論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制
——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角

呂忠梅

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100811)

2019年11月26日，中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)，強(qiáng)調(diào)要以推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系，落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系，為推動生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)美麗中國提供有力的制度保障?！吨笇?dǎo)意見》貫徹落實(shí)中共十九屆四中全會精神，進(jìn)一步明確了中國現(xiàn)代環(huán)境治理體系的任務(wù)書、時間表和路線圖，不僅為健全新時代中國環(huán)境治理體系指明了方向，也對生態(tài)文明時代如何處理環(huán)境法與傳統(tǒng)法律的關(guān)系以及如何處理環(huán)境保護(hù)單行法之間的關(guān)系提出了新課題。從法學(xué)理論上回答這一時代之問，是環(huán)境法學(xué)者不可推卸的使命與責(zé)任。

一、以現(xiàn)代環(huán)境治理體系審視現(xiàn)行法律

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱“中共十九屆四中全會《決定》”)明確指出：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國?！?1)參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第31頁。為此，從實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度四個方面，對“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”進(jìn)行了整體部署。隨后通過的《指導(dǎo)意見》更將生態(tài)文明制度體系具體化為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、企業(yè)責(zé)任、全民行動、監(jiān)管、市場、信用、法律政策等七大體系。新時代環(huán)境治理體系以推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，充分體現(xiàn)了“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”(2)參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第11頁。的生態(tài)文明新理念，也對法學(xué)理論提出了新課題。

中國的環(huán)境法治建設(shè)自1973年制定環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性文件開始，始終堅(jiān)持結(jié)合中國實(shí)際、解決中國問題、合理借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)提出中國對策的思路，逐步形成了“統(tǒng)籌五個文明建設(shè)、保障生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”的立法理念，(3)參見呂忠梅、吳一冉：《中國環(huán)境法治70年：從歷史走向未來》，載《中國法律評論》2019年第5期。推動保護(hù)工作從“小環(huán)?！钡健按蟓h(huán)保”的巨大變化，積極探索環(huán)境保護(hù)從管理到治理、范圍上從環(huán)境要素到生態(tài)系統(tǒng)、規(guī)制上從督企到督政督企并重的變革。(4)參見章珂：《“小環(huán)?！弊儭按蟓h(huán)保”，生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化將提速》，載《第一財(cái)經(jīng)》2019年11月16日。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1979年制定《環(huán)境保護(hù)法(試行)》到2018年頒布《土壤污染防治法》，我國已制定環(huán)境保護(hù)綜合類法律5部，環(huán)境污染防治類法律7部，自然資源與自然(生態(tài))保護(hù)類法律15部，促進(jìn)清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)類法律2部，合理開發(fā)利用和節(jié)約能源類法律2部；此外，還有10部左右的民事、刑事、行政和經(jīng)濟(jì)立法中明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。與此同時，國務(wù)院制定了60余部環(huán)境行政法規(guī)，國務(wù)院主管部門制定了600余部環(huán)境行政規(guī)章，頒布國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1200余部。(5)筆者根據(jù)全國人大常委會、國務(wù)院、司法部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等官方網(wǎng)站公布的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)。與此同時，我國的民事立法、刑事立法、行政立法及訴訟立法也都不同程度地體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的要求，在《民法總則》中規(guī)定“綠色原則”、(6)《民法總則》第9條：“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！薄缎谭ā分幸?guī)定了危害環(huán)境犯罪、(7)《刑法》分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，分則第九章規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，分則第三章第二節(jié)“走私罪”中也涉及環(huán)境犯罪的內(nèi)容?！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定環(huán)境公益訴訟等。(8)《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄缎姓V訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！钡?，無論是現(xiàn)行的環(huán)境法還是傳統(tǒng)法理都建立在部門法理念、法律領(lǐng)域分立的基礎(chǔ)之上，各種法律之間“雞犬之聲相聞”但“老死不相往來”的情況并未得到根本改變，無法適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的新要求。

