基層外匯局關于完善資本項目事中事后監(jiān)管存在的問題及建議

石易

摘 要：近年來，隨著資本項目外匯管理領域“放管服”改革的推進，資本項目可兌換水平大幅提高，市場主體跨境投融資便利化程度不斷提升，外匯管理部門的職能和重心隨之發(fā)生轉變，從注重事前審批轉向事中事后監(jiān)管，為確保資本項目改革穩(wěn)步有序推進，實現(xiàn)防風險和推改革的有機統(tǒng)一，本文從資本項目事中事后監(jiān)管框架體系的形成出發(fā)，分析基層外匯局事中事后監(jiān)管存在的問題并提出相關建議。

關鍵詞：外匯管理改革;資本項目;事中事后監(jiān)管

一、資本項目事中事后監(jiān)管框架的形成

（一）伴隨著資本項目可兌換程度的不斷提高，事中事后監(jiān)管模式初見雛形。在外匯局深化資本項目外匯管理改革，穩(wěn)步有序推進資本項目可兌換的同時，大力推行簡政放權。一是將部分業(yè)務管理方式由逐筆審核調整為總量控制。如2010年改革對外擔保管理政策，將此前逐筆核準的管理方式調整為年度余額管理，限額內自行辦理。二是將大部分業(yè)務由外匯局審核變?yōu)槭跈嚆y行直接辦理。如直接投資業(yè)務、國內外匯貸款證券投資等業(yè)務可由銀行直接辦理。以上措施的實施不斷提升了資本項目可兌換程度，同時也推進了資本項目事中事后監(jiān)管模式的初步形成。2013年9月，總局下發(fā)了《資本項目事后監(jiān)管工作機制（試行）》，這標志著資本項目事中事后工作框架基礎的初步建立，同時也明確規(guī)定了資本項目事中事后監(jiān)管總體方向與目標，為資本項目事中事后監(jiān)管整體工作的有效開展提供了初步的監(jiān)管框架與模式，為后續(xù)全面開展事中事后監(jiān)管奠定了基礎。

（二）資本項目事后監(jiān)管框架仍在實踐探索中經歷反復修訂完善。隨著外匯管理改革的深入推進，資本項目外匯管理工作的重心也由事前審核轉向事后監(jiān)管，資本項目事中事后監(jiān)管機制和框架已經基本建立，在全國外匯系統(tǒng)統(tǒng)一執(zhí)行資本項目事后監(jiān)管工作機制和操作指引的同時，各地區(qū)也結合自身業(yè)務發(fā)展實踐對事后監(jiān)管模式進行創(chuàng)新，為全面落實“放管服”改革要求，探索構建宏觀審慎加微觀監(jiān)管“兩位一體”的資本項目管理框架，進一步推進資本項目管理理念和方式由事前審批向事后監(jiān)管轉變，規(guī)范資本項目事后監(jiān)管工作，防范跨境資本流動風險，2019年5月總局下發(fā)《資本項目事后監(jiān)管工作操作指引（征求意見稿）》在全國范圍內征求修改意見，預計后續(xù)將參照相關反饋意見下發(fā)新版《資本項目事后監(jiān)管工作操作指引》，總體來說，資本項目事后監(jiān)管模式不是固定不變的，仍在資本項目外匯業(yè)務發(fā)展形勢的變化以及實踐中經歷反復修訂完善。

二、基層外匯局事中事后監(jiān)管存在的問題

（一）職能分工交叉重疊，造成事中事后監(jiān)管效率低下。基層外匯局人員職能分工基本按照業(yè)務種類設置崗位，主要分為國際收支業(yè)務崗、資本項目業(yè)務崗和經常項目業(yè)務崗，在日常開展事后監(jiān)管上仍按照業(yè)務條線分割開展工作，沒有真正實現(xiàn)對監(jiān)管對象的主體監(jiān)管，造成監(jiān)管視野局限，監(jiān)管內容單一。經常、資本項目崗開展事后監(jiān)管（非現(xiàn)場核查和現(xiàn)場核查），檢查崗開展外匯檢查，除在行政處罰職能上有所區(qū)別外，核查與檢查的工作目標、方法已高度重合。核查崗將違規(guī)線索或案件移交給檢查崗后，檢查崗再次進場進行現(xiàn)場檢查，給被監(jiān)管主體帶來重復檢查的影響，降低了監(jiān)管效率，造成外匯管理資源浪費。

