“經(jīng)驗推定”
——環(huán)境保護(hù)視域下關(guān)于官員績效考核方法的設(shè)想

□陳菲菲 馬承鵬

[內(nèi)容提要]績效考核、官員行為與環(huán)境問題，三者息息相關(guān)。傳統(tǒng)的GDP考核標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)增長方式在諸多質(zhì)疑與批判中不斷改進(jìn)，效果仍不理想，很大程度上是受現(xiàn)有考核方法導(dǎo)向性的影響，為了實現(xiàn)在短期內(nèi)的晉升與發(fā)展，官員們會以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取短期效益?！敖?jīng)驗推定”方法以過往經(jīng)驗為參考，通過努力達(dá)到擬實施政策與政策經(jīng)驗的無縫隙匹配，將擬實施政策的未來效益納入官員績效考核評價之內(nèi)，力求讓官員愿意長遠(yuǎn)打算、敢于制定長期規(guī)劃，促進(jìn)官員自覺選擇長期效益，主動保護(hù)環(huán)境。

一直以來，GDP都是考察宏觀經(jīng)濟(jì)的重要指標(biāo)，是對國家和地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)運行情況做出的概括性衡量[1]，也是評價一個官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)。但是這種單一的以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的評價標(biāo)準(zhǔn)既忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對資源和環(huán)境的破壞問題，又沒有將環(huán)境效益納入考核范圍[2]，其評價標(biāo)準(zhǔn)及其核算方法存在一定的局限性，對于官員行為也存在很大的誤導(dǎo)，理性的官員們在這種導(dǎo)向下為了實現(xiàn)快速發(fā)展與職位晉升，往往選擇以犧牲環(huán)境與高能耗為代價換取經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對資源與環(huán)境形成了長期性破壞。隨著社會的發(fā)展、政治文明的進(jìn)步，公民的問責(zé)意識、權(quán)利意識、環(huán)保意識不斷增強(qiáng)，對生存環(huán)境與政府官員公共服務(wù)質(zhì)量的要求大大提高。傳統(tǒng)的官員績效評價標(biāo)準(zhǔn)與考核方法并不具備科學(xué)性與合理性，需要尋求一種科學(xué)的績效考核方法，正確引導(dǎo)官員行為，使官員主動將社會的和諧有序發(fā)展與公民的切身利益作為長期奮斗的目標(biāo)。

一、績效考核、官員行為與環(huán)境問題的關(guān)系分析

現(xiàn)階段，績效考核是對官員功績進(jìn)行評估的主要手段，相應(yīng)的績效考核體系和考核目標(biāo)成為對官員功績進(jìn)行評估的主要手段，是影響政府官員行為的一個重要指揮棒，對官員行為起著導(dǎo)向作用。傳統(tǒng)的以單一GDP作為

指標(biāo)的績效考核方法，促使官員在有限的任期內(nèi)極力作出一番功績，以實現(xiàn)職位的晉升。在這種情況下，政府官員往往追求短期效益，以犧牲資源環(huán)境為代價，努力促進(jìn)所在地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

