農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制探討

李 松 黃小平 張雅靜 黃建華 郭敏智

（1.宜昌市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢測站 宜昌 443000；2.宜昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 宜昌 443000）

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品安全消費(fèi)和社會穩(wěn)定，是一項(xiàng)民心工程、安心工程、幸福工程。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作成效的好壞，關(guān)系到人民群眾對農(nóng)產(chǎn)品安全消費(fèi)的滿意度。自《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實(shí)施以來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作取得巨大的成績，相關(guān)安全監(jiān)管水平和農(nóng)產(chǎn)品安全水平得到了極大的提高。

隨著農(nóng)安工作的進(jìn)一步深入，如何高效、規(guī)范、科學(xué)地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，真正落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入制度，是現(xiàn)今農(nóng)安工作的瓶頸[1]。建立科學(xué)、有效、規(guī)范的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入機(jī)制，是當(dāng)前乃至今后農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的突破口。為了做好農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入工作，建立有效的準(zhǔn)出準(zhǔn)入機(jī)制，本文從法律法規(guī)及政策、基礎(chǔ)性工作、技術(shù)運(yùn)行和生產(chǎn)主體等方面進(jìn)行探討，找出準(zhǔn)出準(zhǔn)入工作機(jī)制存在的主要問題，并探究有效的解決辦法。

表1 涉及農(nóng)產(chǎn)品基地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入的法律法規(guī)及文件

1 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出市場準(zhǔn)入運(yùn)行現(xiàn)狀

1.1 具備一定的法律法規(guī)和政策基礎(chǔ)

自《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》頒布實(shí)施以來，與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入關(guān)系較緊密的法律法規(guī)和政策性文件共出臺24 個；其中，國家法律7部，行政性法規(guī)3個，國務(wù)院發(fā)布4個，部頒文件9個，應(yīng)急預(yù)案1 個[2，3]。所發(fā)布的法律、條例、通知及辦法，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入工作所要求的各個關(guān)鍵要素有較多的規(guī)定和指導(dǎo)性意見，可以說從法律層面上已對農(nóng)產(chǎn)品基地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入機(jī)制的建設(shè)做了前提性、基礎(chǔ)性的設(shè)計(jì)和布局。法律法規(guī)及相關(guān)文件見表1。

1.2 具備了一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量從源頭抓起是關(guān)鍵。所謂源頭，即具有資質(zhì)和有一定生產(chǎn)規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營主體。生產(chǎn)主體包括農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場及種植散戶，其中前三類取得工商營業(yè)執(zhí)照，獲得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的法律認(rèn)可資質(zhì)。截止2018年底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)217.3 萬家，實(shí)有入社農(nóng)戶超過1 億戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的49.1%[4]。2020 年9 月，宜昌市在“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺”注冊登記的生產(chǎn)主體已有724 家，有50%以上的農(nóng)戶加入了合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)。從經(jīng)營形式上分：有合作社388 家、家庭農(nóng)場39 家、企業(yè)（包括個體工商戶）284 家、個人13 家；從經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品種類來分：有種植業(yè)526 家、畜牧48 家、漁業(yè)63 家、其他行業(yè)135家。具有資質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體逐漸成為市場的主力軍。

1.3 農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)性工作取得成效[5]

1.3.1 標(biāo)準(zhǔn)化基地和“三品一標(biāo)”形成規(guī)模

從2012年開始，宜昌市率先在湖北省啟動了以質(zhì)量安全追溯管理體系為核心的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地創(chuàng)建，創(chuàng)建市級農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地224個，涵蓋蔬菜、畜禽、水產(chǎn)、柑橘、茶葉等特色產(chǎn)業(yè)。截止2018年底，全市“三品一標(biāo)”標(biāo)志有效使用企業(yè)達(dá)262家、品牌數(shù)522個，生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到29.84 萬hm2，種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品約占總面積的46.32%[5]。

