我國(guó)行政學(xué)學(xué)科體系：核心議題與結(jié)構(gòu)框架

摘要：現(xiàn)代意義上的行政學(xué)實(shí)屬“舶來(lái)品”，其學(xué)科框架在眾學(xué)者之中爭(zhēng)論不休，這些學(xué)科框架要么過(guò)于粗略，要么過(guò)于深?yuàn)W，并不適用于初入門(mén)學(xué)生。為此，從主體、過(guò)程、保障、目的四個(gè)方面建構(gòu)學(xué)科體系，以期能夠做出有益的探索。

關(guān)鍵詞：行政學(xué)；學(xué)科體系

我國(guó)自古就不乏行政學(xué)的思想，兩千多年的封建社會(huì)為西方行政學(xué)的建立和發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)。然而，現(xiàn)在意義上的行政學(xué)在我國(guó)起步較晚，實(shí)屬“舶來(lái)品”。目前，各國(guó)政府正面臨知識(shí)經(jīng)濟(jì)和全球化挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)下行萎靡更是讓各國(guó)政府的治理環(huán)境“雪上加霜”。作為一門(mén)理論學(xué)科，適合本土情境的行政學(xué)理論能有效指導(dǎo)和規(guī)范政府行為、強(qiáng)化和鞏固政府行政能力、預(yù)測(cè)和引導(dǎo)政府改革方向，在多變、復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的情境下提升公眾的幸福感和獲得感。

一、行政學(xué)研究的核心議題

行政學(xué)是研究行政管理及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)，通過(guò)運(yùn)用人文科學(xué)、自然科學(xué)以、技術(shù)科學(xué)的理念和方法，研究行政系統(tǒng)的要素、環(huán)節(jié)及內(nèi)在聯(lián)系，以探索出行政活動(dòng)的一般規(guī)律性。關(guān)于行政學(xué)研究對(duì)象，學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜。主要有以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政組織是行政學(xué)的核心。他們認(rèn)為，行政組織是政府行政的載體，是日常、大量、繁重國(guó)務(wù)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的直接承擔(dān)者。行政組織的管理思想、行為及方式，直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生以及社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政決策是行政學(xué)的核心。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者從西蒙的“管理就是決策”出發(fā)，認(rèn)為決策是貫穿行政活動(dòng)始終的。沒(méi)有了行政決策，行政活動(dòng)將無(wú)法開(kāi)展；沒(méi)有了過(guò)程中的決策，行政活動(dòng)只能以中途放棄而宣告失敗。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政學(xué)應(yīng)該以行政領(lǐng)導(dǎo)為核心。他們認(rèn)為，在行政組織中，行政領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)雖少，但作用巨大。無(wú)論是行政決策，還是行政組織的構(gòu)建都離不開(kāi)行政領(lǐng)導(dǎo)。行政領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)能力的高低決定了政府行政能力的高低。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政學(xué)的核心是行政職能。行政職能決定了行政管理的方向。要科學(xué)的認(rèn)識(shí)和把握行政管理，首先需要明確政府的行政職能是什么，明確政府該管什么、不該管什么、管到什么程度。只有明確了政府的職能，才能正確地界定政府管理的目標(biāo)、內(nèi)容、方式。第五種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政學(xué)的核心是行政效率。行政效率是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和工作人員行政管理活動(dòng)的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論在組織的設(shè)計(jì)、人員的管理，還是在決策的程序，都是圍繞如何提高效率進(jìn)行的。

作為一門(mén)新興學(xué)科，學(xué)者們對(duì)行政學(xué)的核心探討議題存有爭(zhēng)論是在所難免的，對(duì)這一議題的爭(zhēng)論實(shí)則豐富了行政學(xué)的研究范疇，這些要素在任何學(xué)術(shù)專著的體系設(shè)計(jì)中都缺一不可。隨著學(xué)者們對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)深入，對(duì)行政學(xué)應(yīng)以行政職能這一論斷基本達(dá)成共識(shí)。

