濟(jì)南市糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定研究與實(shí)踐

高原，孫自偉

（1.濟(jì)南市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，山東 濟(jì)南 250000；2.濟(jì)南市勘察測(cè)繪研究院，山東 濟(jì)南 250000）

2017年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2017〕24號(hào)），明確“兩區(qū)”劃定任務(wù)目標(biāo)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求。濟(jì)南市總面積8 177 km2，市區(qū)面積3 257 km2，位于北緯36°40′，東經(jīng)117°00′，南依泰山，北跨黃河，地處魯中南低山丘陵與魯西北沖積平原的交接帶上，地勢(shì)南高北低，北部為臨黃帶，中部為山前平原帶，南部為丘陵帶［1］。濟(jì)南市積極響應(yīng)國家“兩區(qū)”劃定要求，堅(jiān)持因地制宜，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新實(shí)施，通過建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，制定具體工作方案，有序推進(jìn)任務(wù)落實(shí)等措施，高質(zhì)量完成了“兩區(qū)”劃定近20萬公頃，探索形成了成熟經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，?duì)其他地區(qū)做好相關(guān)工作提供有益借鑒和參考。

1 “兩區(qū)”劃定意義與工作基礎(chǔ)

1.1 “兩區(qū)”劃定意義

“兩區(qū)”劃定是在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下提出的戰(zhàn)略舉措。優(yōu)先把水土資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)、優(yōu)質(zhì)地塊劃定為“兩區(qū)”，是落實(shí)國家糧食安全戰(zhàn)略、確?！肮任锘咀越o、口糧絕對(duì)安全”、有效保障棉油等重要農(nóng)產(chǎn)品供給的現(xiàn)實(shí)需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。“兩區(qū)”劃定有利于聚焦核心品種和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)，將糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)用地細(xì)化落實(shí)到地塊，實(shí)現(xiàn)區(qū)域布局和要素優(yōu)化組合，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的重大舉措?！皟蓞^(qū)”劃定有利于集成農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)機(jī)推廣應(yīng)用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展體制機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控方式，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)價(jià)，更好調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民發(fā)展糧棉油生產(chǎn)積極性，推動(dòng)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。

1.2 濟(jì)南市“兩區(qū)”劃定工作基礎(chǔ)

濟(jì)南市作為省會(huì)城市，首先要體現(xiàn)全面走在前列的示范作用，在“兩區(qū)”劃定的任務(wù)指標(biāo)、劃定標(biāo)準(zhǔn)和工作績效上堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求；濟(jì)南市地形復(fù)雜、地貌多樣，有山地、丘陵、平原，必須強(qiáng)化技術(shù)支持，選用資質(zhì)高、技術(shù)力量強(qiáng)的“第三方”機(jī)構(gòu)參與劃定工作；濟(jì)南市所轄縣、區(qū)之間差別大，各有特點(diǎn)，需要細(xì)化任務(wù)責(zé)任，發(fā)揮各區(qū)縣優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)多方積極性、創(chuàng)造性；濟(jì)南市在土地資源管理、地質(zhì)勘探、農(nóng)業(yè)基地建設(shè)上有多年、多部門的工作經(jīng)驗(yàn)和成果，劃定工作要整合不同領(lǐng)域和專業(yè)的多年積累經(jīng)驗(yàn)，提高劃定工作的效率和質(zhì)量。