考核對官員行為具有引導(dǎo)作用，一方面，考核建立了一種激勵機(jī)制，并由此成為政治溝通的特殊渠道；另一方面，考核也激發(fā)了領(lǐng)導(dǎo)官員的社會反應(yīng)[3]。地方政府官員的晉升選拔一般由上級政府決定，因此，上級政府對于某些官員的態(tài)度與評價尤為重要，但是由于政府各層級之間，尤其是中央與地方政府之間存在地區(qū)、級別等差異，因此除工作需要的流程以外，在日常工作中溝通交流較少或者存在信息不對稱的問題，因此，需要借助績效考核來實現(xiàn)官員的選拔與晉升。官員政績的好壞通過績效考核結(jié)果的形式反映出來，績效評估結(jié)果幾乎直接決定了該官員的職位升降、獎懲待遇和政治前途。傳統(tǒng)的考評指標(biāo)體系依靠的是單一的GDP增長，對地方政府的政績考核方法以考績?yōu)橹攸c，主要以GDP的增長程度與GDP的增長速度為考核指標(biāo)，在考核過程中刻板地依賴冰冷的GDP數(shù)字，高者升、低者降，實行“末位淘汰”，而極少把環(huán)保因素納入考核范圍之內(nèi)，甚至有的考核標(biāo)準(zhǔn)對環(huán)境問題只字不提，這就意味著，政府官員的政績就等于GDP，GDP是官員政績的最直觀反映，這種考核標(biāo)準(zhǔn)與考核方法，一方面會激勵官員選擇有利于自身政績的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，另一方面，被淘汰的恐懼也變態(tài)地逼迫官員成為環(huán)境問題的破壞者，公民利益的剝奪者。在我國科技水平尚不發(fā)達(dá)，制度法律不夠健全的背景下，各地政府在這種考核的刺激與壓力下，為了達(dá)成GDP目標(biāo)，往往會增加資源消耗和投入，不計環(huán)境代價，淡漠社會與公民的切身利益，利用粗放的方式增加經(jīng)濟(jì)總量，千方百計實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高。更有甚者，為了贏得各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的賽跑，大搞政績秀，盲目建設(shè)一些對環(huán)境和公民生活有極大負(fù)面影響的大項目，對環(huán)境與公民利益造成巨大的潛在威脅。然而，事實上GDP的增加僅僅是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會財富增加的一個比較重要的指標(biāo)[4]，如果過分夸大其重要性，將GDP奉為絕對準(zhǔn)則的話，必然忽略社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的其他重要內(nèi)容，最終犧牲的是人們賴以生存的生活環(huán)境和人們的切身利益。

績效考核是一種重要的政府治理工具，政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理具有凸現(xiàn)工具理性內(nèi)蘊(yùn)、實現(xiàn)價值理性追求和明確管理結(jié)果導(dǎo)向的特征，其本質(zhì)上不存在錯誤，是一種好的東西，關(guān)鍵在于如何去科學(xué)運用它，發(fā)揮它的良好效能。因此，選擇正確的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，運用科學(xué)合理的績效考核方法，建立起系統(tǒng)的政府績效評價理論和完善的政府績效評價體系，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)的全面進(jìn)步，才是績效考核的初心和最終目標(biāo)。

二、“經(jīng)驗推定”的提出——關(guān)于官員績效考核方法的設(shè)想

以傳統(tǒng)GDP為導(dǎo)向的績效考核方式長期以來一直被廣泛應(yīng)用，但是卻備受詬病，人們對這種以追求GDP為目的的發(fā)展?fàn)顟B(tài)非常不滿，而且，隨著GDP的不斷增長，人們的生活水平與生活質(zhì)量以及幸福指數(shù)并沒有因此提高，反而造成了環(huán)境的破壞、資源的浪費、房價的提高等各種負(fù)面效果，一定程度上侵害了公民的個人權(quán)利。20世紀(jì)70年代以來，環(huán)境問題在全球范圍內(nèi)引起高度重視，傳統(tǒng)的GDP核算方式弊端日益凸顯，社會各界開始反思[5]，績效評估已經(jīng)成為全世界各國政府改革議程中的重要組成部分。1993年聯(lián)合國統(tǒng)計局和世界銀行聯(lián)合開發(fā)了綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算賬戶(簡稱SEEA)，并提出了綠色GDP的概念，綠色GDP績效考核鄙棄了傳統(tǒng)單一GDP考核的不足，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源節(jié)約相協(xié)調(diào)，將環(huán)境保護(hù)納入績效考核范圍，并大大提高其考核權(quán)重，是一種更加科學(xué)的發(fā)展理念，是一種“和諧”導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)置，是對發(fā)展目的的本位回歸[6]。隨后，國際上諸多國家建立起了新的核算體系，例如菲律賓的《環(huán)境與自然資源核算體系》(簡稱 ENRAP)[7]、歐盟統(tǒng)計局建立的《歐洲環(huán)境的經(jīng)濟(jì)信息收集體系》(簡稱SERIEE)[8]以及荷蘭統(tǒng)計局建立的《包括環(huán)境賬戶的國民經(jīng)濟(jì)核算矩陣體系》(簡稱NAMEA)[9]等等 。

