稅收優(yōu)惠政策支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的美國經(jīng)驗及啟示

鄭 軍， 蔣成飛

(安徽財經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院， 安徽 蚌埠 233000)

第二次世界大戰(zhàn)后，世界總體進入和平發(fā)展時期。伴隨著生活水平的不斷提高和醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的快速發(fā)展，各國人口老齡化日益加劇。為了積極應(yīng)對人口老齡化所引發(fā)的諸多挑戰(zhàn)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展成為各國政府亟待解決的問題。稅收政策對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展具有較高的可預(yù)見性、穩(wěn)定性，是解決人口老齡化問題，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展最直接、最有效的方法[1]。

進入21世紀(jì)，老齡化浪潮席卷全球。2019年，65歲以上的老人占全球人口的9%，到2050年這一比例將會增長到16%①。上世紀(jì)40年代，美國就開始進入老齡化社會，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展也較早。2018年，美國擁有超過65000家老年人生活協(xié)助機構(gòu)，生活協(xié)助種類超過26種，能夠提供24小時安保服務(wù)和護理照料。在不同的發(fā)展階段，美國支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展制定了怎樣的稅收優(yōu)惠政策？這些政策對于我國構(gòu)建稅收優(yōu)惠體系支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有何啟示？下文逐一論述。

一、稅收優(yōu)惠政策支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的美國背景

1.美國人口老齡化趨勢催生“銀發(fā)經(jīng)濟”

銀發(fā)經(jīng)濟指隨著人口老齡化而產(chǎn)生的專門為老年人服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，包括衛(wèi)生健康服務(wù)、家政服務(wù)、日常生活用品、保險業(yè)、金融理財、旅游娛樂、房地產(chǎn)、教育、咨詢服務(wù)等多個領(lǐng)域。

2018年美國65歲及以上人口比例超過14.6%，到2035年美國老齡人口數(shù)量將超過兒童，到2050年美國60歲以上人口比例將增加至27.9%①。老年人口的不斷增長，促進了美國“銀發(fā)經(jīng)濟”的發(fā)展。在美國，50歲以上人口的平均家庭財富遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于25歲到50歲人口，大多數(shù)50歲以上人口年收入超過20萬美元。美國老年人口擁有一定的經(jīng)濟實力，隨著其數(shù)量的增加，將推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，為金融服務(wù)業(yè)、旅游休閑、服務(wù)和藥品等提供大量經(jīng)濟和商業(yè)機會。美國人口老齡化趨勢將催生“銀發(fā)經(jīng)濟”的蓬勃發(fā)展，在未來15年里，60歲及以上的老年人將推動北美消費增長45%以上②。

2.美國養(yǎng)老消費需求升級進一步打開養(yǎng)老市場

2018年，美國65歲以上人口家庭住房占家庭預(yù)算的34.8%，醫(yī)療和旅游支出比例有所上升。美國老年人將他們?nèi)恐С龅?2.5%用于休閑娛樂。隨著消費方式的改變和消費理念的更新，老年人對健康知識和服務(wù)的需求日益擴大，對健康信息的關(guān)注日益增強。2018年，美國65歲以上的老年人擁有智能手機的比列超過45%。面對老年人口醫(yī)療需求，美國電信公司在套餐方案中增加緊急救援和全天候醫(yī)生等功能。通過開展每月話費選擇計劃，適應(yīng)經(jīng)常外出旅游老年人經(jīng)常調(diào)整通話時間和數(shù)據(jù)流量的需要。美國電信公司在為老年人提供一定費用減免的同時，還在老年人智能手機上安裝一些放大鏡、血氧儀等實用性軟件設(shè)施。由于網(wǎng)絡(luò)購物的便捷性，美國老年人對網(wǎng)購也非常積極。在參與網(wǎng)購的人群中，老年人占28%②。隨著美國人口老齡化的加劇以及消費觀念的改變，養(yǎng)老消費需求升級將進一步打開養(yǎng)老服務(wù)市場。

3.稅收優(yōu)惠政策進一步促進美國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的固定資產(chǎn)投入較大，運營后人工成本較高，屬于勞動密集型行業(yè)，包含著大量的稅收項目。