2 “兩區(qū)”劃定的研究

劃定工作中采用先進(jìn)的數(shù)字?jǐn)z影測(cè)量技術(shù)，將“兩區(qū)”片塊、地塊和高分辨率影像疊加比對(duì)，獲取現(xiàn)狀圖斑，實(shí)現(xiàn)對(duì)局部區(qū)域的快速獲取。采用PD實(shí)地勘查、高精度GPS定位，確保調(diào)查目標(biāo)準(zhǔn)確，便捷圖上采集、屬性編輯和實(shí)地拍照，實(shí)現(xiàn)全要素兩區(qū)“一張圖”；采用ArcGIS 10.2軟件拓?fù)鋵傩怨δ軝z查“兩區(qū)”及其片塊、地塊是否包含在永久基本農(nóng)田劃定成果內(nèi)并由專業(yè)地理信息人員完善信息數(shù)據(jù)庫，利用國家下發(fā)的“兩區(qū)”劃定數(shù)據(jù)庫成果質(zhì)量檢查軟件對(duì)各區(qū)縣匯交資料進(jìn)行檢查，保證“兩區(qū)”矢量數(shù)據(jù)、柵格數(shù)據(jù)、管護(hù)數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)等內(nèi)容齊全，屬性結(jié)構(gòu)正確，拓?fù)潢P(guān)系正確［2］。建立“兩區(qū)”專題數(shù)據(jù)庫，形成市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)“兩區(qū)”農(nóng)田空間分布圖，實(shí)現(xiàn)相關(guān)圖件可視化，相關(guān)信息可查詢，圖件比例符合要求，內(nèi)外要素齊全，圖面清晰可讀，圖件整飾完整規(guī)范，為信息化和精準(zhǔn)化管理提供基礎(chǔ)。

2.1 注重內(nèi)業(yè)與外業(yè)相互補(bǔ)充驗(yàn)證

技術(shù)單位在外業(yè)核查之前，先向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門確認(rèn)有無各個(gè)村最新的土地流轉(zhuǎn)信息表或數(shù)據(jù)庫，在實(shí)地調(diào)查土地流轉(zhuǎn)信息時(shí)可以根據(jù)相關(guān)資料進(jìn)行數(shù)據(jù)的完善。有些村流轉(zhuǎn)出去的土地十分零散，同一經(jīng)營主體可能在一個(gè)村內(nèi)有多塊不相鄰且面積較小的田塊；有些種植大戶、合作社、企業(yè)承包的土地期限為1～3年，不愿承擔(dān)管護(hù)責(zé)任。技術(shù)單位就與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門商議，將以上情況的管護(hù)主體全部確定為村集體，以便于后期責(zé)任落實(shí)和管護(hù)［3］。

2.2 合理處置非指標(biāo)作物種植

部分劃為“兩區(qū)”地塊存在目前種植作物是非指標(biāo)要求兩區(qū)作物（例如：作為水稻功能區(qū)的地塊實(shí)際為蓮塘）的現(xiàn)象，在上圖完成后導(dǎo)致圖斑屬性中作物類型與實(shí)地種植作物不一致。對(duì)此在外業(yè)調(diào)查時(shí)，需按實(shí)際種植作物填寫外業(yè)調(diào)查表，并對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行拍照，在數(shù)據(jù)庫中增加“實(shí)際種植作物類型”欄目［4］，填寫實(shí)際種植作物，確保在上圖時(shí)既可以看到實(shí)際種植的作物，又可以為今后當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)提供參考。

2.3 針對(duì)地形地貌采用不同的攝影成像技術(shù)

為快速高效劃定“兩區(qū)”，對(duì)于交通方便能夠快速到達(dá)的地區(qū)，人工攜帶平板電腦去實(shí)地劃定；對(duì)于地形復(fù)雜、交通不便的地區(qū)，利用便攜式無人機(jī)快速、實(shí)時(shí)傳輸“兩區(qū)”地塊現(xiàn)狀，便捷圖上采集、屬性編輯和實(shí)地拍照，快速準(zhǔn)確地完成劃定。

2.4 發(fā)揮無人機(jī)及配套成像技術(shù)優(yōu)勢(shì)