20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)學(xué)者也陸續(xù)展開對綠色GDP的探索與研究，積累了豐富的經(jīng)驗，中國環(huán)境保護(hù)部也高度重視 GDP核算方法的改革[10]，績效考核標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)不斷改進(jìn)。在綠色GDP之后，游士兵教授根據(jù)諾德豪斯—托賓國民福利核算模式提出了3G-GDP的核算模型。3G-GDP指一個國家或者地區(qū)考慮自然環(huán)境影響、居民幸福感、政府服務(wù)價值之后經(jīng)濟(jì)活動的最終成果，3G-GDP的核算方法是在GDP核算基礎(chǔ)上加上在GDP核算之外對經(jīng)濟(jì)福利產(chǎn)生的正負(fù)影響[11]，蘊(yùn)含了綠色GDP、幸福GDP和政府GDP的價值理念。

不得不承認(rèn)，綠色GDP以及3G-GDP等考核標(biāo)準(zhǔn)是化解地方政府單一追求GDP 偏好，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保障機(jī)制[12]，是比較科學(xué)合理的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。然而，包括綠色GDP在內(nèi)的國內(nèi)外多種考核標(biāo)準(zhǔn)都沒有得到很好的運用，其中很重要的原因是它們見效的長期性不能調(diào)動起政府領(lǐng)導(dǎo)官員們的積極性。好的標(biāo)準(zhǔn)要依靠有效的考核方法來支撐和加以運用，才能最終發(fā)揮良好的效果。實現(xiàn)良好的生態(tài)環(huán)境效益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，是一項復(fù)雜的綜合工程，初期投入的沉沒成本大，短期內(nèi)需要耗費大量的人力、物力、財力，雖說放長遠(yuǎn)來看，巨大的沉沒成本帶來的是未來長期穩(wěn)定的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，可以讓子孫后代因此而受益無窮，但是見效十分緩慢，在領(lǐng)導(dǎo)官員任期有限的情況下，在官員們想要極力做出一番功績，從而在短期內(nèi)實現(xiàn)職位晉升的情況下，極少人會選擇長期利益。

基于以上對于傳統(tǒng)績效考核的論述，以及對政府領(lǐng)導(dǎo)官員的行為與考核標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)關(guān)系的分析，我們可以知道，選擇一種科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并通過一種有效的績效考核方法使之發(fā)揮科學(xué)評估官員的作用，是異常重要的。問題的關(guān)鍵在于，應(yīng)該運用一種怎樣的考核方法，使官員能夠自愿放棄單一的GDP發(fā)展方式，選擇一種對社會各個方面全面有益的考核標(biāo)準(zhǔn)？