當(dāng)前，世界各國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展都面臨從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會團體難以獲利這一困境[2]。美國勞動力成本較高，1990年美國勞動力成本是中國的65倍，到2018年依然是中國的3倍③。美國稅改前公司所得稅高達35%，美國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)企業(yè)面對勞動力成本和所得稅雙重壓力難以獲利。通過稅收優(yōu)惠政策可以降低稅收比重增加養(yǎng)老服務(wù)主體獲得的利潤回報。為了滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)的要求，美國在增加養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給的同時，降低養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品價格，通過稅收優(yōu)惠政策不斷推動養(yǎng)老服務(wù)消費市場的發(fā)展。同時，稅收政策能夠增加養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的利潤。稅收優(yōu)惠政策能夠提高其稅后收入比重，鼓勵更多企業(yè)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，通過降低運行成本增加企業(yè)利潤。為了促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，美國將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展與養(yǎng)老金計劃相結(jié)合，在不同的發(fā)展階段建立了不同的稅收優(yōu)惠政策，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展同步。隨著美國老年人對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的要求越來越高，美國制定針對性的稅收優(yōu)惠政策對高質(zhì)量高需求的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)加以支持，推動了美國養(yǎng)老服務(wù)體系的不斷完善和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

二、美國支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的變遷與演進

1.針對公共養(yǎng)老金計劃的稅收優(yōu)惠政策階段

美國在老齡化社會開始出現(xiàn)時就實施了公共養(yǎng)老金計劃加以應(yīng)對。1935年美國《社會保障法案》將公共養(yǎng)老金計劃納入美國社會保障制度。美國公共養(yǎng)老金計劃將老年保險、聯(lián)邦醫(yī)療保險等計劃納入其中，強制要求雇員參加，雇主和雇員各自付出一部分薪資作為工薪稅。從1954年開始，美國允許自雇人員也參與公共養(yǎng)老保險計劃，需繳納工薪稅。美國稅收優(yōu)惠政策與養(yǎng)老保障體系緊密聯(lián)系，通過減少老年貧困支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。公共養(yǎng)老金計劃建立之初就是為了應(yīng)對人口老齡化，為老年人提供生活支持。為了適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展和社會環(huán)境的變化，美國對公共養(yǎng)老金計劃的制度運行和政策優(yōu)惠不斷進行調(diào)整，在適應(yīng)人口老齡化狀況的同時，維持公共養(yǎng)老金制度的正常運轉(zhuǎn)。

2.針對雇主養(yǎng)老金計劃的稅收優(yōu)惠政策階段

20世紀(jì)50年代后，美國的雇主養(yǎng)老金計劃開始形成。隨著雇主養(yǎng)老金計劃在數(shù)量和資產(chǎn)方面獲得突飛猛進的發(fā)展，其成為企業(yè)引進高質(zhì)量員工的重要手段。1970年雇主養(yǎng)老金計劃開始覆蓋私營企業(yè)工人。為了保護雇主養(yǎng)老金計劃參加者的利益，美國在1974年頒布《雇員退休收入法案》建立養(yǎng)老金福利擔(dān)保公司。1986年美國為了縮小社會保障在退休收入中的比重，開展自愿性雇主養(yǎng)老金計劃，從而對雇主養(yǎng)老金與公共養(yǎng)老金計劃進行整合，建立新的規(guī)則[3]。2001年，《經(jīng)濟增長和減稅法》提高了401(k)計劃、403(b)計劃等繳費上限。隨著雇主養(yǎng)老金作用的加強和承擔(dān)退休金比例的提高，雇主養(yǎng)老金計劃在促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，支持美國養(yǎng)老保障體系建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

