城市低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)策略
——以合肥市經(jīng)開區(qū)為例

徐 永 （合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230022）

1 項(xiàng)目背景及意義

2016年原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》提出了一系列盤活城鎮(zhèn)低效用地的激勵(lì)政策以及相關(guān)工作要求。此后，佛山、廣州、深圳、上海等多個(gè)試點(diǎn)城市均開展了低效用地再開發(fā)工作。部分城市結(jié)合自身定位及發(fā)展特色針對(duì)性的提出改造目標(biāo)，如上海強(qiáng)調(diào)要激發(fā)都市活力、增強(qiáng)城市魅力；廣州注重傳承歷史文化；南京明確要優(yōu)化調(diào)整工作布局；沈陽重在通過低效用地整理來改善城鎮(zhèn)公益性設(shè)施[1]。

為提高城市土地利用效率，有效保障后續(xù)產(chǎn)業(yè)空間供給，2017年在安徽省國(guó)土廳的統(tǒng)一部署下，合肥市經(jīng)開區(qū)啟動(dòng)了城市低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃。規(guī)劃的主要意義有以下3點(diǎn)。

①全面摸清存量建設(shè)用地現(xiàn)狀

以低效用地調(diào)查和認(rèn)定為基礎(chǔ)，充分利用土地變更調(diào)查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、經(jīng)濟(jì)調(diào)查、土地臺(tái)賬、中心城區(qū)潛力評(píng)價(jià)、開發(fā)區(qū)節(jié)地評(píng)價(jià)等調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和研究成果，對(duì)現(xiàn)狀宗地的權(quán)屬信息、土地信息、建筑信息、投入產(chǎn)出信息、人員信息等進(jìn)行全面摸底調(diào)查，相當(dāng)于開展了一次存量用地現(xiàn)狀大調(diào)查。

②形成指導(dǎo)低效用地再開發(fā)工作的總綱

總綱是指導(dǎo)全區(qū)低效用地再開發(fā)利用工作的綱領(lǐng)性文件，對(duì)區(qū)域低效用地的用途、強(qiáng)度、改造方式、出讓方式等進(jìn)行統(tǒng)籌安排，是一種指導(dǎo)性規(guī)劃，是低效用地再開發(fā)利用政策供給的主要依據(jù)，也是年度土地收儲(chǔ)計(jì)劃、三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫的重要依據(jù)。

③低效再開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的主要依據(jù)

是指導(dǎo)各區(qū)低效用地再開發(fā)工作實(shí)施性文件，年度項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃是確定再開發(fā)項(xiàng)目和項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)手續(xù)辦理的主要依據(jù)。

2 現(xiàn)狀介紹及低效產(chǎn)業(yè)用地識(shí)別

2.1 現(xiàn)狀特征分析

合肥市是安徽省省會(huì)，面積11408km2，轄4區(qū)4縣。合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱合肥經(jīng)開區(qū)）成立于1993年4月3日。2000年2月，晉升為國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)。本項(xiàng)目涉及的經(jīng)開區(qū)南區(qū)管轄范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，扣除現(xiàn)狀鐵路、城市市政道路、城市公園綠地后，總面積51.74km2。

2.2 底圖制定

近年來，在經(jīng)歷了快速城市化發(fā)展之后，經(jīng)開區(qū)出現(xiàn)了大量存量土地被低效產(chǎn)業(yè)占用的情況。規(guī)劃根據(jù)權(quán)屬、用途及產(chǎn)權(quán)等特征，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀圖、地籍圖、供地臺(tái)賬等信息，確定調(diào)查單元，對(duì)單個(gè)項(xiàng)目分多次供地的進(jìn)行適當(dāng)歸并。最終確定調(diào)查單元836個(gè)。具體內(nèi)容涉及以下4步。