關(guān)于上面的疑問，筆者認(rèn)為，我們可以通過對未來績效進(jìn)行測算的方式，來核算某一項政策在實施若干年后將會產(chǎn)生的社會效益，并將測算出來的效益，在對負(fù)責(zé)該政策的官員的政績考核中加以體現(xiàn)，這樣一來，雖然初期投入成本大，而且見效周期長，且在官員任期之內(nèi)可能無法見到效果，但是仍然可以將未來的效益加總到該官員的政績之內(nèi)，避免了官員努力為社會造福卻得不到應(yīng)有回報的尷尬境地。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是一種比較合理的解決問題的思路，而且這條思路的方向是正確的，但是完全依靠此方法卻不可行。眾所周知，科學(xué)的測算需要集合大量的數(shù)據(jù)和全面的信息，需要考慮到一切已知和潛在的、固定的或者變化的因素的影響，需要綜合各種指標(biāo)，需要有精準(zhǔn)的模型和計算方法，一個小小的誤差，經(jīng)過漫長的測算，便可能導(dǎo)致結(jié)果具有很大的差異。這種測算太過于復(fù)雜，工程量浩大，根本難以較好地實施和實現(xiàn)，且經(jīng)過這種測算得出來的結(jié)果未必真的能夠經(jīng)受住現(xiàn)實的考驗?；诖朔剂?，我們現(xiàn)在需要考慮的便是，如何找到一種較為有效、可行的方法，使得我們既能夠避免測算的巨大工程量和巨大成本，也可以收到預(yù)測未來績效的效果。筆者認(rèn)為，我們可以利用經(jīng)驗來模仿和推定，暫且將這種方法命名為“經(jīng)驗推定”。這種方法是指利用已有的政策經(jīng)驗，對現(xiàn)在擬實施的政策進(jìn)行類比分析，由經(jīng)驗和擬實施政策的類比結(jié)果，決定擬實施政策在未來將會產(chǎn)生的效益。這種方法的關(guān)鍵在于找到與擬實施政策相似的政策經(jīng)驗，當(dāng)然，一項擬實施政策，可能涉及多個相似經(jīng)驗，一項擬實施政策也可能需要多個政策經(jīng)驗共同配合，與擬實施政策各個部分相互匹配，才能完成政策經(jīng)驗和擬實施政策的無縫隙匹配。這樣一來，依靠經(jīng)驗推定的方法，雖然仍然免不了部分測算的需要，但是通過尋找類似案例經(jīng)驗的方法，著實能夠減少許多工作量，而且由于過去的政策經(jīng)過長期實施，已經(jīng)顯現(xiàn)出了其整體社會效益，這種效益是真實的，是客觀存在的，便可以盡量避免測算所得結(jié)果的誤差。因此，該方法的關(guān)鍵在于將政策經(jīng)驗與擬實施政策完美匹配和類比，推定出科學(xué)合理的預(yù)測結(jié)果，并將此結(jié)果納入官員政績考核范圍之內(nèi)，這就意味著將未來功績以及長期效益加入到該官員現(xiàn)階段的績效考核中，使其愿意投入，敢于投入，放心投入，自覺選擇長期利益，放棄那些只能產(chǎn)生短期效益而對環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來長期負(fù)面影響的項目。

三、關(guān)于“經(jīng)驗推定”可行性的理論支持

關(guān)于將經(jīng)驗推定運用于績效考核標(biāo)準(zhǔn)的考慮，并不是憑空設(shè)想，它的提出存在先驗的支持，具備一定的可行性。西方英美法系的判例法以及經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性預(yù)期理論，印證了經(jīng)驗對于現(xiàn)有事務(wù)的重要參考作用。

(一)判例法

判例法(Case Law)泛指可作為先例據(jù)以決案的法院判決，是英美法系法律的一個重要淵源。根據(jù)判例法制度，某一判決中的法律規(guī)則不僅適用于該案，而且往往作為一種先例而適用于以后該法院或下級法院所管轄的案件[13]。判例法的基本原則是“遵循先例”，對于本院和上級法院已經(jīng)生效的判決，如果再遇到與其相同或相似的案件，只要案件的基本事實相同或相似，就必須以判例的規(guī)則處理。關(guān)于為什么要遵循先例的原因，理論界有許多種說法。美國現(xiàn)實主義法學(xué)家卡爾盧埃林這樣闡釋：“那種充滿好奇的幾乎存在于全人類的正義感提出這樣一種強(qiáng)烈的要求：在同等條件下，所有人必須恰當(dāng)?shù)厥艿酵葘Υ?。”[14]這種同等條件下同等對待的思想以最原始最單純的方式體現(xiàn)了法律的公平公正，避免了各種偏見，并使得當(dāng)事人自愿認(rèn)同這種判決的處理方式，信賴法律的客觀公正。除此之外，遵循先例也是極富高效的。