采用Professional四旋翼無人機(jī)，搭載DJI FC300X相機(jī)，實(shí)現(xiàn)GPS輔助懸停、實(shí)時(shí)地圖和雷達(dá)顯示，滿足位置可查證、動(dòng)態(tài)可監(jiān)測(cè)的要求。進(jìn)行外業(yè)核查時(shí)，利用無人機(jī)靈活調(diào)整相機(jī)的拍照方向和高度，彌補(bǔ)人工在地面拍照時(shí)視角不佳、拍攝不全的缺點(diǎn)，同時(shí)從高空拍照展現(xiàn)地塊的整體情況和周圍環(huán)境，真實(shí)反映地塊的土地利用情況［5］。無人機(jī)搭載的POS系統(tǒng)采集拍照坐標(biāo)并記錄在照片信息當(dāng)中，其實(shí)時(shí)與全面監(jiān)測(cè)保障了檢測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，并由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)相關(guān)變化數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)、高效補(bǔ)測(cè)，保證了相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與真實(shí)性。

2.5 采用互聯(lián)網(wǎng)+實(shí)地核查復(fù)合技術(shù)完成驗(yàn)收

確定重點(diǎn)核查區(qū)域并開展實(shí)地勘查，查清“兩區(qū)”片塊和地塊空間位置、數(shù)量、邊界，以及“兩區(qū)”片塊內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、流轉(zhuǎn)情況；工作底圖標(biāo)注信息與實(shí)際存在偏差的，核實(shí)無誤后予以修改，確保劃定的“兩區(qū)”圖、數(shù)、實(shí)地一致?！皟蓞^(qū)”片塊、地塊主要采用內(nèi)業(yè)判讀、外業(yè)調(diào)查補(bǔ)測(cè)和內(nèi)業(yè)建庫相結(jié)合的綜合調(diào)繪方法。高精度遙感影像是“兩區(qū)”邊界范圍認(rèn)定的主要依據(jù)。將調(diào)查底圖套合調(diào)查數(shù)據(jù)庫，疊加管理數(shù)據(jù)，制作外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)。現(xiàn)場認(rèn)定地類、判定邊界范圍、記錄權(quán)屬和種植屬性等信息。調(diào)查采用以互聯(lián)網(wǎng)+核查為核心輔助高分辨率遙感影像判讀的成果質(zhì)量保障體系，依據(jù)實(shí)地核查照片進(jìn)行內(nèi)業(yè)核查，可靠性高，改變以往核查多次反復(fù)的現(xiàn)象［6］。利用帶定位功能和方向傳感器的普通安卓手機(jī)或平板，采用A-GPS定位技術(shù)，對(duì)遙感監(jiān)測(cè)圖斑和重點(diǎn)疑問圖斑進(jìn)行核查；使用統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)+核查軟件，實(shí)地拍攝包含定位坐標(biāo)和拍攝方位角等信息的照片，報(bào)送至控制平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)+實(shí)地核查是對(duì)依據(jù)高精度遙感影像判讀和內(nèi)業(yè)審核技術(shù)體系的補(bǔ)充與完善。

3 “兩區(qū)”劃定的實(shí)踐

3.1 建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

2018年初，濟(jì)南市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)提高糧食綜合生產(chǎn)能力的實(shí)施意見》（濟(jì)政辦字〔2018〕36號(hào)），市直11個(gè)部門聯(lián)合制定《濟(jì)南市糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定工作方案》。市政府成立分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“兩區(qū)”劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，召開“兩區(qū)”劃定動(dòng)員大會(huì)，開展動(dòng)員部署。市級(jí)落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)646.2萬元，相關(guān)部門配合聯(lián)動(dòng)，形成分工協(xié)作機(jī)制和工作合力。通過新聞媒體和多種形式廣泛組織發(fā)動(dòng)，在《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》刊發(fā)“兩區(qū)”劃定工作專版，共計(jì)發(fā)行12余萬份，印發(fā)工作簡報(bào)兩期，為順利實(shí)施創(chuàng)造良好環(huán)境。舉辦“兩區(qū)”劃定工作專題培訓(xùn)班，成立工作督導(dǎo)組，定期調(diào)度督導(dǎo)，有效保障“兩區(qū)”劃定工作高質(zhì)量完成。

