論空間視角下的流域治理法律機制

劉佳奇

(遼寧大學 法學院 ,遼寧沈陽 110136)

一、問題的提出

理論上，治理的主體不限于政府，還涉及政府主體之外的各種非政府主體。其更為強調(diào)政府與非政府主體之間的相互作用，去實現(xiàn)相應的行政任務或提供相應的公共服務。(1)參見[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯、宋華琳校，清華大學出版社2018年版，第6頁。相比傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理，治理顯然是更加的科學、文明、高尚、進步。(2)參見許耀桐：《應提“國家治理現(xiàn)代化”》，載《北京日報》2014年6月30日。自中共十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為“全面深化改革的總目標”以來，治理的現(xiàn)代化正在逐步深入我國社會的各個領域。這其中，作為人類社會生產(chǎn)生活的必要物質(zhì)支撐和載體，流域的治理關乎生態(tài)文明建設的大局，已成為重要的治理議題和治理領域。特別是，中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中更是明確提出：“加強長江、黃河等大江大河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理”。這表明，流域治理在推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的進程中，被擺在了更加突出的位置。

法治既是現(xiàn)代國家最基本的治國方略，更是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石。因此，流域治理的法治化是實現(xiàn)流域治理的題中應有之義。但實現(xiàn)流域治理，需要通過治理體制(主體及其相互關系)的構造、治理手段(工具)以及治理制度安排(包括正式與非正式)的運行，取得一種最佳的組合效用。這不僅是一套靜態(tài)的制度體系，更是一個動態(tài)的系統(tǒng)性治理過程。而通常認為，法律對于某一特定社會領域的調(diào)整，是通過法律規(guī)范及其集合——法律制度乃至制度體系，在主體間配置相應的權利(力)義務來加以實現(xiàn)的。顯然，這是一種靜態(tài)的法律觀，與流域治理的動態(tài)性、過程性難以充分契合。有鑒于此，當最初意指“機器的構造和工作原理”的“機制”被引入法律領域進而形成“法律機制”的范疇之后，就為流域治理的法治化提供了一種新的路徑。這是因為，法律機制不僅關注對流域治理進行規(guī)制的法律規(guī)范，更關注法律作用于事實世界的根據(jù)、原理、程序和方法等動態(tài)化過程。(3)參見謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，第215頁。它反映了人們不再滿足于靜止地、孤立地分析法律現(xiàn)象，而是要在運動中、相互聯(lián)系和相互制約中來研究和認識法是怎樣在生活中起作用的。(4)參見孫國華、朱景文：《法理學》，中國人民大學出版社1999年版，第228頁。正因如此，相較法律制度及其制度體系，在實現(xiàn)流域治理的法治化進程中，流域治理法律機制無疑更具理論研究意義和實踐價值。

二、空間對流域治理法律機制的塑造

誠然，流域有其自身的治理邏輯，法律機制亦有其追求的價值目標。但是，當二者統(tǒng)一于流域治理的法律實現(xiàn)過程之中時，流域與法律機制成為一個有機的整體。質(zhì)言之，流域治理的法律實現(xiàn)過程，就是法律機制與流域交換能量的過程。(5)參見關保英：《社會管理法律機制及其完善》，載《江西社會科學》2013年第2期。一方面，法律機制為流域的治理提供法治保障；另一方面，流域作為法律機制的作用對象，也會反作用于法律機制進而對其產(chǎn)生塑造作用。因此，法律機制能否為流域治理提供有效法治保障，基本前提就是法律機制能否匹配流域?qū)ζ涞乃茉熳饔?。而相比其他治理對象，流域?qū)Ψ蓹C制最顯著的塑造作用，蓋系于其空間特性。申言之，流域是以水為核心要素和紐帶而形成的特殊空間。正是由于這一特殊空間范圍內(nèi)纏繞的利益關系、承載的權利(力)義務，為法律的實現(xiàn)提供了場所。(6)參見朱埡梁：《法律的空間意象性》，法律出版社2017年版，第46頁。亦即，為法律機制作用于該治理對象提供了必要與可能。例如，世界范圍內(nèi)廣泛存在的流域單行立法(如我國的《太湖流域管理條例》)即是對其空間性的一種顯著的法治回應；再如，流域的空間范圍還成為確定司法管轄權的重要依據(jù)，(7)例如，2019年1月，經(jīng)江蘇省高級人民法院批準，宿遷市宿城區(qū)人民法院設立駱馬湖流域環(huán)境資源法庭，集中管轄駱馬湖流域宿遷市宿城區(qū)、宿豫區(qū)、沭陽縣及徐州市新沂市一審民事、行政、刑事環(huán)境資源案件。等等?？梢哉f，流域?qū)Ψ蓹C制的塑造作用，突出地體現(xiàn)在空間對流域治理法律機制的塑造。從法律機制構成要素的角度看，這種塑造作用具體體現(xiàn)在如下方面。