在博弈中涉及到關(guān)于主體的邏輯，可以在動(dòng)態(tài)邏輯中引入更新，但語言的的深層次的使用是建立在時(shí)間上的決策行為。語言涉及每一主體和多個(gè)主體之間均衡(equilibrium)的重復(fù)的社會(huì)知識(shí)，兩者都涉及到博弈論中的處理方法。

①根據(jù)2016年土地變更調(diào)查圖、2016年地籍圖、2016年底的高分辨率影像圖，初步確定調(diào)查對(duì)象圖斑。

②地籍?dāng)?shù)據(jù)未能覆蓋，少量數(shù)據(jù)未及時(shí)更新時(shí)，將開發(fā)區(qū)掌握的項(xiàng)目分布一張圖對(duì)底圖進(jìn)行補(bǔ)充。

③無法從圖面上落實(shí)地塊范圍時(shí)，采用實(shí)地踏勘，確定調(diào)查單元（宗地），繪制現(xiàn)狀基礎(chǔ)底圖。調(diào)查單元所在街道信息由市民政局行政邊界圖疊加識(shí)別?？鐑蓚€(gè)街道的調(diào)查單元按照大部分所在的行政單元進(jìn)行認(rèn)定。位于開發(fā)區(qū)邊界上的調(diào)查單元，將開發(fā)區(qū)邊界以外部分補(bǔ)劃入調(diào)查范圍內(nèi)作為完整的調(diào)查單元。

④土地用途主要通過城市規(guī)劃現(xiàn)狀圖、地籍圖中土地批準(zhǔn)性質(zhì)、項(xiàng)目分布一張圖綜合判斷。

2.3 低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于空間績(jī)效，當(dāng)前國(guó)內(nèi)有很多學(xué)者已建立多種評(píng)價(jià)手法。如刁星等人構(gòu)建了城市空間績(jī)效5個(gè)子系統(tǒng)指標(biāo)體系，高魏對(duì)工業(yè)用地利用績(jī)效與差別化土地政策的研究等。但評(píng)估的空間尺度還多處于宏觀層面，不能滿足城市更新所需的圖斑精度[2]。本次規(guī)劃在2016年國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》定義的城鎮(zhèn)低效用地基礎(chǔ)上（經(jīng)第二次全國(guó)土地調(diào)查已被確定為建設(shè)用地但布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地），通過以下6個(gè)方面來認(rèn)定低效用地。

①布局散亂、設(shè)施落后、與片區(qū)發(fā)展方向不符、經(jīng)開區(qū)總體規(guī)劃確定需要改造的城鎮(zhèn)工業(yè)用地；②國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；③經(jīng)開區(qū)2017年度ABC類企業(yè)調(diào)查所確定的環(huán)境影響較大的或安全隱患較大的工業(yè)用地；④畝均稅收極低企業(yè)（低于3萬元/畝），或已停產(chǎn)、轉(zhuǎn)租、已建新址的舊廠區(qū)；⑤宗地內(nèi)連片空閑土地超過20畝以上的產(chǎn)業(yè)用地；⑥開發(fā)區(qū)建發(fā)、經(jīng)貿(mào)、國(guó)土、招商等部門共同確定的符合低效建設(shè)用地條件的建設(shè)用地。

2.4 認(rèn)定結(jié)果

綜合考慮用地強(qiáng)度、環(huán)境安全、投入產(chǎn)出水平、規(guī)劃符合程度、企業(yè)自身意愿等要素，開發(fā)區(qū)內(nèi)低效用地共12家單位（53個(gè)調(diào)查單元 /宗地），總面積295hm2。其中，空閑地涉及1家單位（4個(gè)調(diào)查單元/宗地），畝均稅收低的涉及7家單位（45個(gè)調(diào)查單元/宗地），已建新址舊廠區(qū)的涉及4家單元（4個(gè)調(diào)查單元/宗地），可考慮作為重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目。

3 低效用地再認(rèn)識(shí)

