《節(jié)能監(jiān)察辦法》中限期整改的法律屬性和運(yùn)用研究

向俊杰

濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)和信息化綜合行政執(zhí)法支隊(duì)

0 引言

節(jié)能監(jiān)察是貫徹落實(shí)節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的重要手段，是節(jié)能監(jiān)督管理的重要組成部分，是提高全社會能源利用效率的重要途徑[1]。國家發(fā)改委2016 年頒布的《節(jié)能監(jiān)察辦法》是節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法開展節(jié)能監(jiān)察、處理違法或不合理用能行為的主要依據(jù)。正確理解和應(yīng)用《節(jié)能監(jiān)察辦法》對指導(dǎo)和規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行為有著十分重要的意義。

1 問題的提出

《節(jié)能監(jiān)察辦法》第18 條第1 款規(guī)定：“被監(jiān)察單位有違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)行為的，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)下達(dá)限期整改通知書”。限期整改的目的一是為了貫徹落實(shí)國家節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗，同時也是為了充分調(diào)動被監(jiān)察單位的積極主動性，讓其在一定期限內(nèi)自行改正違法用能行為，節(jié)約執(zhí)法成本，減少或避免社會矛盾。實(shí)踐中，下達(dá)限期整改通知書是節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理違法用能行為的主要處理措施。

但是，由于實(shí)踐中對《節(jié)能監(jiān)察辦法》中限期整改的法律屬性沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，尤其是不能正確、恰當(dāng)?shù)貐^(qū)別與《節(jié)約能源法》第6章法律責(zé)任中的限期改造、限期改正之間的關(guān)系，導(dǎo)致各地對違法用能行為的處理措施、方式、程序大不相同，不利于樹立節(jié)能監(jiān)察的權(quán)威性和規(guī)范性，同時也必將損害《節(jié)能監(jiān)察辦法》在全國范圍內(nèi)全面、深入地實(shí)施。

正確認(rèn)識《節(jié)能監(jiān)察辦法》中限期整改的法律屬性及與《節(jié)約能源法》的聯(lián)系與區(qū)別，才能嚴(yán)格規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行為，正確、適當(dāng)處理違法用能，全面提升節(jié)能監(jiān)察效能。

2 關(guān)于限期整改法律屬性的幾種錯誤觀點(diǎn)

1）限期整改是一種行政處罰

由于《節(jié)能監(jiān)察辦法》是具體執(zhí)行《節(jié)約能源法》的下位法，而《節(jié)約能源法》第6章法律責(zé)任中有關(guān)限期改造/改正的規(guī)定同一條款中又有行政處罰措施，于是就認(rèn)為《節(jié)能監(jiān)察辦法》中的限期整改等同于《節(jié)約能源法》的限期改造/改正，并認(rèn)為其本身也是一種行政處罰。

首先，限期整改與限期改造/改正不同。一是實(shí)施主體不同，限期整改實(shí)施主體是節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)，包括節(jié)能行政主管部門、法律法規(guī)授權(quán)組織及受行政委托的組織，而限期改造/改正實(shí)施主體只能是節(jié)能行政主管部門，不包括法律法規(guī)授權(quán)組織或受行政委托的組織；二是適用對象不同，限期整改不僅適用于違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章的用能行為，同樣適用于所有違反強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的用能行為，而限期改造/改正主要適用于違反節(jié)能法律的行為，強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)只有在轉(zhuǎn)化為節(jié)能法律的具體規(guī)定后方可適用；三是法律后果不同，針對限期整改，逾期不整改或未達(dá)到要求的，期滿后由節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)將相關(guān)情況向社會公布并納入社會信用體系記錄，對仍然存在的違法用能行為，由節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法移送相關(guān)機(jī)關(guān)處理，而針對限期改造/改正，逾期不改造/改正或未達(dá)要求的，一般由節(jié)能行政主管部門直接予以行政處罰。

其次，限期改造/改正雖然和行政處罰措施規(guī)定在同一條款中，但是并不能因此就認(rèn)定其是一種行政處罰。法律是一種規(guī)范，是將某種價(jià)值判斷通過規(guī)范的方式表現(xiàn)出來，法律條款應(yīng)包括“條件”和“結(jié)果”[2]。在《節(jié)約能源法》的法律責(zé)任條款中，限期改造/改正是行政處罰措施的前提條件，行政處罰措施是逾期不改造/改正或未達(dá)要求情形下才會產(chǎn)生的法律后果，如《節(jié)約能源法》第77、82、84 條都明確規(guī)定對違法用能行為先由管理節(jié)能工作的部門責(zé)令限期改正，對逾期不改正的才處以數(shù)額不等的罰款。