(一)塑造流域治理法律機制的維度

“維”是一種度量，“維度”間的相互聯(lián)系即構成空間存在的基礎。申言之，不同的空間維度與諸維度間不同的關系，是識別空間的基本指征。流域之所以被視為一類特殊的空間，首先就體現(xiàn)在該空間內(nèi)的維度，是以水為核心要素和紐帶相互聯(lián)系、相互作用的。水的可塑性與塑造性，是流域這一特殊治理對象之所以存在的空間基礎，這明顯區(qū)別于一般意義上以行政區(qū)劃為依據(jù)而形成的行政區(qū)域空間。具體而言：水的塑造性和可塑性，使得這一核心要素的存在樣態(tài)是多元的。例如，流域內(nèi)的干支流、湖泊和水庫、濕地等。而且，不同樣態(tài)各自的空間屬性和功能既有聯(lián)系又有差異，如干支流形成基本水道，水庫能夠調(diào)蓄發(fā)電，濕地則可涵養(yǎng)水源。水在流域空間內(nèi)的上述樣態(tài)差異，就形成了多個空間維度。又鑒于，維度如前所述是構成空間的基礎。因而法律機制作用于流域治理，從空間的視角看首先就是作用于流域空間的相關維度上。為適應流域空間在維度上的前述特點，流域治理法律機制在整體上亦應匹配相應的維度屬性。這就要求，流域治理法律機制應當圍繞水這一核心要素和紐帶，特別是其差異化的樣態(tài)及功能等，明確法律機制相應的作用維度。

(二)塑造流域治理法律機制的邊界

因為治理問題所處的空間是可以延展的，但治理主體的行為是有邊界的，只有將行為與問題實現(xiàn)空間上的對應，才能為有效治理提供基礎性條件。(8)參見陳曉彤、楊雪冬：《空間、城鎮(zhèn)化與治理變革》，載《探索與爭鳴》2013年第11期。雖然，維度是空間構成的基礎，但諸維度本身并不天然地存在邊界。由此可能導致，不僅各維度有可能無限延展從而直接影響空間的規(guī)模，而且諸維度間的相互聯(lián)系也可能無限延展從而影響空間的治理內(nèi)容與效果。盡管流域因水這一核心要素和紐帶的有限性，其空間本身不可能無限延展(即各流域在地理空間上大致是固定的、有限的)，但是人類社會因水而興、逐水而居的發(fā)展史說明，水作為生命之源、生產(chǎn)之基、生態(tài)之要，幾乎可以與流域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的所有領域、要素相關聯(lián)。如果對流域空間內(nèi)諸維度相互之間的聯(lián)系不加限制，那么作用于這一空間的流域治理法律機制，將可能因為系統(tǒng)的過于龐雜而失去其特有的價值和功能。相反，如果對流域空間內(nèi)諸維度相互之間的聯(lián)系過度限制，則又會使流域治理法律機制喪失其在流域治理中應有的效果。因此，理性認知流域治理法律機制這個人工巨系統(tǒng)的關鍵節(jié)點之一是邊界問題，即法律機制系統(tǒng)邊界的合理確定。一方面，其邊界應該與其功能，即流域空間的治理目的和價值追求等相適應，不能過大也不能過小。另一方面，由于流域空間的治理目的和價值追求并非一成不變，故流域治理法律機制的邊界確定，還需從考察法律規(guī)范如何作用于流域空間，并需要不斷地評估其調(diào)整實效并完善之的實踐理性出發(fā)，適時進行調(diào)整。(9)參見蔣春華：《法律調(diào)整機制的認知分歧與彌合——一個人工系統(tǒng)功能實現(xiàn)視角下的思考》，載《廣東社會科學》2019年第5期。總言之，理想狀態(tài)下流域治理法律機制的邊界應當處于一種適度且開放的狀態(tài)。

(三)塑造流域治理法律機制的組織結構

如本文開篇所述，明確治理主體及其相互關系，是實現(xiàn)流域治理的基本內(nèi)容之一。無獨有偶，法律機制作用于社會生活，也必然要厘清所涉相關法律主體及其相互關系。唯有如此，法律規(guī)范及其配置給相關主體的權利(力)義務，才能夠得以有序運行并發(fā)揮作用。因此，當二者統(tǒng)一于流域治理的法律實現(xiàn)過程中時，必然需要以流域治理的主體及其關系為基礎，明確流域治理法律機制的組織結構。從空間的視角看，由于流域空間往往會超越單一行政區(qū)域，故流域治理的主體首先包括流域內(nèi)有關政府(及其相關職能部門)。在此基礎上，流域空間的核心要素和紐帶是水，故流域治理中的非政府主體具有明顯的涉水屬性。例如，排污企業(yè)、用水戶(單位)、水工程建設單位、污水處理廠等。進而，流域治理中主體間的相互關系，總體上包括流域內(nèi)有關政府主體之間的關系、流域內(nèi)有關政府主體與涉水非政府主體之間的關系以及涉水非政府主體相互之間的關系。