1.3.2 農(nóng)產(chǎn)品追溯體系數(shù)據(jù)庫逐步覆蓋

2019年，宜昌市224個農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地全部安裝了質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)，錄入追溯數(shù)據(jù)120 余萬條。通過該系統(tǒng)，可隨時進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品基地和農(nóng)產(chǎn)品信息查閱，也為產(chǎn)地準(zhǔn)出信息查驗(yàn)提供了數(shù)據(jù)庫。

1.3.3 創(chuàng)新產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入銜接機(jī)制

2016年，宜昌市試抓產(chǎn)地準(zhǔn)出和運(yùn)輸環(huán)節(jié)監(jiān)管，健全全程監(jiān)管機(jī)制，其中采取嚴(yán)格產(chǎn)地準(zhǔn)出，嚴(yán)格實(shí)行《宜昌市食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出合格證（“一票通”）管理制度》，全市有64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了產(chǎn)地準(zhǔn)出合格證“一票通”，245 個生產(chǎn)單位的農(nóng)產(chǎn)品能攜帶產(chǎn)地準(zhǔn)出憑證隨貨同行；其次，實(shí)施運(yùn)輸?shù)怯洺兄Z卡制度，建立健全農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛登記備案和承諾制度。全市10個縣市區(qū)的64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，累計(jì)登記備案運(yùn)輸車輛1227 臺，運(yùn)輸業(yè)主與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)單位簽訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)議書》1355 份，發(fā)放《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量運(yùn)輸?shù)怯洺兄Z卡》1393份。

1.4 試行了產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入憑證制度

在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中，宜昌市及各地均將產(chǎn)地證明、農(nóng)產(chǎn)品合格證明、“三品一標(biāo)”標(biāo)志及檢驗(yàn)檢疫證明作為市場準(zhǔn)入的憑證，凡不具四證之一的農(nóng)產(chǎn)品，均須進(jìn)行抽檢合格后方可準(zhǔn)許進(jìn)入市場，農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入憑證得到市場認(rèn)可。

1.5 農(nóng)產(chǎn)品檢測體系提高了市場檢測能力

截止2019年，宜昌市建立專門從事農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測能力且具備CNAS、CMA、CAL認(rèn)證標(biāo)識的市縣一級檢測機(jī)構(gòu)12 家；其中，從事農(nóng)業(yè)投入品、環(huán)評檢測機(jī)構(gòu)3家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理站82個，年度可開展例行和監(jiān)督檢測4.6萬批次，包括快檢與定量檢測，其中種植業(yè)產(chǎn)品4.5 萬批次，水產(chǎn)品660 批次；開展監(jiān)測4.5 萬批次，監(jiān)督抽查480 批次，其中定量檢驗(yàn)檢測2000批次以上。

2 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出市場準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制中存在的問題

盡管農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入工作取得了一定的進(jìn)展，機(jī)制運(yùn)行有了一定的基礎(chǔ)，但真正實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品基地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制，還有法律形式及運(yùn)行內(nèi)容上的空白和缺陷。

2.1 缺少強(qiáng)制性的農(nóng)產(chǎn)品市場法律法規(guī)

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入機(jī)制的實(shí)施在法律上未做明文規(guī)定?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定了生產(chǎn)主體對產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)檢測，經(jīng)檢測不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品不得銷售；《食品安全法》規(guī)定了進(jìn)入市場的農(nóng)產(chǎn)品必須由經(jīng)營主體進(jìn)行查驗(yàn)或者檢測合格方可進(jìn)入市場銷售。但兩部法律均未強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入的概念和內(nèi)涵，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入運(yùn)行的法律可操作性和強(qiáng)制性不足。