3.針對個人儲蓄性養(yǎng)老計劃的稅收優(yōu)惠政策階段

美國政府在1974年頒布《雇員退休收入保障法案》，個人賬戶養(yǎng)老金制度開始在美國發(fā)展壯大。個人儲蓄性養(yǎng)老金計劃以傳統(tǒng)型個人賬戶養(yǎng)老金為主，通過對賬戶的繳費在應(yīng)稅收入中進行抵扣，延期繳納投資收益和應(yīng)繳費用的稅收，從實現(xiàn)稅收優(yōu)惠的目的。傳統(tǒng)型個人賬戶養(yǎng)老金既可以由個人也可由企業(yè)進行設(shè)立。為了推動小企業(yè)退休養(yǎng)老金計劃，美國在1996年開展“儲蓄激勵匹配計劃”降低了退休賬戶的管理成本。ROTH個人賬戶養(yǎng)老金采取稅后收入繳費、收益取現(xiàn)時免稅方式進行稅收優(yōu)惠，但其對參保人的收入進行嚴(yán)格限制。個人儲蓄性養(yǎng)老金計劃為雇員繼續(xù)保存其雇主養(yǎng)老金計劃資產(chǎn)提供了渠道。隨著現(xiàn)代社會職業(yè)轉(zhuǎn)換的加速，個人儲蓄性養(yǎng)老金計劃必須進行制度改革，美國政府在允許雇員把以前積累的雇主養(yǎng)老金計劃資產(chǎn)轉(zhuǎn)存至IRAs的同時，鼓勵沒有參與雇主養(yǎng)老金計劃的雇員建立稅收遞延的退休儲蓄賬戶[4]。

三、美國支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策及其特點

美國在20世紀(jì)40年代便跨入了老年型國家行列。經(jīng)過長期的經(jīng)驗積累，美國各養(yǎng)老機構(gòu)都出臺了各自的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)促進了美國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是應(yīng)對人口老齡化、解決養(yǎng)老服務(wù)問題的關(guān)鍵，美國通過制定稅收優(yōu)惠政策支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展取得了很好的效果。

1.美國支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策

第一，遞延養(yǎng)老金計劃稅收優(yōu)惠政策。

稅收遞延養(yǎng)老金計劃根據(jù)家庭情況提供稅收抵免，提高了人們參加養(yǎng)老金計劃的積極性，以中低收入家庭為主要對象充分實現(xiàn)基本養(yǎng)老金作用，同時對中高收入家庭養(yǎng)老金計劃進行補充[5]，是美國享受稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老金計劃的重要組成部分。遞延養(yǎng)老金計劃分為繳費、投資和領(lǐng)取三個階段。繳費階段，通過稅前扣除免稅繳費上限以下的繳費進行稅收優(yōu)惠。投資階段則以免稅和延期納稅為主要形式進行稅收優(yōu)惠，對繳費和投資收益延期納稅，免征投資收益所得稅。遞延養(yǎng)老金計劃注重保護參加人的利益，稅前扣除當(dāng)事人事前未免稅繳費、已應(yīng)稅的雇主繳費及已應(yīng)稅的還貸等，然后進行一次性領(lǐng)取或積累資金結(jié)轉(zhuǎn)至IRA賬戶領(lǐng)取。遞延養(yǎng)老金計劃在繳費和積累階段免稅、領(lǐng)取階段征稅，對投資收益免稅，相當(dāng)于政府向個人讓渡了投資收益稅。

第二，401(k)計劃稅收優(yōu)惠政策。

401(k)計劃是美國養(yǎng)老金計劃中一個非常重要的組成部分。401(k)計劃由于在稅收、管理、投資等方面的專業(yè)化運作而迅速發(fā)展。401(k)適用于私人企業(yè)及部分非營利組織，對于員工而言，每月需拿出一定資金存入401(k)個人賬戶，企業(yè)選擇是否匹配一定量資金存入。企業(yè)雇主通常會提供一定比例的匹配繳費用于鼓勵雇員積極參與401(k)計劃。企業(yè)向員工推薦證券投資組合時，需至少指定一名受托人，并借助專業(yè)咨詢機構(gòu)保證投資的安全性及成長性，供員工選擇投資，收益和風(fēng)險員工自己承擔(dān)。稅收優(yōu)惠是刺激員工和企業(yè)養(yǎng)老繳費的重要動力。在該計劃中，賬戶資金的當(dāng)年投資收益應(yīng)于當(dāng)年免除納稅，而員工及企業(yè)資金均在其收益中進行稅前扣除，稅費均在取款時繳納，羅斯401計劃則是在繳納資金當(dāng)年納稅，取款時免稅。