基于上述流域治理主體及其相互關系的差異，流域治理法律機制的組織結構相應地存在下述四種基本類型：(1)科層型。即主要憑借政府(及其相關職能部門)的權力，通過對下級相關政府(及其相關職能部門)的控制和涉水非政府主體的監(jiān)管，實現(xiàn)以流域為單元的一體化管理。(2)自主治理型。即流域空間內(nèi)上下游、左右岸的相關政府及涉水非政府主體，以類似自主治理的協(xié)議、協(xié)商等方式來獨立應對流域治理事務、解決相關流域治理問題和糾紛。(3)市場型。即注重在相關主體間采用流域水權交易、流域政府間生態(tài)補償、排污稅費和排污權交易等市場化方式，以抑制流域治理中負外部性問題的發(fā)生。(10)參見王勇：《論流域政府間橫向協(xié)調(diào)機制 ——流域水資源消費負外部性治理的視閾》，載《公共管理學報》2009年第1期。(4)參與型。參與型治理在世界范圍內(nèi)日益增多，其中典型的適用領域就是流域。例如，歐盟《水框架指令》就規(guī)定了多種形式的公眾參與。相比而言，參與型組織結構更加強調(diào)各類、各級流域治理主體之間的對話與協(xié)作，即通過主體之間持續(xù)不斷的對話，降低沖突，增加相互合作。(11)參見黎元生、胡熠：《從科層到網(wǎng)絡：流域治理機制創(chuàng)新的路徑選擇》，載《福州黨校學報》2010年第2期。

(四)塑造流域治理法律機制的具體手段

當法律機制以其特定的組織結構作用于流域治理時，需要通過保證對治理過程能夠產(chǎn)生有效法律影響的各種法律手段來具體實現(xiàn)。(12)參見孫國華、朱景文：《法理學》，中國人民大學出版社1999年版，第323頁。有鑒于此，在相當程度和范圍內(nèi)，這些具體法律手段甚至被視為是法律機制本身。例如，管理機制、參與機制、市場機制、合作機制、協(xié)商機制、補償機制、保障機制、責任機制、監(jiān)督考核機制、糾紛解決機制等。(13)參見胡德勝、潘懷平、許勝晴：《創(chuàng)新流域治理機制應以流域管理政務平臺為抓手》，載《環(huán)境保護》2012年第13期。誠然，對于流域治理法律機制而言，上述手段無疑是必要的。但是，上述手段對于各類法律機制而言具有普遍適用性，并不足以體現(xiàn)流域治理法律機制在具體手段上的特質(zhì)。更何況，如果將前述各手段中“機制”的稱謂改為靜態(tài)法律觀下的“制度”，似乎也并無不可。以上情況共同說明，流域治理法律機制的具體手段不宜過于泛化，而應當同時具備如下條件：(1)體現(xiàn)法律機制有別于法律規(guī)范(制度、體系)的動態(tài)化、過程性和方法性；(2)適應流域治理的特殊需求。

上述條件，同樣可以而且需要通過空間的視角加以塑造。因為理論上對于流域空間的治理，其主要方式包括空間塑造、空間修復和空間重構。如果上述方式得以法律機制化，則流域治理法律機制在理想狀態(tài)下應順次包括以下三類具體手段：(1)流域空間塑造法律手段。雖然，流域空間作為地理學意義上的自然單元是相對固定的，但其作為支撐人類經(jīng)濟社會發(fā)展的經(jīng)濟社會單元，進而作為治理單元，無疑是可以塑造的。更何況，流域空間內(nèi)部的維度、邊界、組織結構等本身就需要加以塑造。例如，依法為某些流域設立的專門管理機構，就是對流域空間治理主體的一種塑造。因此說，塑造手段是法律機制作用于流域空間的起點和基礎。(2)流域空間修復法律手段。在對流域空間的塑造完成后，隨著時間的推移，空間內(nèi)外部相關因素可能會產(chǎn)生一定的變化。由此，可能導致流域空間內(nèi)存在一定的問題或不穩(wěn)定因素，從而使得空間偏離塑造之初的理想狀態(tài)。此時，對于流域空間的修復就成為一種必要的法律手段。例如，流域水污染防治的立法、執(zhí)法及其取得的法律效果，就是典型例證。(3)流域空間重構法律手段。當流域空間的修復手段不足以維系空間的理想狀態(tài)，或流域空間的現(xiàn)狀已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展新需要的情況下，對于流域空間的重構將成為一種必然選擇。例如，流域空間受到自然災害、突發(fā)事件等外界不可控因素的影響，此時就需要防災減災、應急管理等法律手段加以重構。

三、傳統(tǒng)空間視角下流域治理法律機制存在的問題

誠然，空間對流域治理法律機制的塑造具有前述重要作用。但一個不容忽視的問題在于，“空間”本身就是一個相對概念，依據(jù)不同的空間觀可以對流域空間做出不同的判斷。這將直接影響空間對法律機制的塑造程度和結果，進而影響流域治理法治化的進程和效果。目前，對于流域空間的認識，普遍采用的是一種“一元空間觀”——將流域視為由“點”(湖泊、水庫等重要水體)、“線”(干支流)構成的集水區(qū)或分水區(qū)，即“水系空間”。其空間范圍，主要包括河流本身和受河流及其洪水影響的灘地。(14)參見Helena Mühlmann, Drago Pleschko, Klaus Michor. Gew?sserentwicklungs- und Risikomanagementkonzepte als Planungsinstrument für ein integratives Flussraummanagement. ?sterreichische Wasser- und Abfallwirtschaft, 2018, (70): 45-53.由此空間視角而塑造的流域治理法律機制，在作用于流域治理的過程中明顯存在如下問題：