根據(jù)判例法的使用規(guī)則來看，它所運用的核心方法是類比方法，這恰恰是判例法體系的基礎(chǔ)和精髓。判例法通常采用兩種基本的推理方法：演繹推理和類比推理[15]。演繹推理方法，更加類似于制定法，都以特定的法律規(guī)則為依據(jù)，但是，相對于制定法來說，判例法需要這樣一個條件，即必須首先從已有的判例中找到適用的“法庭裁決”。類比推理涉及兩個步驟：首先，比較待審案件與先例案件中事實的異同；其次，決定待審案件與先例在涉及與裁決事項密切相關(guān)的重要方面的相似性或差異性。如果相似，先例將被遵循；如果相異，先例將被區(qū)分開來。英美判例法在西方國家占有重要地位，事實證明，判例法的合理引用，對于處理相似案件具有重要作用，作為法律的特殊組成部分，判例法也是成文法的有益補(bǔ)充。英美法系的判例法，與筆者所提出的“經(jīng)驗推定”的方法存在極大的相通性，都是根據(jù)已存的有效經(jīng)驗，對后來事務(wù)的類比和推定。希望“經(jīng)驗推定”的方法，在得到有效運用的情況下，能夠為績效考核發(fā)揮作用。

(二)理性預(yù)期理論

筆者在設(shè)想了“經(jīng)驗推定”這一概念后，查閱資料的過程中，驚喜地發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性預(yù)期學(xué)派及其理性預(yù)期理論，其基礎(chǔ)理念與基本方法恰恰與“經(jīng)驗推定”在很大程度上相契合，能夠為“經(jīng)驗推定”提供有力的理論支持。

理性預(yù)期是指人們對未來事件進(jìn)行的有根據(jù)的預(yù)測，而所謂有根據(jù)，除了心理直覺和經(jīng)驗，更重要的是經(jīng)濟(jì)理論的支持。換言之，理性預(yù)期概念暗含基于經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)模型對未來進(jìn)行預(yù)測的認(rèn)知，將預(yù)期引入經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型，并使之可測度、可計算。它是在有效地利用一切信息的前提下，對經(jīng)濟(jì)變量作出的在長期中平均說來最為準(zhǔn)確的，而又與所使用的經(jīng)濟(jì)理論、模型相一致的預(yù)期，因在經(jīng)濟(jì)分析中假定經(jīng)濟(jì)行為的主體對未來事件的“預(yù)期”是合乎理性的而得名，又稱為合理預(yù)期。理性預(yù)期的思想最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家J·F·穆思在《合理預(yù)期和價格變動理論》這篇文章中提出，70年代后，盧卡斯、薩金特、華萊士等人對這一理論作了豐富和發(fā)展，逐漸成體系，最終形成了理性預(yù)期學(xué)派。

理性預(yù)期學(xué)派的基本命題是：人們可以充分利用所有可獲得的信息來做決策[16]。也就是說，人們在對某個經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象(例如市場價格)進(jìn)行預(yù)期的時候，如果是理性的，那么人們會最大限度地充分利用所得到的信息來決定作出怎樣的行動而避免出現(xiàn)系統(tǒng)性錯誤，這樣一來，從平均概率來講，人們的預(yù)測誤差幾乎為零，是當(dāng)人們的預(yù)期符合實際上發(fā)生的事實時的情形[17]。理性預(yù)期想要發(fā)揮最佳效果，盡量準(zhǔn)確地預(yù)測未知現(xiàn)象，需要經(jīng)驗基礎(chǔ)。這種經(jīng)驗基礎(chǔ)就是大量的數(shù)據(jù)信息，包括大量的相關(guān)歷史統(tǒng)計資料、豐富的知識經(jīng)驗，也包含對有關(guān)經(jīng)濟(jì)變量因果關(guān)系的判斷等知識。理性預(yù)期學(xué)派將預(yù)期看成是利用最好的經(jīng)濟(jì)模型和所有現(xiàn)已掌握的信息所推斷出的關(guān)于某個經(jīng)濟(jì)變量的水平或變化率的明確、合理的預(yù)測。其獨特之處在于把經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)事者采取的對策作為研究的對象，向經(jīng)濟(jì)學(xué)家們展示了一個在自己的模型中處理預(yù)期的新方法。理性預(yù)期理論，與在此所提出的“經(jīng)驗推定”的方法所包含的思路的方向是一致的，并且測算方法上存在相通之處，在具備較為完備的信息的基礎(chǔ)上，經(jīng)驗的預(yù)期測算能夠使得“經(jīng)驗推定”更加完善和可信。