第三，個人退休計劃(IRAs)稅收優(yōu)惠政策。

個人退休賬戶專業(yè)化管理、組合化資產(chǎn)配置成為趨勢。個人退休計劃為資本市場提供長期穩(wěn)定資金，有利于促進資本市場健康發(fā)展，也有利于推動金融創(chuàng)新，滿足養(yǎng)老金投資的獨特性和個人養(yǎng)老需求的多樣化。傳統(tǒng)IRA采取稅收遞延方式，將稅前一定額度的收入注入賬戶，賬戶內(nèi)的資金及投資收益延期納稅。羅斯IRA的賬戶資金及所產(chǎn)生的投資收益都免稅。IRA享有稅收遞延或免稅等多種稅收優(yōu)惠政策，推動美國個人退休賬戶取得快速發(fā)展。為了鼓勵個人進行退休養(yǎng)老儲蓄，美國對不同類型的IRA進行運作，采取了不同的稅收激勵措施。對于傳統(tǒng)IRA，稅收優(yōu)惠政策作用在繳費環(huán)節(jié)，公民可以對稅前收入進行繳費，其投資收益無須繳納個人所得稅。而羅斯IRA的稅收優(yōu)惠體現(xiàn)在資金領(lǐng)取環(huán)節(jié)，但進行繳費時需用個人稅后收入，賬戶資金的投資收益免稅。

2.美國稅收優(yōu)惠政策的特點

第一，美國稅收優(yōu)惠政策注重稅收優(yōu)惠的統(tǒng)一性和有效性。

美國稅收優(yōu)惠的統(tǒng)一性和有效性是指美國通過制定和頒布法律，確保老年人獲得公平的社會福利和待遇，促進稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一有效實施。美國通過《美國老年人法》確立了聯(lián)邦、地區(qū)、縣三級養(yǎng)老服務(wù)體系，建立了系統(tǒng)化和規(guī)范化的養(yǎng)老體制[6]。美國政府對遞延養(yǎng)老金計劃進行綜合協(xié)調(diào)管理，遞延養(yǎng)老金計劃由政府提供稅收抵免，通過法律明確規(guī)定各個部門的責(zé)、權(quán)、費。為保證稅收優(yōu)惠政策的有效性，解決養(yǎng)老服務(wù)問題，美國先后8次修訂《美國老年人法》。美國政府認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠的統(tǒng)一性和有效性對于美國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有重要作用。政府在促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中充分履行職責(zé)，實現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一性，通過避免對市場的過度干預(yù)，促進了稅收優(yōu)惠政策的有效性，遞延養(yǎng)老金計劃覆蓋率超過70%。

第二，美國稅收優(yōu)惠政策注重稅收優(yōu)惠的針對性和廣泛性。

美國通過對營利性、非營利性、政府公立三種類型的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都進行稅收減免，實現(xiàn)了稅收優(yōu)惠的廣泛性。稅收優(yōu)惠的針對性則是對于不同的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實施不同的優(yōu)惠方式。美國通過有針對性和廣泛性的稅收優(yōu)惠政策，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。在解決養(yǎng)老問題，滿足各類老年人不同的養(yǎng)老服務(wù)需求時，政府需充分考慮不同層次老年人高端養(yǎng)老的彈性需求。美國政府鼓勵企業(yè)建立401(k)計劃，增強稅收優(yōu)惠政策的廣泛性。美國通過對老年人口進行住房財政補貼，實施廣泛性的稅收優(yōu)惠。對于社區(qū)養(yǎng)老，政府對養(yǎng)老機構(gòu)所得稅、銷售稅和財產(chǎn)稅予以免除，對聯(lián)邦失業(yè)稅也酌情免除。對符合條件的非營利組織捐款的公司和個人，政府降低其所得稅，從而實現(xiàn)有針對性的稅收優(yōu)惠[7]。美國超過60%退休的家庭都擁有401(k)計劃養(yǎng)老金賬戶，其中一半以上的資金流入資本市場，使養(yǎng)老金市場與資本市場形成了良性互動的發(fā)展格局。