二、行政學(xué)研究的結(jié)構(gòu)體系

縱觀我國(guó)學(xué)者的著述，不難發(fā)現(xiàn)，各位學(xué)者在闡述其學(xué)科體系的過(guò)程中，主要采取以下三種方式。

第一種方式：要素排列式。這種方式主要是根據(jù)行政活動(dòng)過(guò)程中涉及到的要素而加以闡述。比如孫榮、徐紅主編的《行政學(xué)原理》一書(shū)，在該書(shū)中作者分列了行政學(xué)研究的18個(gè)部分。[1]由沈亞平、吳春華主編的《公共行政學(xué)》也是通過(guò)要素排列的方式進(jìn)行表達(dá)。[2]一般而言，涉及的主要要素有：行政職能、行政權(quán)力、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政方法、行政效率、行政改革、人事行政、財(cái)政行政等。

第二種方式：縱橫交叉式。“橫”主要是指具有普遍意義的問(wèn)題，如行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政效率。“縱”指的是行政管理中的具體領(lǐng)域，如教育行政、衛(wèi)生行政、城市行政。麻寶斌主編的《公共行政學(xué)》便是這種思路，[3]作者不僅闡述了行政管理的一般問(wèn)題，同時(shí)又介紹了西方在該領(lǐng)域的現(xiàn)狀，通過(guò)中西方制度之間的差異建立了矩陣式的學(xué)科體系。

第三種方式：主題研究式。即把學(xué)科的主要內(nèi)容歸納為具有統(tǒng)一主題的系列式結(jié)構(gòu)。由丁煌主編的《行政學(xué)原理》以“行政概念論”“行政生態(tài)論”“行政功能論”“行政結(jié)構(gòu)論”“行政過(guò)程論”“行政資源論”“行政關(guān)系論”“行政方法論”“行政規(guī)范論”“行政發(fā)展論”為脈絡(luò)構(gòu)建行政學(xué)的體系[4]。

三、行政學(xué)學(xué)科體系再建構(gòu)

以上結(jié)構(gòu)框架對(duì)學(xué)科體系做出了有益探索，但某種程度上并不適用于初入門(mén)學(xué)生。本文嘗試以“清晰”與“簡(jiǎn)捷”為原則，建構(gòu)一套更為適合本科階段使用的學(xué)科體系，以使初入門(mén)的學(xué)生建立起系統(tǒng)的學(xué)科架構(gòu)，同時(shí)又不迷失于浩如煙海的知識(shí)洪流之中。筆者嘗試從“主體”“過(guò)程”“保障”“目的”四個(gè)方面構(gòu)建行政學(xué)學(xué)科體系，這可以簡(jiǎn)單理解為：主體實(shí)施一系列的行為，并采取必要保障環(huán)節(jié)確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）“主體”部分。行政學(xué)的“主體”部分應(yīng)包含：行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政職能、行政權(quán)力、人事行政、行政責(zé)任。公共行政管理活動(dòng)的承擔(dān)者是組織和人，即行政組織和行政人員[5]。而行政組織不過(guò)是人的集合體，組織的運(yùn)轉(zhuǎn)、職能實(shí)現(xiàn)、目標(biāo)達(dá)成，歸根結(jié)底是由行政人員完成的。行政機(jī)關(guān)及其人員之所以能夠權(quán)威性地實(shí)施管理活動(dòng)，且社會(huì)公眾自愿地服從和接受，是因?yàn)樾姓藛T擁有合法性權(quán)力。當(dāng)然，按照權(quán)責(zé)一致的原則，行政人員也有相應(yīng)的責(zé)任去履行。