2.2 未設(shè)立生產(chǎn)經(jīng)營主體的市場準(zhǔn)入門檻

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體是以生產(chǎn)經(jīng)營各類農(nóng)產(chǎn)品為主業(yè)的市場主體，為了保證生產(chǎn)主體能按《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》的要求開展生產(chǎn)經(jīng)營，須設(shè)立一定的準(zhǔn)入門檻，使其更好地遵守農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入的各項(xiàng)要求，不具備一定資格的主體不得從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營。只有這樣，才能對以進(jìn)入市場銷售的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行有效監(jiān)控和約束。誰的產(chǎn)品出現(xiàn)了問題，生產(chǎn)主體即生產(chǎn)基地、協(xié)會、企業(yè)才能依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.3 未強(qiáng)制規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)必須標(biāo)準(zhǔn)化

農(nóng)產(chǎn)品是食用性產(chǎn)品，衡量一個產(chǎn)品是否合格，必須有一定的標(biāo)準(zhǔn)才能判定；同時，有了標(biāo)準(zhǔn)，只有實(shí)施，也才能發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的作用。目前，市場上出現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品并非所有產(chǎn)品都有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并非所有的農(nóng)藥獸藥等危險投入品涉及的項(xiàng)目參數(shù)有限量要求，標(biāo)準(zhǔn)化并未全部覆蓋；其次，在農(nóng)產(chǎn)品大流通及高度市場化的今天，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》也未強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的概念，即凡生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品必須有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)或安全標(biāo)準(zhǔn)作質(zhì)量安全保證，否則，因標(biāo)準(zhǔn)缺陷導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險將無法承擔(dān)；最后，農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)只有生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)，其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)建立，這些標(biāo)準(zhǔn)要求在法律上都應(yīng)有明確的規(guī)定[6，10，11]。

2.4 農(nóng)產(chǎn)品市場憑證規(guī)范性和法律性不足

保證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制的可操作性，對農(nóng)產(chǎn)品的準(zhǔn)出準(zhǔn)入憑證應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定和法律要求很有必要。現(xiàn)階段實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品流通憑證，比如合格證、農(nóng)產(chǎn)品“三品一標(biāo)”標(biāo)志、檢疫檢驗(yàn)合證、產(chǎn)地證明等，均不失為一種準(zhǔn)出準(zhǔn)入的憑證，但都有所缺陷。如何設(shè)計(jì)一種既科學(xué)、安全、規(guī)范、技術(shù)含量高的憑證，又有法律性的準(zhǔn)出準(zhǔn)入憑證，值得深入探究[7，8]。

2.5 農(nóng)產(chǎn)品的大市場氛圍未真正形成

在農(nóng)產(chǎn)品合格證制度前期先行試行的基礎(chǔ)上，2020 年已在全國范圍試運(yùn)行，試運(yùn)行中存在的一些問題未得到有效解決，將阻礙實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入合格證制度的效果。目前，市一級（比如宜昌市）農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營是大市場大流通，其產(chǎn)品不僅滿足本地，同時面向全國；只有大市場準(zhǔn)出與準(zhǔn)入制度的實(shí)施，方可促進(jìn)和約束局部地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)實(shí)施[9]。

3 對策與措施

3.1 構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)出與準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制的法律體系

重點(diǎn)在法律體系建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體資格、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)許可、生產(chǎn)投入品準(zhǔn)用制度、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化（包括生產(chǎn)與產(chǎn)品）、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出憑證等法律要求；從體系上設(shè)計(jì)出源頭，把控農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的框架。

3.2 設(shè)計(jì)農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)出與準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制的必備內(nèi)容

研究探討農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體獲得主體資格的方式和必備要求、生產(chǎn)主體在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中應(yīng)遵循的各種管理規(guī)范、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及各種產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)出準(zhǔn)入憑證、農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)等，為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入機(jī)制的運(yùn)行制定實(shí)質(zhì)性的遵循內(nèi)容。

3.3 研究制定農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)出與準(zhǔn)入運(yùn)行技術(shù)規(guī)范

研究并制定《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入運(yùn)行技術(shù)規(guī)范》，用于指導(dǎo)和規(guī)范生產(chǎn)主體的生產(chǎn)、經(jīng)營、準(zhǔn)出行為，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體和經(jīng)營主體產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入均有規(guī)可依。