第三，美國稅收優(yōu)惠政策注重稅收優(yōu)惠的公平性和同步性。

美國稅收優(yōu)惠的公平性是指這些優(yōu)惠政策發(fā)揮著減少老年人口貧困，促進社會公平的重要作用[8]。美國稅收優(yōu)惠的同步性則是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和社會經(jīng)濟環(huán)境進行稅收優(yōu)惠調(diào)整。稅收減免主要有TEE和EET兩種模式。EET是指在繳納和投資過程免稅，在領(lǐng)取時納稅。TEE是在繳納時納稅，投資和領(lǐng)取時免稅。這兩種稅收優(yōu)惠模式都是針對所有人進行稅收減免，保證了稅收優(yōu)惠的公平性。美國政府通過401(k)計劃實現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策由緊到松的過程，通過實施IRA適應(yīng)個人退休賬戶專業(yè)化管理，組合化資產(chǎn)配置成為趨勢。同時，每年國稅局會根據(jù)市場、通脹等因素的變化情況，對征稅標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整以保證稅收優(yōu)惠與經(jīng)濟發(fā)展的同步性。美國稅收優(yōu)惠政策的公平性和同步性為老年人老有所養(yǎng)提供經(jīng)濟支持，使美國老年人口貧困率一直低于10%，保證了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、美國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策對我國的啟示

2018年我國60歲及以上人口接近2.5億，約占總?cè)丝诘?7.9%。按照這一指標(biāo)預(yù)測及人口老齡化發(fā)展趨勢，到2050年，我國60歲及以上人口將達到4.8億，人口老齡化比例將從17.2%提升到34.1%④。加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展是解決我國人口老齡化的一項重要舉措。隨著人口老齡化問題日益加劇，我國政府也相繼制定了稅收減免等優(yōu)惠政策以應(yīng)對養(yǎng)老難題。對營利性企業(yè)、非營利性企業(yè)、事業(yè)單位等不同養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主體實施差異化的稅收優(yōu)惠政策，但由于立法層次較低、政策界定不規(guī)范使得稅收優(yōu)惠政策缺乏統(tǒng)一性和公平性。現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策雖涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅等諸多稅種，但由于“政出多門”、管理缺位等問題使得稅收政策的有效性和廣泛性并未增強。同時，我國稅收優(yōu)惠方式主要是減免稅，單一的稅收優(yōu)惠方式無法扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的長足發(fā)展，稅收優(yōu)惠政策缺乏針對性和同步性。美國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策較為完善，分析美國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容和特點，對于我國構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠體系具有重要的參考意義。

1.規(guī)范稅收優(yōu)惠政策以增強優(yōu)惠的統(tǒng)一性

美國通過加強立法明確政府職責(zé)，實現(xiàn)了稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一性。由于我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展較晚，尚未形成專門的管理機構(gòu)。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策多以“辦法”“實施意見”“條例”的形式出現(xiàn)，立法層次較低，使得稅收優(yōu)惠政策的權(quán)威性和統(tǒng)一性不足。此外，各地區(qū)制定本地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策使得各部門缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。我國要通過專門立法對政府職責(zé)進行明確，同時對管理與優(yōu)惠制度進行統(tǒng)一，增強稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一性。一是要通過行政立法對每個部門的職權(quán)進行明確劃分，建立統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠管理制度與管理機構(gòu)。二是對稅收優(yōu)惠的條件進行統(tǒng)一規(guī)定，地方政府可以適度調(diào)整以增強稅收優(yōu)惠政策的靈活性。三是由稅務(wù)部門為主導(dǎo)機構(gòu)，整合其他部門對散落于各部門規(guī)章中的養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策進行梳理，剔除類似于捐贈扣除額度不一的內(nèi)容，確保部門間稅收優(yōu)惠政策的一致性。

