我國農(nóng)業(yè)機械制造業(yè)發(fā)展面臨問題及購置補貼政策優(yōu)化探究

鄒 璠

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

農(nóng)業(yè)機械化一直以來是我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。為了更好地促進農(nóng)業(yè)機械化水平、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力的提升，我國實施了以農(nóng)機購置補貼為代表的財政支農(nóng)政策。在政策支持的推動下，我國農(nóng)機制造業(yè)實現(xiàn)了快速發(fā)展[1]。然而，我國農(nóng)機制造業(yè)目前仍然大而不強，不平衡、不充分的問題較為突出，且購置補貼政策在實施過程中尚存在一些爭議及有待完善的地方。2018年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，旨在進一步推動農(nóng)業(yè)機械制造業(yè)的發(fā)展。為此，本文梳理了購置補貼政策實施以來我國農(nóng)業(yè)機械制造業(yè)的發(fā)展情況及政策演變，并針對現(xiàn)有問題的解決及補貼政策的完善提出改進思路和優(yōu)化建議。

1 農(nóng)業(yè)機械制造業(yè)發(fā)展及購置補貼政策概況

1.1 2004年至2014年，購置補貼的實施極大促進了農(nóng)業(yè)機械制造業(yè)的迅速發(fā)展，使其進入“黃金十年”階段

農(nóng)機購置補貼政策實施以前，我國農(nóng)機供給滯后于需求，行業(yè)發(fā)展速度極其緩慢。自2004年起，在廣大農(nóng)戶剛性需求以及購置補貼政策支持的雙重驅(qū)動下，我國農(nóng)機制造業(yè)實現(xiàn)了連續(xù)10年的超常規(guī)快速增長，尤其是以大田作物為主要作業(yè)對象的傳統(tǒng)機械制造。2014年，全國規(guī)模以上農(nóng)機企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入從2004年的780億元增加到3952.28億元；全行業(yè)總產(chǎn)值從2004年的854億元增加到4516.39億元，位居世界第一。在此階段，農(nóng)機制造業(yè)吸引了大量國內(nèi)外資本爭相進入，規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量在巔峰年度超過2700家1。

1.2 2015年至今，市場需求逐漸飽和，行業(yè)競爭加劇，進入增長趨緩的常態(tài)化發(fā)展階段

2015年以來，由于國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、國際農(nóng)機競爭加劇、用戶需求升級等多方面因素，我國農(nóng)機制造業(yè)進入平穩(wěn)發(fā)展階段，呈現(xiàn)如下兩個特征：一是行業(yè)增幅放緩。占據(jù)較大比重的傳統(tǒng)低端農(nóng)機需求逐漸飽和，高端小眾農(nóng)機因市場剛性需求而不斷成長，但僅占據(jù)很小的市場份額；二是行業(yè)競爭更加激烈，盈利水平大幅回落。2017年，全行業(yè)虧損企業(yè)數(shù)量比上一年增加57家，虧損企業(yè)比重達8.93%；2018年，規(guī)模以上企業(yè)利潤大幅下降15.76%，創(chuàng)造了近20年的最低水平。

1.3 購置補貼政策的“受益面”不斷加大，但近年來開始向市場化運作發(fā)展

我國購置補貼的中央財政投入資金規(guī)模由最初的7000萬元增長至2017年的186億元[2]。伴隨著財力保障的日益充分，政策實施區(qū)域不斷擴大至全國范圍；補貼對象不斷與實際生產(chǎn)對象契合，依次將農(nóng)場職工、農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等納入受惠范圍；補貼產(chǎn)品范圍不斷合理，依據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)、主要農(nóng)作物和薄弱環(huán)節(jié)農(nóng)機化作業(yè)水平以及優(yōu)化農(nóng)機結(jié)構(gòu)布局等要求調(diào)整產(chǎn)品范圍，新增以舊換新補貼；補貼標(biāo)準(zhǔn)、補貼方式也不斷改進[3]。同時，政策逐漸向市場化運作發(fā)展，自2018年起，部分地區(qū)陸續(xù)取消由政府指定補貼產(chǎn)品生產(chǎn)廠商的操作，實施補貼范圍內(nèi)敞開普惠補貼政策，滿足市場需求、應(yīng)補盡補。