(一)“點”、“線”構成的二維法律機制，導致流域治理缺乏整體性

作為一個自然地理和水文管理單元，流域空間由“點”、“線”兩個維度構成當無異議。(15)參見Theodoros Giakoumis, Nikolaos Voulvoulis. The Transition of EU Water Policy Towards the Water Framework Directive’s Integrated River Basin Management Paradigm. Environmental Management, 2018, (62): 819-831.但是，當流域從水文學意義上的“自然空間”升級為人類的“經(jīng)濟社會空間”之后，僅憑這兩個維度則難以支撐該空間的存在。因為，“經(jīng)濟社會空間”意義上的流域概念不僅包括“點”和“線”構成的水文網(wǎng)絡，還包括與水相關的人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟、文化等經(jīng)濟社會要素。這些要素從空間分布的角度講，呈現(xiàn)一種“面”的狀態(tài)，與“點”和“線”并非完全重合。但同時，“面”與“點”和“線”之間又明顯具有關聯(lián)性：一方面，“點”和“線”的狀況會對“面”產(chǎn)生直接影響；另一方面，“面”的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況反過來也會作用于“點”和“線”。例如，城鄉(xiāng)的水資源短缺就屬于“點”和“線”對“面”的影響；而干支流的污染則是“面”對“點”和“線”的作用。

可見，當作為人類“經(jīng)濟社會空間”的流域成為治理對象和“治理空間”后，僅考慮“點”和“線”兩個維度的問題，明顯是缺乏整體性的。例如，“三江源”作為一個純粹水文學意義上的概念，僅指長江、黃河、瀾滄江三條河流的源頭，亦即三個自然空間上的“點”。而當國家為保護“三江源”而塑造一個特殊的治理空間——三江源國家公園時，它的規(guī)劃空間范圍將達到12.31萬平方公里。(16)參見《三江源國家公園總體規(guī)劃》。既有的流域治理法律機制，則恰恰局限于“水系空間”定位下“點”和“線”這兩個維度，對“面”的問題幾乎無法發(fā)揮作用。而流域的問題“表現(xiàn)在水里、根子在岸上”；“面”的問題不解決，“點”和“線”的問題無法得到根治。

(二)單純以水要素劃定的法律機制邊界，導致流域治理缺乏系統(tǒng)性

前文已述，由于流域空間的治理目的和價值追求并非一成不變，故流域治理法律機制的邊界也是動態(tài)發(fā)展的。鑒于“興水利、除水害”千百年來一直是中華民族水事活動的“主旋律”，甚至可以說中華民族的發(fā)展史就是一部“治水史”。因此，最初意義上流域治理法律機制的邊界在于水利，即水利工程建設、防洪等。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和流域治理要求的提升，流域治理法律機制邊界逐步延展為包括防洪、抗旱、城鎮(zhèn)排澇和飲用水安全保障在內(nèi)的水安全保障，以及水資源保護和水污染防治。但是，傳統(tǒng)“一元空間觀”中的“一元”就是指單一的水要素。受此影響，雖然法律機制的邊界不斷延展，但卻始終未超出單一“水”要素的范疇。(17)參見劉佳奇：《論長江流域政府間事權的立法配置》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第10期。具體表現(xiàn)如，現(xiàn)行的流域治理相關立法，其基本章節(jié)框架無外乎上述的幾種類型或幾個部分。

誠然，水是流域空間的核心要素。但是，在經(jīng)濟社會空間以及治理空間的意義上，水卻不是流域空間內(nèi)的唯一要素。例如，國外相關研究表明，流域范圍內(nèi)的灌溉作業(yè)不僅會影響流域內(nèi)的水資源，對流域的土壤資源、用水者、生態(tài)環(huán)境狀況都有影響。(18)參見Cengiz Ko?. A study on the role and importance of irrigation management in integrated river basin management. Environmental Monitoring and Assessment, 2015,(187): 488.相應的，流域治理法律機制的邊界也應不局限于“水”的單一要素。而目前這種“就水論水”的狀態(tài)，明顯缺乏對山水林田湖草等生態(tài)要素統(tǒng)籌。導致法律機制僅作用于水的問題，缺少對包括水在內(nèi)的流域治理有關問題進行系統(tǒng)性考量。例如，當前長江沿線化工污染整治和水環(huán)境治理、固體廢物治理之間明顯存在關聯(lián)，僅加強對水污染防治的法律規(guī)制顯然無法從根本上解決問題。

(三)科層型的法律機制組織結構，導致流域治理缺乏協(xié)同性

我國是單一制國家，自身的發(fā)展歷史以及特殊的“水情”，決定了應當由政府作為流域治理的組織者、領導者、決策者。然而，這并不意味著政府之外的涉水非政府主體在流域治理中的地位和作用天然地弱化和喪失，也不意味著政府內(nèi)部對流域治理的目標、手段、需求等天然地沒有差異。質(zhì)言之，強調(diào)政府在流域治理中的主體地位和作用，并不否認和排斥政府與涉水非政府主體之間、政府主體相互之間、涉水非政府主體相互之間在流域治理中的協(xié)同關系。相反，由于流域空間內(nèi)主體多元、利益高度復雜，更加需要有關主體之間的協(xié)同。正如習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中強調(diào)的那樣：“協(xié)同推進大治理”、“更加注重保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。(19)參見習近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，載《求是》2019年第20期。

