淺談建立企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度

中國航空油料集團有限公司 李 媛/文

建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度，是在當前深化國企改革的大背景下的一項全新工作。這是繼國有企業(yè)建立企業(yè)清產(chǎn)核資制度、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和主業(yè)管理制度、企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核制度、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度等國有資產(chǎn)管理法規(guī)和制度體系之后，又一項國有資產(chǎn)管理體制改革領(lǐng)域的重要制度。與同期開展的企業(yè)內(nèi)部重大風(fēng)險管控機制建設(shè)，共同形成了“能預(yù)警、能監(jiān)控、能發(fā)現(xiàn)、能處置”的有機鏈條，是完善國有資產(chǎn)監(jiān)管、落實國有資本保值增值責(zé)任、防止國有資產(chǎn)流失的重要制度舉措。

制度建立的背景

改革開放以來，國有企業(yè)改革發(fā)展不斷取得重大進展，涌現(xiàn)出一批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生、開拓國際市場、增強我國綜合實力作出了重大貢獻。但是國有企業(yè)在管理體制、運行機制和布局結(jié)構(gòu)等方面，仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。黨中央、國務(wù)院高度重視國有企業(yè)改革，2015年8月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對分類推進國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強和改進黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件等方面，都提出了改革的目標任務(wù)和重大舉措。

黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院高度重視國有企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作，習(xí)近平總書記曾明確指出：“建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究”。2016年8月，作為落實“強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失”的重要工作舉措，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》（以下簡稱“《意見》”），正式開啟此項制度建設(shè)工作。經(jīng)過兩年左右的研究、探索和制定過程，國務(wù)院國資委于2018年7月制定印發(fā)了國資委第37號令即《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法》，對責(zé)任追究的范圍、標準、處理方式和程序等內(nèi)容進行了規(guī)范，要求各中央企業(yè)抓緊建立健全工作機構(gòu)和違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系，此項工作進入實施落地階段。

制度的目標任務(wù)

（一）制度建設(shè)目標

違規(guī)責(zé)任追究制度是對國有企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反國家法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)造成國有資產(chǎn)較大或重大損失，以及其他嚴重不良后果的，實行終身責(zé)任追究制度?！兑庖姟访鞔_，在2017年年底前基本形成國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機制，在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責(zé)的機構(gòu)及國有企業(yè)的責(zé)任追究工作體系，形成職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的責(zé)任追究工作機制，對相關(guān)責(zé)任人及時追究問責(zé)，國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任意識和責(zé)任約束顯著增強。

（二）明確追究責(zé)任情形

針對違規(guī)經(jīng)營投資問題集中的環(huán)節(jié)，《意見》明確了9大方面54種需追究責(zé)任的情形，包括集團管控、購銷管理、工程承包建設(shè)、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)及上市公司股權(quán)和資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、資金管理、風(fēng)險管理等方面。

（三）明確資產(chǎn)損失內(nèi)容

違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究所指的資產(chǎn)損失包括經(jīng)營投資造成的直接損失、間接損失和損失風(fēng)險三大類。主要內(nèi)容由損失類別、發(fā)生損失的企業(yè)層級、資產(chǎn)損失發(fā)生地和資產(chǎn)損失程度四個維度組成。其中，損失類別不僅包括違規(guī)經(jīng)營投資造成的資產(chǎn)損失，還包括在經(jīng)營投資中發(fā)生的其他資產(chǎn)損失；發(fā)生損失的企業(yè)層級不僅包括中央企業(yè)本級，還包括各級子企業(yè)；損失發(fā)生地不僅包括境內(nèi)經(jīng)營投資中發(fā)生的資產(chǎn)損失，還包括在境外經(jīng)營投資中發(fā)生的資產(chǎn)損失；資產(chǎn)損失程度不僅包括重大資產(chǎn)損失及損失風(fēng)險，還包括產(chǎn)生嚴重不良后果的較大資產(chǎn)損失及損失風(fēng)險。

（四）明確經(jīng)營投資責(zé)任

經(jīng)營投資責(zé)任包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，責(zé)任追究應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問題性質(zhì)等，對相關(guān)責(zé)任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關(guān)等方式處理。并提出責(zé)任追究工作原則上按照干部管理權(quán)限組織開展。達到較大或重大資產(chǎn)損失標準等情況，應(yīng)當由上級企業(yè)或履行出資人職責(zé)的機構(gòu)開展責(zé)任追究工作。

