關(guān)于構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃體系的若干思考

郭 慶

甘肅省自然資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000

一、我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的現(xiàn)狀

（一）類型多樣、自成體系

我國(guó)不同類型的規(guī)劃達(dá)到了200種，其中依法律編制的有大約80多種。類型繁雜的規(guī)劃由不同的部門進(jìn)行管理，在編制、審批以及實(shí)施操作上，為其建立了不同的管理體系，導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)困難，在實(shí)施階段，“多規(guī)”銜接復(fù)雜，進(jìn)而影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作的順利進(jìn)行，這一問(wèn)題在我國(guó)空間規(guī)劃體系中是非常典型的。總體來(lái)說(shuō)，規(guī)劃主要被分為兩種類型，空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，空間規(guī)劃又被分成兩種，建設(shè)開發(fā)和資源保護(hù)。目前已存在的空間規(guī)劃大多依照的是所屬部門的管理特點(diǎn)，從系統(tǒng)角度出發(fā)編制空間規(guī)劃，規(guī)劃編制強(qiáng)調(diào)管理部門專項(xiàng)性，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，這樣的空間規(guī)劃不具備綜合性的特點(diǎn)，進(jìn)而加快了規(guī)劃范圍以內(nèi)容的擴(kuò)張，很多規(guī)劃問(wèn)題、矛盾也就暴露出來(lái)了。

（二）標(biāo)準(zhǔn)不一、內(nèi)容龐雜

不同類型的空間規(guī)劃都有一套比較成熟的自成體系和標(biāo)準(zhǔn)。一旦規(guī)劃編制的時(shí)期、規(guī)劃期限以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來(lái)源不同，那么實(shí)施編制的進(jìn)度也就各不相同，規(guī)劃目標(biāo)很難對(duì)接的上。如果操作系統(tǒng)和坐標(biāo)系統(tǒng)不同，將會(huì)導(dǎo)致空間上的用地難以實(shí)現(xiàn)對(duì)接。由于“多規(guī)”有著不同的標(biāo)準(zhǔn)體系，從規(guī)劃成果上看，其實(shí)就是用地指標(biāo)、空間坐標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)方面銜接困難。當(dāng)在不同類型的空間規(guī)劃中落實(shí)相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)使同一個(gè)空間主體產(chǎn)生對(duì)種矛盾。

一般情況下，是根據(jù)各功能區(qū)的政策、管制要求、開發(fā)方向以及定位等來(lái)規(guī)劃主體功能區(qū)的，進(jìn)而反映出空間政策具有約束性的特點(diǎn)；土地規(guī)劃和利用重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)用地以及耕地保護(hù)的控制目標(biāo)，以加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地增長(zhǎng)和農(nóng)田保護(hù)紅線的控制，反映出土地資源的約束性；空間布局和城鄉(xiāng)發(fā)展方向是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，又再次反映出空間引導(dǎo)的約束性；而缺乏健全的整體體系的原因，主要是各類型規(guī)劃之間的內(nèi)容各不相同。

（三）內(nèi)容重疊、空間沖突

大部分空間規(guī)劃都采用了指標(biāo)控制和分區(qū)管制相結(jié)合的技術(shù)方法，從編制方面看，空間管控具備共同性，管控措施及分區(qū)本質(zhì)也具有相似性。然而，各空間規(guī)劃在分區(qū)問(wèn)題上針對(duì)不同部門的管控需求對(duì)各自分區(qū)進(jìn)行形式劃分，分區(qū)地界呈交織狀，進(jìn)而導(dǎo)致各不同管控問(wèn)題產(chǎn)生沖突，影響了與管控對(duì)象的關(guān)系。比如基本農(nóng)田屬于限制區(qū)，而在城規(guī)中基本農(nóng)田屬于禁止區(qū)。在建設(shè)區(qū)問(wèn)題上，土規(guī)和城規(guī)的禁止范圍有所不同。

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）明確發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃兩大體系