2 當(dāng)前農(nóng)業(yè)機械制造業(yè)發(fā)展存在的問題

2.1 產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾突出，部分種類空缺，“絕對”產(chǎn)能過剩與“相對”產(chǎn)能不足并存

我國能夠生產(chǎn)出的農(nóng)機產(chǎn)品僅占世界農(nóng)機種類的一半左右，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡的問題突出：小功率、中低端產(chǎn)品多，供過于求，大功率、高質(zhì)量產(chǎn)品較少，供給不足；玉米、小麥、水稻等主糧生產(chǎn)機械多，經(jīng)濟作物機械、蔬菜機械、畜牧機械、農(nóng)產(chǎn)品初加工機械等少；單項應(yīng)用的農(nóng)機技術(shù)較多，集成配套的農(nóng)機技術(shù)較少；平原地區(qū)用農(nóng)機產(chǎn)品多，丘陵山區(qū)專用農(nóng)機產(chǎn)品少。

2.2 行業(yè)內(nèi)部集中度低，結(jié)構(gòu)長期存在“小”、“散”、“亂”

長期以來，我國農(nóng)業(yè)機械制造業(yè)呈現(xiàn)了“小、散、亂、弱”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。其中，“小”指絕大部分單個企業(yè)規(guī)模較??；“散”指產(chǎn)業(yè)集中度低；“亂”指不同企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品之間低價、同質(zhì)化競爭嚴(yán)重；“弱”表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、資金實力落后[4]。

2.3 企業(yè)技術(shù)研發(fā)投入不足，自主創(chuàng)新能力薄弱

我國農(nóng)機企業(yè)技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新經(jīng)費投入低，創(chuàng)新性人才缺乏，從而導(dǎo)致生產(chǎn)中的關(guān)鍵核心技術(shù)無法自我供給，部分新興材料及裝備等前沿領(lǐng)域尚為空缺；部分高端、核心的基礎(chǔ)零部件，例如缸、閥、控制系統(tǒng)、液壓件，依然需要從國外進口；現(xiàn)有資源和傳統(tǒng)制造能力難以支撐高端產(chǎn)品發(fā)展。

3 問題存在的主要原因

3.1 購置補貼的精準(zhǔn)性及指向性不強，同類同檔統(tǒng)一額度的補貼標(biāo)準(zhǔn)難以實現(xiàn)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價

現(xiàn)行政策中補貼機具的范圍過于寬泛，精準(zhǔn)性及指向性不強，很多低端及非重點的產(chǎn)品仍然享有補貼資質(zhì)[5]；目前的補貼標(biāo)準(zhǔn)依然按照“同類同檔同額度”的方式來確定，這就造成了低價格、低質(zhì)量的產(chǎn)品比同類同檔中的其它優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品更受到銷售市場的青睞，無法通過優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場機制來激勵農(nóng)機制造企業(yè)積極投入技術(shù)創(chuàng)新。

3.2 市場競爭機制不健全，購置補貼扭曲農(nóng)機產(chǎn)品市場價格

購置補貼政策的紅利使得部分技術(shù)研發(fā)、制造體系、工藝管理等環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重缺失的農(nóng)機企業(yè)被淘汰的周期延長。這類企業(yè)通過更劣質(zhì)的產(chǎn)品、更低的配置來降低生產(chǎn)成本，使得缺乏技術(shù)含量的產(chǎn)品充斥市場，導(dǎo)致低價格惡性競爭現(xiàn)象頻發(fā)。

3.3 過高的地方累加性補貼引發(fā)企業(yè)的尋租行為，壓縮研發(fā)投入空間

補貼政策允許各地方在中央補貼的基礎(chǔ)上另外累加補貼額。部分地區(qū)累加補貼額過高，已超過中央補貼額的50%。過高的累加補貼引發(fā)了道德風(fēng)險及逆向選擇問題。由于地方補貼資金的限制，各地政府對產(chǎn)品范圍及補貼標(biāo)準(zhǔn)的制定往往具有計劃性、指標(biāo)性，且部分市縣級補貼操作規(guī)范性、透明性低，使得不少企業(yè)傾向于分配更多的資源用于政府尋租，從而減少其R&D支出[6]。