但是，在一元空間觀下，“流域治理”幾乎等同于“流域水治理”。我國《水法》規(guī)定，水資源屬于國家所有。而事實上，這種水資源的國家所有權基本上處于一種“虛置”狀態(tài)。亦即，這種所有權實際上是通過政府(及其相關部門)監(jiān)管權力的設定和運行來實現(xiàn)的。進而，導致“流域水治理”實際上是政府的“流域水管理”。相應地，流域治理法律機制確認并塑造的，也自然是單一的科層型組織結構。其表現(xiàn)如，流域立法的核心是授予政府(及其職能部門)以水事監(jiān)管權，流域治理的效果基本等同于政府執(zhí)法的效果。這種組織結構，片面強調(diào)和依賴自上而下的控制，被動地或主要地接受上級政府的指令。其結果是：一方面，雖然大多數(shù)關于流域治理的研究，都側(cè)重于顯示流域政府間集體行動的重要性，(20)參見B. Timothy Heinmiller. Canadian federalism and the governance of water scarcity in the South Saskatchewan River Basin. Regional Environmental Change, 2018, (18): 1667-1677.但如果只有單純的科層制，流域內(nèi)政府很少能內(nèi)生自覺和信心去主動促進橫向協(xié)商與合作，相互間圍繞流域治理事務而產(chǎn)生的矛盾、隔閡也就將越來越深。由此，流域政府間合作意愿也將表現(xiàn)出類似遞減趨勢，使得府際的協(xié)作困難重重。(21)參見王勇：《論流域水環(huán)境保護的府際治理協(xié)調(diào)機制》，載《社會科學》2009年第3期。另一方面，對于政府之外的涉水非政府主體，除了循環(huán)使用加強命令控制的老辦法以外，很難以信任、互惠的方式來獲得更好的解決。(22)參見王勇：《論流域水環(huán)境治理的科層型協(xié)調(diào)機制》，載《陜西行政學院學報》2009年第3期。也就是說，多元主體之間難以形成流域治理的合力。

(四)片面的法律機制具體手段，導致流域治理缺乏實效性

法律機制作用于流域治理，不僅需要滿足治理過程的形式合法性，還需考量治理的實際有效性，即法律機制對流域治理是否真正“起作用”。申言之，相比法律規(guī)范本身，法律機制更加關注法律實效。但是，由于傳統(tǒng)一元空間觀將流域局限在單一水要素和水系這一空間范圍，使得流域治理法律機制在具體手段上明顯帶有片面性。由此，導致法律機制作用于流域治理過程的實效性不強。

首先，作用的對象單一。例如，規(guī)劃是流域治理的起點和龍頭，是一種重要的流域空間塑造手段。盡管《水法》等法律法規(guī)已將流域規(guī)劃的形式和過程法制化。但從實效上看，所謂的“流域規(guī)劃”基本上相當于“流域水資源規(guī)劃”。再如，流域空間修復手段在當前我國流域治理的過程中，被置于特殊重要的地位，成為法律機制的重要手段之一。但是，既有的“流域修復”，實際上集中于“水體修復”。無論是“流域水資源利用規(guī)劃”還是“水體修復”，都是法律機制的具體手段受傳統(tǒng)一元空間觀影響的結果。顯然，所謂的“規(guī)劃”不可能在整體上塑造流域空間；所謂的“修復”也不可能對流域空間實施系統(tǒng)性修復。

其次，主體間的關系單向。囿于單一的科層型組織結構，導致流域治理法律機制的具體手段基本上是依靠政府的縱向管理來實現(xiàn)。但除了縱向關系外，流域空間內(nèi)的上中下游、左右岸、不同部門(行業(yè))之間還存在“橫向”關系。單純強調(diào)縱向管理關系，不僅割裂了相關主體間天然的“橫向”聯(lián)系，還徒增法律機制的作用成本。實踐中，諸如政府間畫地為牢、部門間推諉扯皮，企業(yè)逃避執(zhí)法監(jiān)管，社會公眾參與度不高等現(xiàn)象的出現(xiàn)，都是例證。

最后，必要的手段缺失。前文已述，法律機制的動態(tài)化、過程性和方法性體現(xiàn)在具體手段層面，應順次包括流域空間的塑造、修復和重構。但是，在傳統(tǒng)一元空間觀下，“水系空間”是相對固定的，基本上不存在或不需要“重構”。但如前文所述，流域空間不只是水系空間，更是經(jīng)濟社會空間以及治理空間。且相關研究結果也表明，旨在改善流域生態(tài)系統(tǒng)狀況的治理行動，并不一定能通過改變生態(tài)系統(tǒng)服務的供給來改善人類社會的福祉。(23)參見Marta Terrado, Andrea Momblanch , Monica Bardina , Laurie Boithias , Antoni Munne, Sergi Sabater, Abel Solera and Vicenc Acuna. Integrating ecosystem services in river basin management plans. Journal of Applied Ecology, 2016, (53): 865-875.在此情況下，為實現(xiàn)流域經(jīng)濟社會的發(fā)展和流域治理目標的升級，完全有可能和必要對流域空間進行重構。顯然，此類手段的缺失，不僅在相當程度上減損了法律機制應有的動態(tài)化、過程性和方法性，更對流域經(jīng)濟社會的發(fā)展和流域治理的實現(xiàn)形成了一定的法治障礙。