最后，行政處罰是一種法律制裁，具有懲罰性，是有權(quán)機(jī)關(guān)依法對違法行為給予的懲戒，是對違法行為人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、資質(zhì)資格的限制或剝奪，是對違法行為人的合法權(quán)益科處新的義務(wù)，《行政處罰法》對行政處罰的種類有著明確的規(guī)定。限期整改不是制裁，不具懲罰性，僅是要求對違法用能行為本身進(jìn)行整改，消除其違法性，并不會對相關(guān)行為人的合法權(quán)益產(chǎn)生限制或剝奪。因此，限期整改不是行政處罰，二者有著本質(zhì)上的區(qū)別。

2）限期整改是一種行政強(qiáng)制措施

由于《節(jié)能監(jiān)察辦法》中限期整改是針對違法用能行為作出的，認(rèn)為其只有強(qiáng)制性才能對違法用能行為產(chǎn)生足夠的威懾力，才能保證節(jié)能監(jiān)察目的的實(shí)現(xiàn)，因此，認(rèn)定限期整改是一種行政強(qiáng)制措施。

首先，節(jié)能監(jiān)察是對用能單位用能行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為，其目的是提高能源利用效率。一方面固然要強(qiáng)化節(jié)能法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，另一方面更要發(fā)揮用能單位的節(jié)能積極性、主動性。限期整改就是在保證貫徹落實(shí)節(jié)能法律法規(guī)的前提下，給予用能單位一定期限，讓其在充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會效益的基礎(chǔ)上，自主選擇技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理、環(huán)境和社會可承受的措施改進(jìn)和創(chuàng)新用能行為，最終達(dá)到合法、合理、節(jié)約用能的效果。節(jié)能監(jiān)察目的的實(shí)現(xiàn)更依賴限期整改中的自愿性，而非強(qiáng)制性。只強(qiáng)調(diào)限期整改的強(qiáng)制性而完全忽略自愿性是對限期整改法律屬性片面的、錯誤的認(rèn)識和理解。

其次，行政強(qiáng)制措施是有權(quán)機(jī)關(guān)依法對公民人身自由實(shí)施暫時性限制，或?qū)?、法人或其他組織財(cái)物實(shí)施暫時性控制的行為，且只包括限制公民人身自由、查封場所、設(shè)施或財(cái)物、扣押財(cái)物、凍結(jié)存款、匯款和法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施這五大類。而《節(jié)能監(jiān)察辦法》限期整改不涉及人身自由、財(cái)物暫時性限制或控制，不屬于《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定的五大類行政強(qiáng)制措施。

再次，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施”?！豆?jié)能監(jiān)察辦法》作為部門規(guī)章，屬于法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件，因此，由其設(shè)定的、針對違法用能行為的限期整改也不可能是行政強(qiáng)制措施。

總之，限期整改雖是針對違法用能行為作出的，但其側(cè)重點(diǎn)在于自愿性而非強(qiáng)制性，其內(nèi)容與行政強(qiáng)制措施完全不同，且對其設(shè)定的文件屬部門規(guī)章。因此，限期整改不是一種行政強(qiáng)制措施。

3）限期整改不可訴訟或復(fù)議

認(rèn)為《節(jié)能監(jiān)察辦法》第18 條第1 款限期整改只是整個節(jié)能執(zhí)法程序中的一個環(huán)節(jié)，是為了配合、銜接下一步行政處罰工作的過程性、階段性行政行為，故不具有終結(jié)性和行政處罰法律效力，因此，對其不能提起訴訟。又因其要求當(dāng)事人改正的違法行為影響的是當(dāng)事人的違法權(quán)益，并不對當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，因此，對其不可申請行政復(fù)議[3]。

一般情況下，行政行為的中間性程序是不可訴訟的。但《節(jié)能監(jiān)察辦法》中的限期整改不同于《節(jié)約能源法》中的限期改造/改正，并不是構(gòu)成行政處罰的前置性條件，不屬于行政行為的中間性程序，而是節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)對違法用能行為依法作出的終結(jié)性處理措施，雖然其不具有行政處罰效力，但它本身是一個獨(dú)立的、給用能單位設(shè)定了相關(guān)義務(wù)的、具體的行政決定。因此，用能單位如果認(rèn)為限期整改決定侵犯了其合法權(quán)益，可有權(quán)依照《行政訴訟法》規(guī)定向人民法院提起訴訟。

《行政復(fù)議法》規(guī)定公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請。至于具體行政行為是否侵犯了其合法權(quán)益，應(yīng)由受理機(jī)關(guān)受理、審查后做出復(fù)議決定予以確認(rèn)。在節(jié)能監(jiān)察中，雖然限期整改針對的是用能單位的違法用能行為，但只要用能單位認(rèn)為其侵犯了單位合法權(quán)益而提出復(fù)議申請的，有關(guān)機(jī)關(guān)就應(yīng)予以受理，對限期整改決定涉及的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)和理由等進(jìn)行審查，并做出復(fù)議決定。

