減量化、處置過(guò)程管理和循環(huán)再利用實(shí)現(xiàn)對(duì)塑料的全生命周期管控?，F(xiàn)有治理措施對(duì)應(yīng)到塑料生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，多集中在塑料制品加工、消費(fèi)和處置階段，缺少向塑料原材料生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及塑料廢棄物的循環(huán)再利用環(huán)節(jié)的延伸，更未將入海塑料納入現(xiàn)有回收再循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。受原材料生產(chǎn)技術(shù)和成本權(quán)衡、重復(fù)使用和分類丟棄習(xí)慣、偏遠(yuǎn)地區(qū)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和處置能力、塑料制品管理和回收經(jīng)濟(jì)模式等因素制約，貫穿塑料全生命周期的產(chǎn)業(yè)閉環(huán)和利益鏈條尚未形成，導(dǎo)致現(xiàn)有治理措施無(wú)序化碎片化特征嚴(yán)重，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的“全生命周期管控”。此外，由于打撈塑料性能和價(jià)格的雙降，回收循環(huán)利用渠道受阻，有償性垃圾打撈、漁具回收積分制等嘗試因利潤(rùn)空間較小，缺少企業(yè)層面的主動(dòng)參與導(dǎo)致治理效果不佳。

因此，應(yīng)該思考如何建立有效的利益引導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)塑料的全生命周期管控，加強(qiáng)入海源頭防控。其中，原材料替代、產(chǎn)品重復(fù)使用、垃圾分類、農(nóng)村垃圾處置以及廢塑料再生化和資源化利用等環(huán)節(jié)的治理措施將大有可為。從原材料使用及產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面入手，增加塑料制品循環(huán)使用次數(shù)，減少一次性塑料制品使用，減少塑料微珠的添加;以推行垃圾分類為抓手，尤其關(guān)注農(nóng)村地區(qū)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和處理能力，提升我國(guó)塑料垃圾回收利用率;同時(shí)探索有償性垃圾打撈和漁具回收體系，形成海洋塑料垃圾防治閉環(huán)。

4?我國(guó)構(gòu)建海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的對(duì)策建議

海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的建立需要充分考慮其特殊性決定的內(nèi)在需求，彌補(bǔ)現(xiàn)有治理機(jī)制、主體、對(duì)象、措施等方面的不足，最終形成控而有效的污染治理體系。為此，本文嘗試提出如下對(duì)策建議。

第一，設(shè)立跨區(qū)域跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，探索“陸海一體化的綜合防治體系”。設(shè)立跨部門的協(xié)調(diào)委員會(huì)或?qū)＜椅瘑T會(huì)，重點(diǎn)放在行動(dòng)的落實(shí)和各部門協(xié)調(diào)上，在先前基于部門的管理基礎(chǔ)上，提供一個(gè)跨部門的機(jī)制來(lái)促進(jìn)整個(gè)計(jì)劃和單個(gè)部門政策的協(xié)調(diào)，從而提升決策效率以及資源配置效率。打破單純以行政區(qū)域檢測(cè)結(jié)果作為考核指標(biāo)的弊端，逐步形成以流域、海域或城市生態(tài)群為中心的海洋垃圾與海洋微塑料綜合防治體系。

第二，從源到匯實(shí)現(xiàn)廢物的資源化再生，探索“全生命周期的廢物管理過(guò)程”。將城鄉(xiāng)廢物管理過(guò)程延伸至岸灘及近海，組織海上清潔隊(duì)，并將其納入城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng);原有“廢物的管段預(yù)防”向塑料原材料生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及塑料廢棄物的循環(huán)再利用環(huán)節(jié)延伸，從原材料生產(chǎn)階段的生物替代、制造階段的綠色設(shè)計(jì)、可持續(xù)的消費(fèi)方式、采用集中回收的方式進(jìn)行廢物管理、恢復(fù)循環(huán)再利用等方面著手，提升塑料產(chǎn)品的可重復(fù)利用率，減少塑料廢棄物的產(chǎn)生，同時(shí)改善廢棄物處置管理過(guò)程，增加廢物循環(huán)再利用，解決塑料垃圾入海前的積聚問(wèn)題。

第三，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，探索“多元參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式”。建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)公眾綠色消費(fèi)理念，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與。在落實(shí)“企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任延伸制”的同時(shí)，打通可再生及循環(huán)利用塑料產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬海洋垃圾與海洋微塑料污染治理的資金來(lái)源，提高塑料垃圾的回收和資源化利用率，探索企業(yè)參與海洋環(huán)境治理獲得稅收減免、綠色行為認(rèn)證、納入企業(yè)綠色信用評(píng)級(jí)、減排量核證及可抵消制度的可行性。

第四，推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)海洋命運(yùn)共同體理念，探索“全球協(xié)力的海洋污染共防共治體系”。在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)中，將協(xié)同推進(jìn)海洋垃圾與海洋微塑料污染防治作為重要議題，設(shè)計(jì)和推動(dòng)若干重要合作項(xiàng)目落地。將海洋污染防治作為推動(dòng)全球海洋治理和聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容，積極參與和引領(lǐng)相關(guān)合約的踐行，主動(dòng)設(shè)計(jì)新的國(guó)際合作研究和實(shí)踐項(xiàng)目，以良好的實(shí)際行動(dòng)體現(xiàn)中國(guó)在全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的表率作用。

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（責(zé)任編輯：王愛(ài)萍）