四、“經(jīng)驗推定”的運用思路及其在績效考核中的應(yīng)用

實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，是地方政府官員績效評估的最終目標(biāo)[18]。選擇科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并通過一種有效的績效考核方法使之發(fā)揮科學(xué)評估官員績效的作用，是異常重要的。關(guān)于如何運用“經(jīng)驗推定”的方法，筆者認(rèn)為，應(yīng)該依據(jù)以下基本思路。

不同的政策，性質(zhì)不同，復(fù)雜程度也不同。因此，我們需要類比的政策經(jīng)驗也需要與之匹配?！敖?jīng)驗推定”的方法涉及政策經(jīng)驗的類比與推定，也需要依靠大量數(shù)據(jù)和信息的經(jīng)驗測算作為必要時的補(bǔ)充。在此，筆者根據(jù)政策的復(fù)雜程度，以及擬實施政策與政策經(jīng)驗的匹配程度，將擬實施政策分為兩種情形：單一政策和復(fù)雜多元的政策。

單一政策需要滿足以下條件：第一，這一政策比較簡單；第二，能夠找到一項已經(jīng)較長時間實施并產(chǎn)生社會效果的政策；第三，擬實施政策與政策經(jīng)驗高度相似。第四，在經(jīng)驗測算的補(bǔ)充與輔助下，僅需要一項政策經(jīng)驗便可以推定擬實施政策的效益結(jié)果，即政策經(jīng)驗與擬實施政策高度匹配。官員擬推行一項政策，如果符合單一政策的條件，那么我們可以幸運地將之與擬實施政策相匹配，然后運用“經(jīng)驗推定”的方法，比較順利地初步推定擬實施政策將產(chǎn)生的結(jié)果和整體社會效益。當(dāng)然，由于政策經(jīng)驗與擬實施政策即使高度相似，仍然會存在一些差別，因此，針對這些有差別之處，我們需要通過經(jīng)驗測算的方法，在運用大量數(shù)據(jù)、信息，考慮各種因素、指標(biāo)，核算出差別之處的績效結(jié)果，并將該結(jié)果與之前得到的初步結(jié)果相加減，最終推定擬實施政策將產(chǎn)生的結(jié)果和整體社會效益。

復(fù)雜多元的政策，需要滿足以下條件：第一，政策是復(fù)合的多元的；第二，無法直接找到與擬實施政策高度相似的單一政策經(jīng)驗；第三，需要通過多項政策經(jīng)驗的共同匹配以及必要的經(jīng)驗測算工作的輔助，才可以達(dá)到與擬實施政策無縫隙類比與匹配的效果。倘若政府官員推行的是這樣的復(fù)雜多元的政策，則我們需要投入相比較更多的工作量。首先，需要將擬實施政策進(jìn)行拆分，目的是為了通過拆分，將復(fù)雜多元的政策變?yōu)槎鄠€單一政策，從而找到與各個單一部分高度相似的政策經(jīng)驗。然后，根據(jù)單一政策的績效推定方法進(jìn)行結(jié)果推定。最后，便是將各個不同單一政策部分的結(jié)果進(jìn)行整合，推定出最終的政策效果。當(dāng)然，各個單一政策效果的整合，并不是單純的結(jié)果的加減。