四、新空間視角下流域治理法律機制的完善

習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話中指出：“科學謀劃國土空間開發(fā)保護格局，……促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應”。(24)參見習近平：《在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話》，載《新華日報》2018年6月14日。這表明，作為長江經(jīng)濟帶的空間載體，對長江流域的治理已經(jīng)突破了傳統(tǒng)一元空間觀下“水系空間”的治理范疇。無獨有偶，21世紀以來，美國的流域治理也從水域保護為重心，擴展到土地、大氣、自然資源管理等廣泛領域。(25)參見US EPA. Identifying and Protecting Healthy Watersheds, https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-10/documents/hwi-watersheds-ch1.pdf，最后訪問日期：2019年10月21日。無論是我國對大江、大河流域國土空間治理的新定位、新方略，還是國外流域治理的最新實踐，都證明了流域不僅是水文學意義上的水系空間，更是一個復雜的“社會——生態(tài)系統(tǒng)”。(26)參見Johannes Euler, Sonja Heldt. From information to participation and self-organization: Visions for European river basin management.Science of the Total Environment, 2018, (621): 905-914.有鑒于此，應當超越傳統(tǒng)的一元空間觀，以一種多元的空間觀重新審視流域這一治理領域和對象，進而完善流域治理法律機制。

(一)建立“點”、“線”、“面”的三維法律機制，增強流域治理的整體性

在多元空間觀下，“流域空間”已不僅是某一個相對獨立的集水區(qū)或分水區(qū)，更是一個以水為核心要素和紐帶，由水、土、氣、生物等自然要素和人口、社會、經(jīng)濟等人文要素相互關聯(lián)、相互作用而共同構成的系統(tǒng)。(27)參見中國21世紀議程管理中心：《國際水資源管理經(jīng)驗及借鑒》，社會科學文獻出版社2011年版，第195頁。作為各類自然要素和經(jīng)濟社會要素的共同載體，流域已然從傳統(tǒng)意義上的一元“水系空間”升級為多元“國土空間”。對此，習近平總書記指出，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)。從空間整體性的角度看，作為一種特殊國土空間的流域空間，其不僅包括流域內(nèi)重要水體等“點”、干支流等基本的“線”，還應涵蓋流域國土空間的“面”。

為適應這種新的空間觀，流域治理法律機制在維度上也應在傳統(tǒng)“點”、“線”二維的基礎上，升級為“點”、“線”、“面”三維。其中，“點”、“線”因其固有的自然水文特征相對較為固定，而“面”在超越傳統(tǒng)集水區(qū)或分水區(qū)之后，其法律面向相對模糊。因此，在流域治理法律機制的三個維度中，重點是“面”維度的塑造問題，核心是“面”的空間范圍(即法律機制的作用范圍)如何確定?？紤]到不同流域空間在經(jīng)濟社會發(fā)展水平、功能定位、治理目標、自然條件、歷史文化等方面存在差異，因此，法律機制中“面”維度的范圍不可能也不必要是統(tǒng)一結果，更可能是幾種可選擇的劃分方式。具體而言：(1)流域的“面”與行政區(qū)劃在國土空間上完全重合。例如，依托長江流域“黃金水道”建設的長江經(jīng)濟帶，其空間范圍并不局限在長江流域180萬平方公里的集水面積，而是覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11個省市，面積約205.23萬平方公里。(28)參見《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》。(2)以保護流域生態(tài)系統(tǒng)為主要目的劃定“面”的范圍。例如，前述三江源國家公園就是以保護長江、黃河、瀾滄江源頭的生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性為目標，劃定保護范圍、劃分保護區(qū)域。(29)例如，《三江源國家公園條例(試行)》第三條規(guī)定：“三江源國家公園由長江源(可可西里)、黃河源、瀾滄江源三個園區(qū)構成，具體范圍以國家批準公布的三江源國家公園總體規(guī)劃為準”。(3)以適應本流域綜合發(fā)展的定位為基礎劃定“面”的范圍。例如，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)就是基于大湖流域綜合開發(fā)這一功能劃定的空間范圍，其不僅是全國大湖流域綜合開發(fā)示范區(qū)和長江中下游水生態(tài)安全保障區(qū)，還兼具加快中部地區(qū)崛起的重要帶動區(qū)、國際生態(tài)經(jīng)濟合作重要平臺等多元功能定位。(30)參見《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》。