（二）“過(guò)程”部分。行政學(xué)的“過(guò)程”部分應(yīng)包含：行政決策、行政方法、行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、機(jī)關(guān)行政。行政決策是指行政官員在法定的權(quán)力和職能范疇內(nèi)，按照一定的程序、步驟和方法所作出的規(guī)定。行政方法關(guān)系到行政效率的高低，在現(xiàn)代行政管理體系中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。因此既要對(duì)傳統(tǒng)的行之有效的方法進(jìn)行繼承，又要研究現(xiàn)代新的行政方法，如系統(tǒng)方法、信息方法、反饋方法。行政執(zhí)行是對(duì)行政官員決策的具體落實(shí)，其效果直接關(guān)系到行政管理活動(dòng)的質(zhì)量與結(jié)果。在行政執(zhí)行過(guò)程中，必然會(huì)有各個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)工作，這不僅包含系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，還應(yīng)包含系統(tǒng)與外部的協(xié)調(diào)。而行政機(jī)關(guān)管理對(duì)于提高工作效率，杜絕文牘主義、官僚主義、形式主義具有不可替代的作用。

（三）“保障”部分。行政學(xué)的“保障”部分主要包含：行政環(huán)境、行政法制、行政倫理、行政監(jiān)督、公共財(cái)政、電子政務(wù)。一是環(huán)境保障，主要揭示公共行政管理與行政環(huán)境是密不可分、辯證統(tǒng)一的關(guān)系。二是法制、倫理保障，闡明法制、倫理觀念對(duì)我國(guó)行政管理順利實(shí)施的重大影響。三是監(jiān)督保障，這是行政學(xué)研究的重要方面，是國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，它對(duì)于防止權(quán)力的濫用具有重要價(jià)值。四是財(cái)政保障，它是各項(xiàng)行政工作開(kāi)展的物質(zhì)保障，為政府提供公共產(chǎn)品、公共設(shè)施等服務(wù)提供財(cái)政來(lái)源。五是技術(shù)保障，這主要是指電子政務(wù)的開(kāi)展。電子政務(wù)不僅代表著先進(jìn)的技術(shù)，而且代表著政府辦公的新思維、新方式。

（四）“目的”部分。行政學(xué)的“目的”部分應(yīng)包含：行政效率、行政改革、行政發(fā)展。行政改革是對(duì)公共行政從結(jié)構(gòu)、功能、過(guò)程到制度、文化和行為方式諸方面進(jìn)行改革，最后使公共行政從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的過(guò)程。行政發(fā)展則是指各國(guó)政府大力推進(jìn)政府變革，擴(kuò)大政府行政職能、提高政府辦事效率的總稱[7]。它本質(zhì)上指通過(guò)變革，促使傳統(tǒng)的、落后的公共行政向現(xiàn)代的、先進(jìn)的公共行政轉(zhuǎn)化。對(duì)行政改革、行政發(fā)展的研究應(yīng)該以“本土研究為主、以國(guó)外研究為輔”為方針，正如美國(guó)公共行政學(xué)家法默爾指出，“美國(guó)的公共行政學(xué)也只是一種‘特殊主義的知識(shí)體系”[6]。因此，在合理吸收與借鑒國(guó)外改學(xué)科經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，植根我國(guó)行政環(huán)境之下，建立中國(guó)特色的行政學(xué)學(xué)科體系?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]孫榮，徐紅.行政學(xué)原理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001.

[2]沈亞平，吳春華.公共行政學(xué)[M].天津：天津大學(xué)出版社，2011.

[3]麻包斌.公共行政學(xué)[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

[4]丁煌.行政學(xué)原理[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

[5]金太軍.公共行政管理學(xué)新編[M].武漢：華東師范大學(xué)出版社，2006.

[6]法默爾.公共行政的語(yǔ)言[M].美國(guó)：阿拉巴馬大學(xué)出版社，1995.

[7]張永桃.行政學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2009.

作者簡(jiǎn)介：程廣鑫，男，山東德州人，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，主要從事政府改革理論與實(shí)踐研究。