4 政策優(yōu)化建議

4.1 取消產(chǎn)品補貼資質(zhì)與推廣支持目錄掛鉤，并補貼進口產(chǎn)品，使企業(yè)在相對公平的環(huán)境中求發(fā)展

加強購置補貼政策市場化改革，將補貼資質(zhì)與指定生產(chǎn)廠商的國家支持推廣目錄脫鉤，逐漸在全國推廣敞開補貼；對國產(chǎn)和進口農(nóng)機產(chǎn)品實施同等待遇的補貼優(yōu)惠，鼓勵本土企業(yè)和國際農(nóng)機巨頭企業(yè)進行公平競爭，由此激勵本土企業(yè)積極提升技術(shù)研發(fā)能力[7]，加快行業(yè)內(nèi)競爭力較弱的企業(yè)退出市場，淘汰部分落后產(chǎn)能。

4.2 推行同類同檔內(nèi)差異化補貼標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮政策對短板產(chǎn)品、先進高效產(chǎn)品及綠色農(nóng)機的支持作用

突出以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求為導(dǎo)向的補貼重點：一是應(yīng)退出對于中低端產(chǎn)品市場的干預(yù)，降低市場已近飽和及非重點機具的補貼標(biāo)準(zhǔn)，將低端、低值、需求量小和監(jiān)管難度大的產(chǎn)品剔出補貼范圍；二是應(yīng)因地制宜選擇重點、短板補貼產(chǎn)品種類，加大對科技含量高的農(nóng)機新產(chǎn)品的補貼力度，特別要圍繞農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展推廣資源節(jié)約型、生態(tài)友好型農(nóng)機；三是做好產(chǎn)品分類分檔工作，科學(xué)測定同類同檔內(nèi)不同產(chǎn)品的補貼額，將補貼標(biāo)準(zhǔn)與各類農(nóng)機產(chǎn)品的科技含量及實用效果掛鉤，實行差異化補貼。

4.3 限制地方累加補貼標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)配置更多資源用于提升技術(shù)創(chuàng)新能力

近年來，我國中央“一號文件”多次強調(diào)應(yīng)提升高端農(nóng)業(yè)機械的研發(fā)應(yīng)用，通過科技創(chuàng)新的力量來提高我國農(nóng)機化的水平[8]。基于此，可通過限制地方過高累加補貼，引導(dǎo)企業(yè)更多地把精力投注到提高產(chǎn)品核心競爭力以及技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新上。具體而言，一是嚴(yán)格規(guī)定并控制單個品目地方累加補貼額與中央財政補貼額相差的最高限制；二是嚴(yán)格監(jiān)控價格，嚴(yán)格規(guī)定并控制單個品目補貼總額占產(chǎn)品真實售價的最高比例。

4.4 推動國內(nèi)農(nóng)機技術(shù)及產(chǎn)品走出去，轉(zhuǎn)移部分過剩產(chǎn)能

我國農(nóng)機制造業(yè)相對非洲、東南亞等發(fā)展中國家，仍在價格、技術(shù)及產(chǎn)品質(zhì)量等方面具備比較優(yōu)勢。一方面，應(yīng)鼓勵國內(nèi)農(nóng)機企業(yè)提高自身產(chǎn)品、售后服務(wù)質(zhì)量及國際網(wǎng)絡(luò)布局，打造國際化品牌形象，積極出口；另一方面，支持優(yōu)勢企業(yè)參與對外援助和國際合作項目，可在非洲等發(fā)展中國家投資建廠以轉(zhuǎn)移部分低端過剩產(chǎn)能，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)。

注釋：

1.數(shù)據(jù)來源：2004～2018年《中國農(nóng)業(yè)機械工業(yè)年鑒》，下同。