(二)拓展法律機制的邊界至流域涉水相關要素，增強流域治理的系統(tǒng)性

新空間觀下“點”、“線”、“面”的基本維度構成，尤其是“面”維度的確立，直接決定了流域空間內(nèi)的要素包括但不局限于水。但正如前文所言，流域空間畢竟是以水為紐帶并由水塑造而形成的。否則，其作為一種特殊空間存在將喪失基本意義或價值。質(zhì)言之，即使流域空間內(nèi)的要素不局限于水，仍應是以水為核心和基礎構成的系統(tǒng)。亦即，在“點”、“線”、“面”的三維空間內(nèi)，法律機制的邊界并非是無限拓展的，而應聚焦于“涉水相關要素”。然而，“涉水相關要素”這一邊界仍不十分清晰。更何況，不同流域空間內(nèi)其他要素與水之間的相關性亦存在較大差異。故流域治理法律機制的邊界，對于不同流域而言不可能完全相同。這就意味著，邊界不可能是一個固定值，而是一個區(qū)間。各流域應結合自身的空間條件、狀態(tài)、治理目標等，在這一區(qū)間的最大范圍內(nèi)適當選擇部分或全部內(nèi)容，以厘定各該流域治理法律機制的具體邊界。

詳言之，這一區(qū)間的最大范圍在于：(1)流域規(guī)劃與國土空間管控。前文已述，規(guī)劃是流域治理的起點和龍頭。而國土空間不僅是流域空間的新定位，更是生態(tài)文明建設的空間載體。因此，加強對流域這一國土空間范圍的總體規(guī)劃和管控，是從源頭提升流域治理法律機制系統(tǒng)性的必然要求。(2)流域水安全保障。水安全問題，永遠是流域治理中“天大的事”。沒有水這一核心要素和紐帶的安全，流域國土空間這一系統(tǒng)的安全也將無從談及。據(jù)此，流域水安全保障是流域治理法律機制中永遠的“必答題”。(3)流域生態(tài)環(huán)境保護和修復。流域作為支撐全域高質(zhì)量發(fā)展的載體，必須以空間內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全為基本前提。因此，流域治理法律機制重在對流域生態(tài)環(huán)境的保護。特別是對那些生態(tài)環(huán)境狀況脆弱甚至惡化的流域空間，應當堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理的原則，把流域生態(tài)環(huán)境的修復擺在法律機制中的壓倒性位置。(4)流域水環(huán)境質(zhì)量改善。水是流域空間存在的基礎，水環(huán)境質(zhì)量直接影響甚至決定著流域空間的生態(tài)環(huán)境狀況。因此，在流域生態(tài)環(huán)境保護和修復的基礎上，應當以流域水污染防治為重點，在流域治理法律機制中形成“生態(tài)系統(tǒng)保護+核心要素保護”的系統(tǒng)性構造。(5)流域涉水資源的配置、調(diào)度與開發(fā)利用。對于某些承載國家或區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略的流域空間而言，相關涉水資源不可能絕對地不開發(fā)、不利用。但是，開發(fā)利用必須是在嚴格保護的基礎之上，進行合理的配置、調(diào)度與開發(fā)利用。(6)流域文化傳承與保護。流域不僅具有物質(zhì)價值，還具有文化等非物質(zhì)價值。特別是，部分流域的文化價值極高，需要流域治理法律機制為其文化價值的傳承與保護提供法治保障。(31)例如，《貴州省赤水河流域保護條例》就設“文化傳承與保護”專章，對該流域內(nèi)的文化遺產(chǎn)(包括物質(zhì)和非物質(zhì))保護、文化旅游開發(fā)、教學宣傳與科學研究等進行系統(tǒng)性規(guī)定。

(三)構建網(wǎng)絡化的法律機制組織結構，增強流域治理的協(xié)同性

作為一種特殊的國土空間，流域空間的系統(tǒng)整體性、開放性、復雜性、動態(tài)性和不確定性，使得其治理過程呈現(xiàn)出主體多元化、開發(fā)方式多樣化和時空布局分散化等特點。(32)參見胡熠：《我國流域治理機制創(chuàng)新的目標模式與政策含義——以閩江流域為例》，載《學術研究》2012年第1期。因此，單純依靠科層型、市場型、自主治理型的組織機構都無法完全應對。而在缺少必要組織和領導的情況下，單純依靠參與和主體間的協(xié)商也不能完全勝任流域治理事務。有鑒于此，為實現(xiàn)流域空間內(nèi)多元主體的協(xié)同治理，從完善流域治理法律機制的角度講，需要構建一種網(wǎng)絡化的組織結構。詳言之：