以上是關(guān)于擬實施政策結(jié)果推定的過程。當(dāng)我們將這一績效考核方法應(yīng)用到績效考核標(biāo)準(zhǔn)中時，官員們需要做的工作便是給予考核者充分的依據(jù)，論證擬實施的政策可以使用“經(jīng)驗推定”的方法來較好地預(yù)測政策效果。第一，需要給出已經(jīng)找到的相似的政策經(jīng)驗；第二，證明該項或者幾項政策經(jīng)驗可以與擬實施政策達(dá)到高度匹配。例如，需要證明政策背景、目標(biāo)、受眾群體、地域特性、項目規(guī)模、資金支持、實施人員能力和素質(zhì)等等相關(guān)因素和指標(biāo)是高度相似的，是可以借鑒為經(jīng)驗的；第三，給出科學(xué)合理的經(jīng)驗測算方法，以充分保證推定結(jié)果的有效性。如果官員能夠提供以上充分的依據(jù)，證明使用“經(jīng)驗推定”方法的適用性與準(zhǔn)確性，那么考核者便可以在驗證這些依據(jù)充分可信的前提下，依照政策經(jīng)驗產(chǎn)生的社會效益，推定擬實施政策將會產(chǎn)生的社會效益，將未來的政策績效納入該官員的績效考核之內(nèi)?！帮@績”與“潛績”雖一字之差，但折射出兩種不同的事業(yè)觀和政績觀。在績效考核與個人發(fā)展的考量下，理性經(jīng)濟(jì)人導(dǎo)向下的官員重視短期效益，犧牲生態(tài)環(huán)境和整體社會效益的行為在所難免。在不斷探索和修正的官員績效考核標(biāo)準(zhǔn)中，引入有效的績效考核方法，使得官員自愿、主動地推行有利于整體社會福利的政策，能夠使得績效考核標(biāo)準(zhǔn)真正發(fā)揮應(yīng)有的評價作用，有利于實現(xiàn)將生態(tài)文明建設(shè)作為考核的參考依據(jù),變生態(tài)財富為物質(zhì)財富,真正促進(jìn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，與社會、生態(tài)發(fā)展相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)社會全面發(fā)展，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府官員績效評估的根本價值取向，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)環(huán)境的有益思路[19]。

正如文中所述，“經(jīng)驗推定”方法雖然思路和方向基本正確，但是存在一些復(fù)雜的問題。一是，關(guān)于“經(jīng)驗推定”的方法的設(shè)想，還處于比較基礎(chǔ)的階段，需要不斷批評、豐富與完善，才能發(fā)展成為一種成體系的、科學(xué)可行的方法；二是，該方法的關(guān)鍵在于將政策經(jīng)驗與擬實施政策完美匹配和類比，輔之以科學(xué)合理的經(jīng)驗測算方法，那么從這個角度來看，能否找到這樣一個或多個高度相似、無縫隙完美匹配的過往經(jīng)驗就關(guān)乎著整個過程的成敗，而能否保證經(jīng)驗測算的科學(xué)準(zhǔn)確也關(guān)乎著推定過程的完美程度，事實上，這些關(guān)鍵條件是不容易實現(xiàn)的；三是，“經(jīng)驗推定”方法的激勵與保障，使得官員們看到了一條能夠大展身手、長遠(yuǎn)規(guī)劃的新方向新路徑，但是可能產(chǎn)生一些繼發(fā)性問題，例如，某些官員為了追求較好的推定結(jié)果，刻意選擇過往績效較高、較好的發(fā)展項目，或者刻意隱瞞未來可能產(chǎn)生的負(fù)面影響或者刻意做大政策效果，等等。一項政策的產(chǎn)生、推動與執(zhí)行，必然經(jīng)過大量的論證與艱難的推進(jìn)，“經(jīng)驗推定”方法更是如此，可能阻力重重，但是仍然需要去大膽設(shè)想，大膽創(chuàng)新，需要各種思維的激烈碰撞，需要多種專業(yè)人才的豐富與發(fā)展，才能保證在質(zhì)疑與發(fā)展中落實想法，夯實根基，成為真正可以運用的工具。