從政治支持到政治控制：信訪制度的變遷邏輯

摘 要：本文從國家與訪民互動(dòng)關(guān)系的視角出發(fā)，重新審視信訪制度的演變，試圖得出信訪制度變遷的內(nèi)在邏輯：以改革開放為分割點(diǎn)，國家與民眾在信訪工作中的互動(dòng)呈現(xiàn)出由政治支持到政治控制的變化，政治支持的主要表現(xiàn)有：利用信訪增加國家政治統(tǒng)治的合法性，利用信訪進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，利用信訪對抗官僚體制;政治控制的主要表現(xiàn)有：強(qiáng)化其行政控制;強(qiáng)化中央對地方的控制;強(qiáng)化層級(jí)壓力。

關(guān)鍵詞：信訪制度;演變邏輯;未來走向

極具中國特色的信訪制度從建立迄今，在緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)群眾權(quán)益、促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化等方面已經(jīng)發(fā)揮了并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。新中國的信訪制度雖然開始于建國初期，但“信訪活動(dòng)”在中國古代就已有久遠(yuǎn)的的淵源，像“進(jìn)善之旌”、“公車府受理制度”等;近代中國受西方影響，出現(xiàn)了“請?jiān)浮敝贫?。?949年建國之后，毛澤東就高度重視信訪工作。從萌芽開始，信訪制度就帶有濃烈的革命浪漫主義色彩，蘊(yùn)含了黨和國家信仰的崇高共產(chǎn)主義美德。不少研究表明，信訪制度在不同的時(shí)期所發(fā)揮的功能作用也是有所不同的。信訪制度從建國初期開始，經(jīng)歷了創(chuàng)立與調(diào)整、破壞與恢復(fù)、制度完善與深化改革的重要發(fā)展階段，這一發(fā)展歷程與新中國的發(fā)展是一脈相承的，當(dāng)然也離不開執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)變化的影響。

一、問題意識(shí)

任何事物的發(fā)展都有其自身規(guī)律，我們能夠做的就是通過已經(jīng)發(fā)生的事情去探求其發(fā)展的規(guī)律，使其能夠在未來的發(fā)展站中更加契合時(shí)代的步伐，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，提高國家治理的現(xiàn)代化水平。本文從國家與訪民互動(dòng)關(guān)系的視角出發(fā)，重新審視信訪制度的演變，試圖得出信訪制度變遷的內(nèi)在邏輯：以改革開放為分割點(diǎn)，國家與民眾在信訪工作中的互動(dòng)呈現(xiàn)出由政治支持到政治控制的變化，政治支持的主要表現(xiàn)有：利用信訪增加國家政治統(tǒng)治的合法性，利用信訪進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，利用信訪對抗官僚體制;政治控制的主要表現(xiàn)有：強(qiáng)化其行政控制;強(qiáng)化中央對地方的控制;強(qiáng)化層級(jí)壓力。

二、信訪制度的演變：國—民互動(dòng)邏輯

（一）政治支持

1.利用信訪增強(qiáng)政治統(tǒng)治的合法性

馮仕政的研究指出，信訪是國家政治動(dòng)員的一種方式，信訪行為本身就代表了人民對國家的一種信任。 以前是處于一種弱國家弱民眾的關(guān)系，國家需要利用信訪聚攏民心，從意識(shí)形態(tài)上增加政權(quán)的合法性。在實(shí)際運(yùn)行中，信訪是一個(gè)官民互動(dòng)的過程，在其治理過程中形象的表現(xiàn)出各中非正式技術(shù)的運(yùn)用，比如吳毅在《小鎮(zhèn)喧囂》一書中展現(xiàn)的基層政府的“擂”“媒”等策略，其中混雜著大量非制度化因素和人為主觀因素，這樣導(dǎo)致的一個(gè)后果就是民眾對制度安排可信性的質(zhì)疑，隨著質(zhì)疑聲的增加，就可能會(huì)引發(fā)各種非理性上訪，從而威脅到國家治理的合法性。

2.利用信訪進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員

自1951年政務(wù)院頒布信訪制度之后，在中共的高度重視和鼓勵(lì)下，人民群眾的信訪活動(dòng)展出極大的政治熱情?！度嗣袢請?bào)》對與日俱增的來信來訪量表示積極稱贊，將日益增加的寫信走訪量認(rèn)為是群眾熱情積極參與國家政務(wù)的有益象征，是踐行群眾路線的表現(xiàn)。這個(gè)時(shí)期信訪數(shù)量的顯著增加，很大程度上都是政治運(yùn)動(dòng)的推力作用，不少學(xué)者認(rèn)為，這一時(shí)期的新中國在政治思想上帶有濃厚的“目的論”色彩。 在這種情況下，信訪制度就是作為一種動(dòng)員社會(huì)民眾的機(jī)制。