（五）建立追責(zé)工作體系

各級履行出資人職責(zé)的機構(gòu)和國有企業(yè)要建立健全違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度，細化違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的原則、范圍、依據(jù)、啟動機制、程序、方式、標準和職責(zé)，保障違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作有章可循、規(guī)范有序。

企業(yè)的實踐過程

2018年以來，為使違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作及時落實落地，快速發(fā)揮對國有資產(chǎn)的保障作用，各中央企業(yè)按照國資委制定的路線圖和時間表，扎實推進違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)工作。

一是完成了違規(guī)責(zé)任追究工作頂層設(shè)計，實現(xiàn)了“工作有領(lǐng)導(dǎo)”。各中央企業(yè)總部及所屬各級企業(yè)在2018年12月底前全部建立了由企業(yè)主要負責(zé)人任組長的違規(guī)責(zé)任追究領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了追責(zé)工作實行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政負責(zé)、分級管理、協(xié)同配合”的工作體系。大部分企業(yè)都將工作職能落實在審計或法律風(fēng)控部門，也有少數(shù)企業(yè)落實在財務(wù)或經(jīng)營管理部門。

二是制定了違規(guī)責(zé)任追究工作體系建設(shè)方案，實現(xiàn)了“落實有計劃”。按照國資委“到2020年底前，全面建立覆蓋各級履行出資人職責(zé)的機構(gòu)及國有企業(yè)的責(zé)任追究工作體系”的要求，各中央企業(yè)為壓實責(zé)任，建立起一套切實可行、高效的追責(zé)工作體系，在2019年6月前陸續(xù)制定了契合自身特點的《違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)方案》，從組織體系、制度體系、長效機制和信息化建設(shè)等四個方面提出了全面建立健全違規(guī)責(zé)任追究工作體系的多項重點任務(wù)，明確了責(zé)任單位和完成時間，并嚴格按計劃推進。

三是建立了違規(guī)責(zé)任追究工作組織體系，實現(xiàn)了“問題有人管”。在國務(wù)院確定正式啟動違規(guī)責(zé)任追究工作后，國資委進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整，專門組建監(jiān)督追責(zé)局統(tǒng)籌中央企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作。中央企業(yè)及所屬各級企業(yè)在成立領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，下設(shè)由多個業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督部門組成的辦公室，專設(shè)監(jiān)督追責(zé)職能機構(gòu)，指定專人負責(zé)。實現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底的權(quán)責(zé)明確、流程清晰、上下貫通、協(xié)同聯(lián)動的責(zé)任追究工作機制。

四是推進責(zé)任追究工作制度建設(shè)，實現(xiàn)了“追責(zé)有依據(jù)”。為規(guī)范責(zé)任追究工作流程，使各級追責(zé)主體在查處違規(guī)問題線索過程中做到程序規(guī)范、標準統(tǒng)一，2019年6月底中央企業(yè)實現(xiàn)集團總部《違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法》主體制度全覆蓋，細化了違規(guī)經(jīng)營投資負面清單，與國資委相關(guān)制度配套實施執(zhí)行。企業(yè)集團總部還結(jié)合企業(yè)實際啟動了配套制度修訂，制定追責(zé)工作手冊、指引、實施細則等幾百項實體規(guī)則配套制度。為了推進制度有效延伸覆蓋和精準約束，各中央企業(yè)總部因企施策，指導(dǎo)所屬子企業(yè)開展細化負面清單和追責(zé)配套制度制定工作。

五是形成了違規(guī)責(zé)任追究工作報告機制，實現(xiàn)了“線索有通道”。2018年至2019年，建立了從國資委到中央企業(yè)總部層面的違規(guī)經(jīng)營投資問題和線索的報告機制，突出強調(diào)實時報告和定期報告的重要性和必要性，對企業(yè)建立由內(nèi)而外、由外而內(nèi)、由下而上的報告通道提出了具體工作要求，以推動及時發(fā)現(xiàn)、報告和處置問題，有效遏制違規(guī)行為，達到風(fēng)險預(yù)警和盡早采取挽回損失措施的目的。

制度的作用意義

（一）對責(zé)任追究進行體系化的制度設(shè)計

此前，國家對建立問責(zé)追責(zé)制度進行了很多探索，如國務(wù)院在2008年、2015年先后出臺的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》和《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。這些制度一方面在追責(zé)范圍、追責(zé)程序、處理標準等方面細化不夠，另一方面在執(zhí)行實施中，也存在職責(zé)不清、流程不清、處置不清的問題，無法真正將制度落到實處。本次建立的違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度可以視為法律處置和紀律處置的前置制度。整個制度體系完善、內(nèi)容充實、可操作性強，各項規(guī)定明確具體，讓制度可以真正落到實處，發(fā)揮作用。