(1)以科層型組織結構為基礎。盡管單純的科層型組織結構存在前述弊端，但多元主體之間復雜的利益博弈使得流域空間的協(xié)同治理不可能自發(fā)建立。(33)參見李正升：《從行政分割到協(xié)同治理: 我國流域水污染治理機制創(chuàng)新》，載《學術探索》2014年第9期?？茖又埔詶l塊結合為基礎，運用自上而下的層級控制方式，在協(xié)調(diào)流域多元主體關系過程中發(fā)揮了基礎性作用。如果缺乏科層制的保障，這種協(xié)同治理和網(wǎng)絡化的組織結構都將很可能陷入失靈的尷尬境地。(34)參見王勇：《美國流域水環(huán)境治理的政府間橫向協(xié)調(diào)機制淺析》，載《江蘇省社會主義學院學報》2009年第3期。(2)有條件地開展自主治理。流域有時是治理的適當平臺，但并非總是如此。流域空間內(nèi)有許多問題可以在子流域或純私人層面上得到最佳解決。(35)參見James L. Huffman. Comprehensive River Basin Management: The Limits of Collaborative, Stakeholder-Based, Water Governance. Natural resources journal, 2009, (49): 117-149.因此，主體間的自主治理不僅可以體現(xiàn)流域內(nèi)多元主體間“橫向”關系，更可以有效提升治理效率。但同時，自主治理也應當受到必要的限制：其一，自主治理的事項和內(nèi)容不得與現(xiàn)行法律和政治制度相抵觸；其二，自主治理的過程必須被置于上級政府的有效控制和監(jiān)督之下；其三，自主治理的結果不得減損流域整體的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。(3)引入市場機制。在流域治理法律機制中引入流域水權交易、流域政府間生態(tài)補償、排污稅費和排污權交易等市場化手段，可以通過經(jīng)濟激勵而非命令控制的方式影響相關主體的行為意愿，以提高流域治理效率和效益。(36)參見黃康森：《我國流域水污染治理機制：缺陷與創(chuàng)新》，載《發(fā)展研究》2006年第9期。(4)強化多元主體的參與。尤其是充分發(fā)揮專家、社會組織等涉水非政府主體的資源、知識、技術優(yōu)勢，通過政府與涉水非政府主體間的協(xié)同合作，實現(xiàn)對流域事務“整體大于部分之和”的治理效果。

(四)健全法律機制的具體手段，增強流域治理的實效性

鑒于多元空間觀下的流域已經(jīng)不局限于水系空間，因此流域治理法律機制也應當在新的空間觀下健全其具體手段，以解決前述的片面性問題，增強流域治理的時效性。具體而言：(1)拓展具體手段作用的對象。亦即，改變目前“就水論水”的狀態(tài)，將法律機制具體手段的作用對象從流域水系空間拓展至流域國土空間。例如，作為流域空間塑造重要手段之一的“流域規(guī)劃”應當從“流域水資源規(guī)劃”拓展為前述的“流域國土空間規(guī)劃”，實現(xiàn)“一張藍圖繪到底”；作為流域空間修復手段的“流域修復”應當從“水體修復”拓展為前述的“流域生態(tài)系統(tǒng)修復”。(2)實現(xiàn)主體間關系的互動。在網(wǎng)絡化的組織結構下，必然要求法律機制的具體手段在作用于流域治理的過程中，改變傳統(tǒng)主體間單一的縱向關系。因此，必須將流域治理主體間的交互性與治理過程的交涉性，作為法律機制具體手段運行中主體間的基本關系定位。特別是，在流域空間塑造手段中，主體的互動、交涉顯得尤為重要。例如，根據(jù)歐盟《水框架指令》，執(zhí)行機構應向公眾提供有關流域管理規(guī)劃的信息，在規(guī)劃過程中咨詢公民和利益相關者，并積極讓利益相關者參與規(guī)劃過程。(37)參見David Benson, Oliver Fritsch, Hadrian Cook, Marylise Schmid. Evaluating participation in WFD river basin management in England and Wales: Processes, communities, outputs and outcomes. Land Use Policy, 2014, (38):213-222.這其中，確保流域治理相關信息和數(shù)據(jù)可用性和可交換性，是維系主體間良性互動的關鍵因素。(38)參見Charalampos Skoulikaris, Antigoni Zafirakou. River Basin Management Plans as a tool for sustainable transboundary river basins’ management. Environmental Science and Pollution Research, 2019, (26):14835-14848.(3)補充流域空間重構手段。盡管水系空間意義上的流域是難以重構的，但當其升級為經(jīng)濟社會空間以及治理空間后，必然涉及重構。因而，流域空間重構手段在流域治理法律機制的具體手段中不能缺席。在此基礎上，考慮到經(jīng)濟社會問題、治理問題必須從經(jīng)濟社會和治理過程本身尋找根本原因和治本之道。是故，欲建立健全流域空間重構手段，除針對前述外界不可控因素而采取的防災減災、應急等非常態(tài)重構手段外，其常態(tài)化“抓手”在于改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會發(fā)展方式和生產(chǎn)生活方式以適應流域治理的新發(fā)展、新定位、新目標。具體而言，需要通過法律機制對產(chǎn)業(yè)布局和轉(zhuǎn)型升級、新舊動能轉(zhuǎn)換等引導和約束加以實現(xiàn)。(39)習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話中指出：“推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展要以壯士斷腕、刮骨療傷的決心，積極穩(wěn)妥騰退化解舊動能，破除無效供給，徹底摒棄以投資和要素投入為主導的老路，為新動能發(fā)展創(chuàng)造條件、留出空間，進而致力于培育發(fā)展先進產(chǎn)能，增加有效供給，加快形成新的產(chǎn)業(yè)集群，孕育更多吃得少、產(chǎn)蛋多、飛得遠的好“鳥”，實現(xiàn)騰籠換鳥、鳳凰涅槃”。參見習近平：《在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話》，載《新華日報》2018年6月14日。解讀上述講話內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”就是對流域空間重構的一種形象化表述，而實現(xiàn)重構的核心是新舊動能的轉(zhuǎn)換。其本質(zhì)，是經(jīng)濟社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級。