3.利用信訪制約官僚體制

中國古代帝王一貫對官僚體制就持有強(qiáng)烈的不信任感。在《叫魂》一書中描述的清代"京控"制度中，就是帝王用來約束官員的一種方式。建國初期，也即信訪數(shù)量增速較快的時(shí)期，國家將上訪甚至越級(jí)上訪視為人民民主的表現(xiàn)形式，認(rèn)為這是與人民群眾直接溝通的重要渠道，能夠有效邁過“官僚主義”這個(gè)門檻，接受群眾的信任，鼓勵(lì)廣大人民群眾的來信來訪。

（二）政治控制

1.空間的控制：組織機(jī)構(gòu)趨于豐富強(qiáng)化行政控制

1951年發(fā)布的政策文件中中明確規(guī)定了要有信訪工作機(jī)構(gòu)和專門的人員來處理信訪工作。改革開放初期的信訪工作的停滯算是過渡期。到1980年，成立了國務(wù)院辦公廳信訪局;995年《信訪條例》的頒布進(jìn)一步規(guī)范了信訪行為;2005年修訂的《信訪條例》中，明確了關(guān)于尤其是縣級(jí)人民政府的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置。從信訪工作機(jī)構(gòu)建立的歷程梳理中可以發(fā)現(xiàn)，通過信訪工作機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的完善及豐富、組織結(jié)構(gòu)的從無到全，進(jìn)一步加強(qiáng)了信訪工作的行政控制。

2.歸口變屬地：中央對地方的控制

進(jìn)入21世紀(jì)，明顯地，人民群眾到中央上訪的數(shù)量大幅增加，呈現(xiàn)一種“倒金字塔”態(tài)勢，尤其是群體型信訪以及直接關(guān)系到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)仕途的越級(jí)或京訪，面對這樣的嚴(yán)峻形勢，2005年國務(wù)院修訂《信訪條例》，其中一條重要的信訪工作原則的變動(dòng)，即由原來的“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”變?yōu)椤皩俚毓芾?、分?jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”。

中央通過屬地管理的制度安排將中央面臨嚴(yán)峻的信訪局勢進(jìn)行了扭轉(zhuǎn)，尤其是京訪壓力，從歸口到屬地的轉(zhuǎn)變同時(shí)也是中央對地方的一種壓力轉(zhuǎn)嫁方式。就是說原本的歸口管理其信訪矛盾是直逼中央關(guān)口，威脅到中央部門的權(quán)威性，可能會(huì)導(dǎo)致國家合法性的降低，同時(shí)增加民眾的不信任感，而將其變?yōu)閷俚毓芾恚瑒t意味著地方政府為責(zé)任單位，中央政府是問責(zé)單位，這樣的轉(zhuǎn)變使中央強(qiáng)化了對地方的控制。

3.壓力問責(zé)：自上而下的層級(jí)控制

穩(wěn)定壓倒一切的政治任務(wù)。穩(wěn)定是國家進(jìn)行社會(huì)管理的首要目標(biāo)，中央通過信訪工作責(zé)任制將問責(zé)壓力層層傳遞到基層政府，以此來達(dá)到到控制基層政府的目的，也即通過壓力控制基層政府的權(quán)力，而基層政府基于信訪工作責(zé)任制的壓力，自然有動(dòng)力去努力控制本地區(qū)政府的信訪數(shù)量，控制信訪活動(dòng)的正常有序進(jìn)行。

三、新時(shí)期信訪治理的未來走向

在新時(shí)期，信訪制度的未來走向主要從以下四個(gè)方面展開：

（一）規(guī)范信訪制度的法治化軌道

首先要牢固樹立法治理念。二是要廣泛開展信訪法治宣傳，形成良好的法治氛圍。三是依法處置違法信訪行為。四是要?jiǎng)?chuàng)新教育轉(zhuǎn)化方式。

（二）強(qiáng)化源頭就地解決矛盾糾紛

信訪案件尤其是基層信訪案件，很多都是小問題小糾紛，那些難以解決的信訪案件是存在的，很大程度上都是歷史遺留問題。這些問題的解決不能僅靠基層信訪部門一個(gè)單位，畢竟?fàn)可娴降穆毮懿块T不止一個(gè)。因此這些特殊信訪事項(xiàng)的解決需要發(fā)動(dòng)基層政府的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地將問題和平解決。

（三）完善信訪工作相關(guān)制度建設(shè)

一是聯(lián)席會(huì)議制度。尤其是關(guān)于涉訴涉法信訪問題。聯(lián)席會(huì)議主要研究解決各單位受理信訪事項(xiàng)適用法律及政策問題。二是分流引導(dǎo)制度。律師引導(dǎo)，釋疑解惑，規(guī)范訴訪分離辦理流程。三是信訪督查制度。建立依法分類處理“督查鏈”。訪督查是抓信訪工作責(zé)任落實(shí)的重要抓手，是打通政策落實(shí)的最后一公里。

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本文系基金：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（202051207）

作者簡介：

施美毅（1995-），女，漢族，河南新鄉(xiāng)，單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，學(xué)歷：在讀碩士研究生，研究方向：信訪與社會(huì)治理。