3.2 分解具體目標(biāo)責(zé)任

明確“兩區(qū)”如下條件：坡度在15°以下的永久基本農(nóng)田，平原地區(qū)連片面積不低于33 hm2，丘陵地區(qū)連片面積不低于3.3 hm2，農(nóng)田灌排工程完備，土壤環(huán)境質(zhì)量符合農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，具有糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的種植傳統(tǒng)，播種面積基本穩(wěn)定，確保劃定質(zhì)量。

將省分配劃定任務(wù)進(jìn)一步分解到縣市區(qū)、分解到有關(guān)鎮(zhèn)（街道辦）、村。綜合各縣區(qū)現(xiàn)有永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、近三年主要糧食作物和棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品種植面積以及產(chǎn)糧大縣優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)等因素，并征求各縣區(qū)意見，確定各自任務(wù)指標(biāo)。實(shí)行指標(biāo)與任務(wù)落地、建護(hù)責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制，承擔(dān)劃定任務(wù)的縣鎮(zhèn)村相應(yīng)啟動(dòng)各項(xiàng)“兩區(qū)”劃定及其建護(hù)工作。

3.3 創(chuàng)新方式方法

在“兩區(qū)”劃定工作中創(chuàng)新提出“四環(huán)十步”工作法：“四環(huán)”即明確“兩區(qū)”建設(shè)“劃、建、管、護(hù)”四大環(huán)節(jié)?！皠潯笔侵敢杂谰没巨r(nóng)田劃定和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，將“兩區(qū)”細(xì)化落實(shí)到具體地塊，全部實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)建卡落地；“建”是指按照集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好要求，配套推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。培育新型經(jīng)營主體、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；“管”是指充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，做到“兩區(qū)”地塊全部建檔立冊(cè)、上圖入庫，形成糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)“一張圖”，實(shí)施精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化管理；“護(hù)”是指通過加大對(duì)“兩區(qū)”的政策支持，增加基礎(chǔ)建設(shè)投入，完善財(cái)政政策，創(chuàng)新金融支持政策，形成有力度、有約束的政策體系，激勵(lì)和引導(dǎo)各級(jí)政府和農(nóng)戶重農(nóng)抓糧不吃虧、得實(shí)惠。

“十步”是指要求各區(qū)縣按照“制定方案、確定技術(shù)支撐單位、底圖資料收集、底圖制作、實(shí)地勘查、面積量算、分布圖編制、公告公示、上圖入庫、檢查驗(yàn)收”十項(xiàng)工作步驟逐步推進(jìn)，層層落實(shí)到位。

3.4 精準(zhǔn)建卡落地落實(shí)

各縣區(qū)根據(jù)土地利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，按照全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和分解下達(dá)的“兩區(qū)”劃定任務(wù)，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、城市（城區(qū)、城鎮(zhèn)）總體規(guī)劃編制成果，以第二次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和永久基本農(nóng)田劃定的圖件、影像等數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，將劃定任務(wù)落實(shí)到具體地塊并統(tǒng)一編號(hào)，標(biāo)明“四至”及拐點(diǎn)坐標(biāo)、地塊面積、灌排工程條件、作物類型、承包經(jīng)營主體和土地流轉(zhuǎn)情況等信息。依托國土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，建立電子地圖和數(shù)據(jù)庫，建檔立卡，登記造冊(cè)，確保每一地塊均能在圖上找到圖斑，每一圖斑均能找到相應(yīng)地塊。劃定工作完成后，能即時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)“兩區(qū)”劃定成果的核查校核，確保任務(wù)落地落實(shí)、通過多方評(píng)估檢驗(yàn)。