（二）資本項目事中事后監(jiān)管體系化有待改進。目前資本項目事中事后監(jiān)管仍以單項業(yè)務辦理的合規(guī)性、真實性核查為主，缺乏對企業(yè)主體資本項目交易行為和經營狀況的整體性掌握，事后監(jiān)管側重于微觀領域的合規(guī)，對企業(yè)總體經營狀況的監(jiān)測預警相對缺乏，忽視了宏觀領域的主體行為監(jiān)管。同時資本項目信息系統(tǒng)對資本項目業(yè)務的監(jiān)測也僅為表面的一致性與合規(guī)性，缺乏對交易主體的宏觀監(jiān)測分析，尤其資本項目外匯管理改革后，絕大部分業(yè)務已下放至外匯經辦銀行，外匯局人員無法及時獲取企業(yè)相關經營狀況等關鍵信息，影響了外匯局事后監(jiān)管效率。例如，某境外直接投資企業(yè)發(fā)生資本金匯出業(yè)務，資本項目信息系統(tǒng)會對單筆支出進行合規(guī)性指標與異常指標監(jiān)測預警，但缺乏類似于貨物貿易系統(tǒng)對重點企業(yè)監(jiān)測、標識企業(yè)監(jiān)測等宏觀事后監(jiān)管內容。

三、完善基層外匯局資本項目事中事后監(jiān)管建議

（一）突破業(yè)務條線制約，實現(xiàn)基層外匯局主體監(jiān)管。基層外匯局業(yè)務量相對較少，建議以主體監(jiān)管為核心，探索建立綜合業(yè)務線下受理窗口，該崗位主要受理資本項目、經常項目等各類外匯業(yè)務的事前審批，除去12項可在國家外匯管理局政務服務平臺受理并在線辦理的資本項目業(yè)務外，剩余境內機構外債、對外或有負債、外債轉貸款審批、登記、履約核準等相關業(yè)務仍需要現(xiàn)場辦理，因此建立綜合業(yè)務受理窗口負責線下業(yè)務事前審批，綜合審批通過后由相關具體業(yè)務條線人員進行復核，通過重塑業(yè)務崗位、再造業(yè)務流程、完善管理機制、加強人員培訓，逐步實現(xiàn) “一站式”綜合服務，最終實現(xiàn)外匯管理服務效率和水平同步提升的目標。

（二）監(jiān)管重心逐漸向銀行轉移， 提高銀行代位監(jiān)管能力。? ?資本項目事中事后監(jiān)管的關鍵是緊盯銀行，督促其履行真實性審核職責，因此將“銀行挺在一線”，強化銀行監(jiān)管意識，多途徑、多手段加強銀行執(zhí)行外匯政策的監(jiān)督力度，把“抓銀行”作為事后監(jiān)管的有效抓手是提高事后監(jiān)管效率的重要手段，充分調動銀行積極性，采用多種方式、多渠道增強銀行代位監(jiān)管能力。如：出臺資本項下各類業(yè)務展業(yè)規(guī)范或資本項目業(yè)務審核指南，要求銀行在確保業(yè)務真實性的前提下積極支持市場主體開辦業(yè)務，便利企業(yè)貿易投融資;建立銀行與外匯局、銀行與銀行之間的溝通機制，實現(xiàn)信息、經驗共享，把資本項目中較難把握、容易出錯的問題匯總，統(tǒng)一操作規(guī)范下發(fā)銀行等。同時外匯局應對銀行履行代位監(jiān)管職能的執(zhí)行情況進行定期或不定期抽查，對于未履行真實性審核職責，違規(guī)辦理資本項下業(yè)務的銀行，要從嚴從重查處，促使其切實履行展業(yè)原則，增強合規(guī)意識。

（三）深化資本項目事后核查和檢查協(xié)調工作機制，進一步整合執(zhí)法資源，提高事中事后監(jiān)管效率?；鶎油鈪R局在資源有限、人員較少的情況下應該加強業(yè)務條線與檢查條線的相互溝通協(xié)調機制，整合核查、檢查資源，使業(yè)務核查與檢查深度融合，避免對同一被查主體多頭、重復執(zhí)法，造成事后監(jiān)管效率低下。由于核查檢查前期基本屬于同一流程，因此資本項目業(yè)務部門應以移交案件為基礎，在核查的同時配合檢查人員完成調查取證流程，最大程度減少對被查主體的重復核查檢查，真正達到整合資源、提高資本項目事中事后監(jiān)管效率。