2.擴大稅收優(yōu)惠力度以增強政策的有效性

美國通過完善法律不斷加強稅收優(yōu)惠政策的有效性。為保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康快速發(fā)展，稅收優(yōu)惠政策的制定在遵循法律規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)性原則，還要對稅收優(yōu)惠政策享有主體、享有對象等適度放寬，增強稅收優(yōu)惠政策的有效性。增強我國稅收優(yōu)惠的有效性要加強對不同主體的補貼。一是政府要不斷加強對老年群體的稅收照顧，通過對特殊老年群體的直接補貼，減輕老年貧困，增強老年群體的消費能力。同時，樹立全社會關(guān)愛老人的社會風(fēng)氣對于刺激養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展也具有重要作用，要加強對養(yǎng)老服務(wù)志愿者的補貼。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展離不開專業(yè)人才。二是要加大對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)。高校是人才培養(yǎng)和輸出的重要機構(gòu)，要加強對高校進行老年服務(wù)業(yè)專業(yè)設(shè)置的投入力度，培養(yǎng)更多高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才。為了滿足社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的需要，還要鼓勵職業(yè)教育機構(gòu)加強人才培養(yǎng)。三是要進一步加大對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的稅收減免。為了降低養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進一步發(fā)展，要在以稅收減免為主的基礎(chǔ)上，擴大投資抵扣、融資優(yōu)惠等間接優(yōu)惠方式的運用。

3.改進稅收優(yōu)惠方式以增強政策的針對性

美國為了實現(xiàn)針對性的稅收優(yōu)惠對不同機構(gòu)實施不同的稅收優(yōu)惠方式。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策主要是建立在盈利基礎(chǔ)上的減稅和免稅。由于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)周期長，前期投資大、獲利小，收回成本實現(xiàn)盈利的期限較長，單一的稅收優(yōu)惠政策無法扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的長足發(fā)展。我國促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展需結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)各階段特點，實施針對性強的稅收優(yōu)惠政策。一是對籌資階段的稅收優(yōu)惠進一步加強，對于向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供貸款的機構(gòu)免征增值稅和所得稅。二是對投資階段開展稅收優(yōu)惠，對于養(yǎng)老服務(wù)市場亟待發(fā)展的產(chǎn)業(yè)在進行補貼的同時，還要對其購置設(shè)備、用水用電、環(huán)境保護等方面進行使用優(yōu)惠和稅收減免，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的不斷完善。三是借鑒其他國家經(jīng)驗對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的利益所得進行稅收優(yōu)惠。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨著難以獲得利潤的困境。因此，對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的利潤要在保證其基本所得的情況下，對于超額利潤征收所得稅進行減免，同時還要保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的進一步發(fā)展。

4.降低稅收優(yōu)惠條件以增強政策的廣泛性

美國通過政府投入和住房補貼進行廣泛性的稅收優(yōu)惠。我國現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策所適用的養(yǎng)老機構(gòu)主要集中于非營利性、福利性養(yǎng)老機構(gòu)，營利性養(yǎng)老機構(gòu)往往由民間機構(gòu)、個人出資成立，稅收優(yōu)惠門檻較高而支持力度較小。營利性養(yǎng)老機構(gòu)與非營利性養(yǎng)老機構(gòu)相比缺乏競爭力，發(fā)展困難，不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈的完整發(fā)展。我國增強稅收優(yōu)惠的廣泛性可以通過降低稅收優(yōu)惠條件來實現(xiàn)。一是政府可以對養(yǎng)老服務(wù)市場亟待發(fā)展和需求旺盛的產(chǎn)業(yè)降低稅收優(yōu)惠條件。政府可以通過免征房產(chǎn)稅、土地使用稅等優(yōu)惠待遇以公私合營的方式參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運營，既可以增加稅收優(yōu)惠也可以降低養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的價格。二是減少對非營利性社會團體和相關(guān)政府部門提供養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的限制。個人、企業(yè)和團體等只要是從事非營利性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品服務(wù)，可以考慮對個人所得稅和企業(yè)所得稅進行一定程度的免征。三是對于經(jīng)營養(yǎng)老服務(wù)業(yè)而產(chǎn)生的增值稅和企業(yè)所得稅考慮給予30%稅額的減征照顧，并且以審核制進行認(rèn)定，滿足相關(guān)條件即可獲得稅收照顧。