3.5 分層級(jí)開展績效評(píng)估及核查驗(yàn)收

在經(jīng)常性調(diào)度督查和分級(jí)驗(yàn)收基礎(chǔ)上，以招標(biāo)方式確定市勘察測(cè)繪研究院作為第三方，對(duì)全市“兩區(qū)”劃定成果進(jìn)行驗(yàn)收，對(duì)存在問題及時(shí)整改完善，形成市級(jí)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告存檔備查。開展“回頭看”和例行巡檢制度，發(fā)現(xiàn)問題立即修改糾正。同時(shí)巡檢“兩區(qū)”管護(hù)責(zé)任書簽訂和更新情況，確保責(zé)任內(nèi)容完整明確、要件齊全。

4 “兩區(qū)”劃定的績效及政策建議

2019年底，全市“兩區(qū)”劃定工作及成果獲得省級(jí)驗(yàn)收優(yōu)秀等次?！皟蓞^(qū)”劃定的功能和效果呈現(xiàn)多種積極變化，值得有關(guān)方面認(rèn)真總結(jié)和借鑒。各級(jí)政府、有關(guān)經(jīng)營主體以及村級(jí)組織和承包農(nóng)戶均對(duì)劃定“兩區(qū)”表現(xiàn)出積極的管護(hù)意識(shí)，“兩區(qū)”相繼納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策集中投入?yún)^(qū)內(nèi)，改善設(shè)施條件，形成糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的政策合力。但總體看，后續(xù)政策還相對(duì)薄弱，沒有建立相對(duì)穩(wěn)定的政策支持體系，影響到“兩區(qū)”劃定成效的持續(xù)發(fā)揮。建議如下：

一是盡快將劃定“兩區(qū)”納入國土空間發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)優(yōu)先、永久保護(hù)。市縣兩級(jí)主動(dòng)對(duì)接規(guī)劃編制，優(yōu)先把“兩區(qū)”納入嚴(yán)格保護(hù)紅線，鞏固劃定成果，形成保護(hù)硬約束，確保質(zhì)量、生態(tài)、布局同步優(yōu)化提升。落實(shí)相關(guān)保護(hù)措施，確?！皟蓞^(qū)”功能穩(wěn)步提高。

二是設(shè)立專項(xiàng)激勵(lì)政策形成穩(wěn)定、持續(xù)支持。建立同“兩區(qū)”規(guī)模、質(zhì)量、貢獻(xiàn)等相掛鉤的激勵(lì)政策，并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定支持，持續(xù)增強(qiáng)支持力度，切實(shí)形成有利于“兩區(qū)”發(fā)展的良好政策環(huán)境。

三是培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)營體系，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營同步提升。深化土地“三權(quán)”分置改革，明確土地所有者、承包者、經(jīng)營者對(duì)“兩區(qū)”的利用保護(hù)責(zé)任。培育規(guī)模適度的家庭農(nóng)場和以生產(chǎn)托管為主的服務(wù)組織，規(guī)范農(nóng)民合作社發(fā)展，建立與“兩區(qū)”發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代經(jīng)營體系，不斷優(yōu)化“地”與“人”兩大要素的耦合互動(dòng)。

四是壓實(shí)管護(hù)主體責(zé)任，確保產(chǎn)能穩(wěn)步提高。鎮(zhèn)村組織以及土地的實(shí)際經(jīng)營者是“兩區(qū)”管護(hù)的直接責(zé)任主體，必須明確管護(hù)的責(zé)任內(nèi)容和失責(zé)追究機(jī)制，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的內(nèi)在約束機(jī)制。上級(jí)政府不斷完善對(duì)“兩區(qū)”管護(hù)情況的督查機(jī)制，從維護(hù)國家糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的高度，持續(xù)加大對(duì)“兩區(qū)”的正向激勵(lì)和負(fù)面約束。

五是完善技術(shù)與工程支撐體系，穩(wěn)步提升“兩區(qū)”持久生產(chǎn)能力。堅(jiān)持藏糧于地、藏糧于技，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基本建設(shè)，面向“兩區(qū)”增產(chǎn)增收的實(shí)際需求，建立形成相應(yīng)的技術(shù)支持和工程支持體系，確?！皟蓞^(qū)”穩(wěn)健發(fā)展。