3.1 供給側(cè)改革下的新型規(guī)劃

3.2 從增量時(shí)代到存量時(shí)代的規(guī)劃轉(zhuǎn)變

隨著土地資源日益稀缺，我國(guó)的空間發(fā)模式已從“發(fā)展就是規(guī)模擴(kuò)張”的舊模式到“存量?jī)?yōu)化發(fā)展”新模式轉(zhuǎn)變，存量空間利用不再是簡(jiǎn)單的改造重建[3]。作為高質(zhì)量發(fā)展載體的城市空間，更應(yīng)該從土地使用的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)效益等多個(gè)方面去評(píng)判。低效存量空間是實(shí)現(xiàn)這一目的，解決城市病的重要載體，為城市發(fā)展多年來累積的配套設(shè)施不足，人居環(huán)境品質(zhì)差等城市問題提供彌補(bǔ)空間。

3.3 體現(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃

存量用地的規(guī)劃涉及到多個(gè)部門，安徽省國(guó)土廳《促進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)利用工作的意見》所圈定的低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，分別涉及規(guī)劃、發(fā)改、安監(jiān)、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)、國(guó)土等多部門。以產(chǎn)業(yè)綜合提升為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)空間更新重在實(shí)施路徑的制定。深圳鹽田區(qū)即從“三規(guī)協(xié)同”的視角探討了如何協(xié)調(diào)“城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃”三者的關(guān)系[4]。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系上，鹽田區(qū)與發(fā)改委等產(chǎn)業(yè)部門多次協(xié)調(diào)。在產(chǎn)業(yè)空間的保障上，通過改造存量用地，提升堆場(chǎng)和拖車場(chǎng)用地效能，調(diào)整和優(yōu)化相關(guān)政策與規(guī)劃，增加創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房多個(gè)方面進(jìn)行。

4 低效用地的再利用

安徽省國(guó)土廳《促進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)利用工作的意見》中對(duì)于再開發(fā)范圍最后一條特別提出“各地可根據(jù)規(guī)定認(rèn)定的其他低效建設(shè)用地”，也即賦予了地方對(duì)低效建設(shè)用地的自主認(rèn)定權(quán)?，F(xiàn)有出臺(tái)的相關(guān)政策基本上以鼓勵(lì)性政策為主。

對(duì)于合肥經(jīng)開區(qū)低效用地的再利用，主要致力于3個(gè)方面。

①完善三大設(shè)施：增加道路、中小學(xué)、菜市場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)中心、停車場(chǎng)、變電站、公園綠地、支路網(wǎng)、體育設(shè)施、工業(yè)遺產(chǎn)創(chuàng)意空間等?？偯娣e69.26hm2（34個(gè)實(shí)施項(xiàng)目）。效益體現(xiàn)在承載力提高。

②“退二優(yōu)二”：保留現(xiàn)有工業(yè)用地性質(zhì)，用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化與雙創(chuàng)空間增加，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)與研發(fā)孵化平臺(tái)?？偯娣e572.3hm2。這類用地的經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)為后期的稅收和就業(yè)人口的增加。

③“退二進(jìn)三”：改變用地性質(zhì)，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化軌道站點(diǎn)周邊用地，復(fù)合開發(fā)。居住用地30.62hm2，商業(yè)用地31.41hm2。按各改造單元所處的區(qū)位的合肥市基準(zhǔn)地價(jià)，土地再開發(fā)后可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益1167830萬元。

5 結(jié)語

合肥經(jīng)開區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地通過明確城鎮(zhèn)低效用地的分類，確定低效用地?cái)?shù)量及空間分布，測(cè)算用地潛力和經(jīng)濟(jì)潛力，明確低效用地再開發(fā)布局，有效的提高了城市土地集約節(jié)約利用水平，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給。城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)逐漸加快。但后續(xù)也存在一些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，包括政策瓶頸、資金支持。此外，由于涉及到政府、權(quán)利人、市場(chǎng)等多個(gè)方面，還需要統(tǒng)籌引領(lǐng)的頂層設(shè)計(jì)等。