5.以服務(wù)項目性質(zhì)為準(zhǔn)實施優(yōu)惠以增強制度公平性

美國通過遞延養(yǎng)老金計劃減少中低收入老年人口貧困實現(xiàn)稅收優(yōu)惠的相對公平。在養(yǎng)老服務(wù)多樣化發(fā)展的情況下，機構(gòu)性質(zhì)不能作為稅收優(yōu)惠政策受益的唯一判定標(biāo)準(zhǔn)。確定稅收優(yōu)惠主體與范圍時，從提高制度供給的公平價值出發(fā)，鎖定“非營利性”的基本取向，以企業(yè)服務(wù)項目性質(zhì)為準(zhǔn)，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的實際運營業(yè)務(wù)確定其是否屬于稅收優(yōu)惠政策的受益對象。當(dāng)前，我國增強稅收優(yōu)惠的公平性必須以服務(wù)項目性質(zhì)為準(zhǔn)實施優(yōu)惠。一是對于稅收優(yōu)惠主體的認(rèn)定。當(dāng)前我國稅收優(yōu)惠主體的認(rèn)定既需要養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)具有服務(wù)項目性質(zhì)，同時還要根據(jù)我國養(yǎng)老市場需求來選擇稅收優(yōu)惠政策對象。二是針對我國稅收優(yōu)惠政策的管理。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展較晚，缺乏一整套完善的管理機制。因此，我國在實施稅收優(yōu)惠政策時，只要認(rèn)定營利性機構(gòu)提供的“公益性”業(yè)務(wù)量就可以適度進行稅收優(yōu)惠。三是對于養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)所涉及的職工工資。職工工資是養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的主要成本，是決定養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)是否獲利的關(guān)鍵。為了體現(xiàn)對營利性機構(gòu)從事公益性養(yǎng)老服務(wù)的制度認(rèn)可，降低機構(gòu)經(jīng)營成本，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)勞動力稅收優(yōu)惠參考?xì)埣猜毠すべY進行稅前扣除。

6.以服務(wù)發(fā)展水平為準(zhǔn)實施優(yōu)惠以增強政策的同步性

美國在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期分別通過401(k)計劃和IRA計劃促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的同步發(fā)展，根據(jù)市場因素對征稅標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整以保證稅收優(yōu)惠與經(jīng)濟發(fā)展的同步性。我國稅收優(yōu)惠范圍局限于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的經(jīng)營環(huán)節(jié)，對籌資和投資環(huán)節(jié)沒有明確的稅收激勵政策。我國沒有針對金融部門或民間投資者向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投融資以及對養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展過程中所需設(shè)備投資的稅收優(yōu)惠，這不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈的完整有序發(fā)展。我國促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的同步性要堅持以需求為導(dǎo)向、精準(zhǔn)發(fā)展的思路，在不斷擴大養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給的同時，滿足老年人對更高質(zhì)量產(chǎn)品的要求，通過供給側(cè)改革實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)品的升級。一是積極創(chuàng)新養(yǎng)老管理服務(wù)模式，積極推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，鼓勵政府對民間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進行投入，建立兼具營利性與服務(wù)性的公私合營養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。二是政府在制定稅收優(yōu)惠政策時，要著眼于養(yǎng)老服務(wù)市場需求。對于市場緊缺的產(chǎn)品，要加大稅收優(yōu)惠力度。三是在不同的經(jīng)濟發(fā)展時期，制定不同的稅收優(yōu)惠政策，充分激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展活力，在不斷探索與創(chuàng)新中建立健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠體系。

注 釋：

① 數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國《2019年世界人口展望》(The 2019 Revision of World Population Prospects )。

② 數(shù)據(jù)來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)《美國“銀發(fā)經(jīng)濟”潛力大 未來15年老年人將推動消費增長逾45%》(https://finance.jrj.com.cn/2018/06/20082024702694.shtml)。

③ 數(shù)據(jù)來源：人才網(wǎng)《中國勞動力工資成本調(diào)查對比揭秘》(http://www.cnrencai.com/salarinfo/19602.html)。

④ 數(shù)據(jù)來源：中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)《中國老年人口發(fā)展趨勢分析預(yù)測及人口老齡化解決對策分析》(https://www.chyxx.com/industry/201902/717189.html)。