我國(guó)為了探索發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃之間的關(guān)系，頒布了《關(guān)于“多規(guī)合一”的通知》，其中明確提出要推動(dòng)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的“多規(guī)合一”，其中的“合一”包括空間和發(fā)展兩種類型的規(guī)劃。在之后發(fā)布的文件中，又明確提出要對(duì)各類空間規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌、編制的空間規(guī)劃要具有統(tǒng)一性、不斷提高規(guī)劃覆蓋率等要求。由此可知，各類空間規(guī)劃才是“多規(guī)合一”的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，而對(duì)發(fā)展規(guī)劃的“合”還沒(méi)有到時(shí)候。所以，我國(guó)的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大體系在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都會(huì)處于并行狀態(tài)，明確發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的職責(zé)，使其自成體系。空間規(guī)劃要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃的任務(wù)和要求進(jìn)行，并在過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其的相關(guān)任務(wù)和要求；在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，需要結(jié)合空間開發(fā)的適宜性、空間要素的配置以及資源環(huán)境的承載力等內(nèi)容，以明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。

（二）明確三層級(jí)垂直型的國(guó)土空間規(guī)劃體系

空間規(guī)劃作為政策工具主要協(xié)助國(guó)家調(diào)整空間發(fā)展，因此可知，空間規(guī)劃體系層級(jí)的設(shè)置與行政管理體制息息相關(guān)。為了解決我國(guó)目前規(guī)劃體系中存在的問(wèn)題，要按照相關(guān)要求，以構(gòu)建分級(jí)管理、相互銜接、全國(guó)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系為目標(biāo)，并從國(guó)外借鑒構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，使國(guó)土空間規(guī)劃體系呈垂直型，也就是在市縣、省和國(guó)家對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一編制，將其作為首要規(guī)劃目標(biāo)，再由其統(tǒng)領(lǐng)其他規(guī)劃、部門政策、實(shí)施方案以及行動(dòng)計(jì)劃，以此形成三層級(jí)垂直型的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

（三）明確各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的事權(quán)和定位

1. 國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。國(guó)家在突破規(guī)劃的制度與技術(shù)壁壘時(shí)，應(yīng)把完善的法律法規(guī)、分類標(biāo)準(zhǔn)以及統(tǒng)一“底數(shù)”作為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而保證各類空間規(guī)劃具有協(xié)同性。國(guó)家在規(guī)劃國(guó)土空間時(shí)要堅(jiān)持“指導(dǎo)性、戰(zhàn)略性、宏觀性”的原則。國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃的約束力是相關(guān)部門在制定政策和編制統(tǒng)一規(guī)劃時(shí)的主要依據(jù)。

2. 省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。省級(jí)空間規(guī)劃要對(duì)所有空間規(guī)劃的定位進(jìn)行明確，并對(duì)各類空間規(guī)劃的期限和時(shí)間邊界、空間保護(hù)和發(fā)展邊界以及功能和定位邊界予以劃定，以增強(qiáng)多規(guī)之間的聯(lián)系。各省在規(guī)劃國(guó)土空間時(shí)要堅(jiān)持“戰(zhàn)略引領(lǐng)與底線控制相結(jié)合”的原則。并且省級(jí)層面在編制空間規(guī)劃要把國(guó)級(jí)空間規(guī)劃作為依據(jù)，省級(jí)層面規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、統(tǒng)籌省級(jí)、市縣宏觀和微觀管理需要的平臺(tái)，其作用是“承上啟下”。

3. 市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。各市縣在規(guī)劃國(guó)土空間時(shí)要堅(jiān)持“底線管控與可操作性相結(jié)合”的原則。市縣級(jí)空間規(guī)劃不僅要落實(shí)省級(jí)要求，還要落實(shí)國(guó)家的規(guī)劃要求，加強(qiáng)規(guī)劃體系的銜接，把“建與非建”列為重點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)地線的控制線進(jìn)行劃定，繪制出規(guī)劃藍(lán)圖。市縣層面空間規(guī)劃的藍(lán)圖體現(xiàn)了市縣空間的可持續(xù)發(fā)展，是市縣管理空間規(guī)劃時(shí)的主要依據(jù)。通過(guò)構(gòu)建三層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系，以明確各級(jí)空間規(guī)劃的事權(quán)，推動(dòng)國(guó)土空間的穩(wěn)定發(fā)展，利用山水樹木建立生命共同體，統(tǒng)籌開發(fā)和利用、整治修復(fù)自然資源，進(jìn)而提高國(guó)土空間的利用率。

綜上所述，在我國(guó)的全面改革中，空間規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建基礎(chǔ)，國(guó)土用途管制是其主要手段，由此構(gòu)建出“全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理”的規(guī)劃體系。為推進(jìn)國(guó)建治理體系和治理能力，完善自然資源管理體制，推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)提供保障。