（二）強化企業(yè)高級管理人員的管控手段

長期以來，很多中央企業(yè)存在對高級管理人員決策約束“失之于寬，失之于軟”的問題，企業(yè)投資出現(xiàn)巨額虧損，高級經(jīng)營管理人員卻可全身而退。近幾年，不乏有個別企業(yè)借“走出去”之名，在國際資本市場頻頻出手，有些項目轉(zhuǎn)眼就造成國有資產(chǎn)損失；還有一些企業(yè)負責(zé)人，只關(guān)心任期內(nèi)的經(jīng)營指標數(shù)字好不好看，不聚焦主業(yè)，盲目追求大而全，最后滋生一批不良資產(chǎn)。違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度明確對上述高級經(jīng)營管理人員的決策失誤，違規(guī)經(jīng)營等行為進行追溯追責(zé)，實行重大決策終身責(zé)任追究制度，進一步強化了人員管控手段。

（三）倒逼企業(yè)加速完善內(nèi)控體系

違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度進一步強化了把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，形成了橫向到邊、縱向到底的追責(zé)制度。通過全面在企業(yè)內(nèi)控管理制度中嵌入違規(guī)追責(zé)內(nèi)容，倒逼企業(yè)主動完善“三重一大”決策辦法等內(nèi)控管理機制，針對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷和管控漏洞，及時制定和修改各項管理制度，完善內(nèi)控體系，提升管理水平，保障企業(yè)合規(guī)經(jīng)營健康發(fā)展。

（四）豐富現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)督管理體系設(shè)置

責(zé)任追究制度設(shè)計注重加強與黨建、財務(wù)、規(guī)劃、工程、采購、審計、紀檢監(jiān)察、干部管理等工作協(xié)同，形成監(jiān)管合力。中央企業(yè)將責(zé)任追究工作納入經(jīng)營業(yè)績考核范圍，督促各級企業(yè)認真完善追責(zé)體系建設(shè)，提高合規(guī)經(jīng)營意識。在國企改革全面攻堅的背景下，制度建立的意義在于保障國有資產(chǎn)安全，這也是國企深化改革的重要前提。為企業(yè)合規(guī)經(jīng)營加裝了一道防盜門，為經(jīng)營管理人員高懸了一面警示牌。

（五）建立獨立清晰的經(jīng)營投資追責(zé)程序

國資委第37號令中明確了責(zé)任追究問題和線索的受理、初步核實、分類處置、核查、處理和整改七個工作步驟，相較以往指引性、意見性的粗線條問責(zé)方式，首次形成了獨立清晰的違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作程序。各中央企業(yè)相繼出臺符合自身經(jīng)營管理模式的配套制度，對責(zé)任追究工作程序進一步細化完善，明確職責(zé)分工、劃分工作流程、規(guī)范審批環(huán)節(jié)，清晰監(jiān)督追責(zé)與組織人事、紀檢、監(jiān)察等部門職能界面和銜接關(guān)系，力求實現(xiàn)程序嚴謹、環(huán)環(huán)相扣、銜接緊密，全面落實國資委對違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究依法依規(guī)，流程清晰，分工明確，協(xié)調(diào)配合，要件一致的工作要求，提高企業(yè)責(zé)任追究工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化水平，為合規(guī)開展調(diào)查企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資工作提供制度依據(jù)。

（六）進一步探索“三個區(qū)分開來”的容錯糾錯機制

國資委要求所屬中央企業(yè)在追責(zé)處置的同時，按照習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”要求，積極探索容錯糾錯機制，明確容錯糾錯邊界，強化制度執(zhí)行力。具體問題具體分析，既防止追責(zé)不力，又防止追責(zé)泛化簡單化。一方面要對造成國有資產(chǎn)損失及損失風(fēng)險的依法依規(guī)追責(zé)；一方面要保護守規(guī)矩、想干事、敢干事、能擔(dān)當?shù)慕?jīng)營管理人員，給予信心支撐，對誣告陷害行為絕不姑息。

綜上所述，違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度正處在快速建立期。建立制度只是手段，不是目的，發(fā)揮警示作用大于追責(zé)處置。通過建立責(zé)任追究制度，全面推進依法治企，逐步形成企業(yè)經(jīng)營管理人員“不敢違規(guī)、不能違規(guī)、不想違規(guī)”的思想紅線、筑牢行為底線，不斷增強對國有資產(chǎn)保值增值的社會責(zé)任擔(dān)當意識。為進一步深化新時代國有企業(yè)改革工作保駕護航。