此外，《節(jié)能監(jiān)察辦法》第18條第5款明確規(guī)定了限期整改可以訴訟和復(fù)議，即：“被監(jiān)察單位對限期整改通知書有異議的，可依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。

3 正確認(rèn)識限期整改的法律屬性

從以上分析可知，《節(jié)能監(jiān)察辦法》中的限期整改既不是行政處罰也不是行政強(qiáng)制措施，既不是階段性的行政行為也不是不影響行政權(quán)利、義務(wù)法律關(guān)系的行為。根據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》第18 條規(guī)定可知，限期整改是節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)，獨(dú)立做出的，終結(jié)性的，對違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的用能單位設(shè)定法定義務(wù)的具體行政行為，是節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施節(jié)能管理的具體行政措施，其本質(zhì)上屬于一種行政命令，且具有可訴訟性和可復(fù)議性。

作為一種行政命令，首先，限期整改不適用訴訟時效制度，對發(fā)生過但已改正的違法用能行為不得再次要求限期整改，限期整改只適用于正在進(jìn)行的違法用能行為；其次，限期整改不能替代行政處罰，能直接依據(jù)上位法對違法用能行為作出行政處罰的，應(yīng)優(yōu)先應(yīng)用上位法，不能直接應(yīng)用上位法或上位法沒有規(guī)定的，方可用限期整改；最后，限期整改不能強(qiáng)制執(zhí)行，對逾期不改或整改未達(dá)要求的，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)只能依法作出相應(yīng)的處理，不能直接或申請人民法院對違法用能行為進(jìn)行強(qiáng)制整改。

4 限期整改措施的適用

現(xiàn)階段，我國節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)包括縣級以上人民政府管理節(jié)能工作部門、法律法規(guī)授權(quán)組織和行政委托授權(quán)組織三大類。由于各類機(jī)構(gòu)法律地位和法定職責(zé)不同，適用限期整改措施的情形、性質(zhì)也不同。實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)具體情況正確應(yīng)用限期整改措施。

縣級以上人民政府管理節(jié)能工作的部門作為國家行政機(jī)關(guān)，可以自己的名義在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施節(jié)能監(jiān)察，并作出行政處罰決定。在節(jié)能監(jiān)察過程中，如發(fā)現(xiàn)用能行為違反節(jié)能法律、法規(guī)和規(guī)章的，應(yīng)優(yōu)先采用《節(jié)約能源法》或地方性節(jié)能法規(guī)、規(guī)章對其作出行政處罰，只有當(dāng)用能行為違反強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，且相關(guān)節(jié)能法律、法規(guī)或規(guī)章沒有對此作出明確規(guī)定的，管理節(jié)能工作的部門才能依據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》的規(guī)定下達(dá)限期整改通知書。

節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)中法律法規(guī)授權(quán)組織主要是指經(jīng)地方性法規(guī)授權(quán)的組織，如上海市節(jié)能監(jiān)察中心、浙江省能源監(jiān)測中心等[4]。此類主體經(jīng)授權(quán)后，就可以自己的名義在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施節(jié)能監(jiān)察并作出行政處罰決定，其在節(jié)能監(jiān)察中使用限期整改的情形和方式，與縣級以上人民政府管理節(jié)能工作的部門相同。

節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)中行政委托授權(quán)組織主要是指經(jīng)地方政府規(guī)章規(guī)定授權(quán)的，或由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)委托授權(quán)的組織。一般情況下，該類主體不能以自己的名義實(shí)施節(jié)能監(jiān)察，尤其不能以自己的名義作出行政處罰決定。此類主體在節(jié)能監(jiān)察中如發(fā)現(xiàn)有違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)用能行為的，應(yīng)依據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》的規(guī)定下達(dá)限期整改通知書。只有在整改期限屆滿后，整改未達(dá)要求，且仍有違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)用能行為的，才能將有關(guān)線索轉(zhuǎn)交有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

5 結(jié)語

總之，在全面推進(jìn)依法治國和加快建設(shè)社會主義法治國家的新時期，在大力推進(jìn)綠色、和諧發(fā)展和建設(shè)美麗中國的新階段，正確認(rèn)識和應(yīng)用《節(jié)能監(jiān)察辦法》限期整改措施是提高節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法行政能力、規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行為的基本要求和基礎(chǔ)，同時，對充分發(fā)揮被監(jiān)察單位節(jié)能積極性和主動性、最終提高全社會能源利用效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。