第一，生態(tài)文明的豐富內(nèi)涵與法律部門分立存在反差。生態(tài)文明是超越農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明的新型文明，包含了環(huán)境與發(fā)展、生態(tài)與文明兩個方面的內(nèi)容。換言之，生態(tài)文明是資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整合，有文明無生態(tài)或者有生態(tài)無文明都不是完整意義上的生態(tài)文明。因此，以GDP為導(dǎo)向的唯經(jīng)濟(jì)增長，或者簡單地將生態(tài)文明等同于環(huán)境保護(hù)都是對生態(tài)文明的片面認(rèn)識。(9)參見諸大建：《生態(tài)文明僅僅是環(huán)保？其實(shí)，中國特色的生態(tài)文明“長”這樣》，載《上觀新聞》2019年7月14日。在法學(xué)上，這種片面認(rèn)識主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)法律對環(huán)境法的“視而不見”，以及環(huán)境法對傳統(tǒng)法律的“另辟蹊徑”，缺乏環(huán)境與發(fā)展、生態(tài)與文明的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，更缺乏從生態(tài)文明視角評價和衡量“良法”與“善治”的標(biāo)準(zhǔn)，不利于“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”基本國策通過統(tǒng)一的法律制度轉(zhuǎn)化為治理效能。

第二，現(xiàn)代環(huán)境治理體系的空間結(jié)構(gòu)需求與法律缺乏空間規(guī)則之間形成失衡?！吨笇?dǎo)意見》提出的現(xiàn)代環(huán)境治理體系要求進(jìn)行因果鏈全過程變革，特別強(qiáng)調(diào)國土空間的多重價值，要求加快空間治理制度建設(shè)。(10)中共十九屆四中全會《決定》明確提出：“加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，完善主體功能區(qū)制度。”申言之，生態(tài)文明理念下的“發(fā)展”就是空間發(fā)展，國土空間規(guī)劃被視為國家對治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面調(diào)整并提升治理能力的重要舉措，解決空間不均衡問題是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的核心。(11)參見張京祥、夏天慈：《國家空間規(guī)劃體系的變遷與重構(gòu)》，載《自然資源學(xué)報(bào)》2019年第10期。在法學(xué)上，傳統(tǒng)法律基本不關(guān)注空間問題，資源環(huán)境類法律雖然在不同程度上涉及空間問題，但基本上處于單個環(huán)境資源要素立法或者單區(qū)域立法狀態(tài)，法律與法律之間缺乏整體性空間構(gòu)造，不利于“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”的全面落實(shí)。

第三，環(huán)境治理的主體責(zé)任體系與法律之間缺乏整合出現(xiàn)斷裂。《指導(dǎo)意見》提出七大體系、明確責(zé)任主體，更加注重生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、治理四位一體，突出合作治理理念。從主體視角看，環(huán)境治理涉及政府、企業(yè)、社會、公民等利益相關(guān)者的上下互動和廣泛參與，而不是政府唯一主體的意愿和動員，關(guān)鍵在于解決傳統(tǒng)政府體制中生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和手段的沖突問題，推動政府管理從碎片化轉(zhuǎn)向整合化、從對立轉(zhuǎn)向合作。(12)參見李文釗：《論合作型政府：一個政府改革的新理論》，載《河南社會科學(xué)》2017年第1期。在法律上，這種合作治理既要求不同的法律執(zhí)行部門在生態(tài)與文明之間找到交集和平衡點(diǎn)，也要求法律綜合運(yùn)用規(guī)制、市場、公眾參與等不同手段并且建立相互支撐的體制機(jī)制?，F(xiàn)行法律體系中，無論是環(huán)境法與傳統(tǒng)法律之間、還是環(huán)境保護(hù)法律相互之間，合作型治理體系都還沒有形成，不利于“堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。

這些問題的表現(xiàn)可能有多種形式，本質(zhì)上是因缺乏生態(tài)文明的價值統(tǒng)領(lǐng)而出現(xiàn)的傳統(tǒng)法律與環(huán)境法的沖突，以及因?qū)ι鷳B(tài)文明認(rèn)知不足而產(chǎn)生的環(huán)境保護(hù)法律手段之間的矛盾與沖突。從環(huán)境法的形成過程看，解決這個問題，必須在生態(tài)文明觀指引下，重新認(rèn)識傳統(tǒng)法律與環(huán)境法之間以及各環(huán)境保護(hù)單行法之間的關(guān)系，并從法理學(xué)方法論上加以解決。

二、理性認(rèn)識傳統(tǒng)法律與環(huán)境法的關(guān)系

環(huán)境法的發(fā)展不是一個割裂過去的孤立進(jìn)程，宏觀來看，它是整個社會科學(xué)領(lǐng)域理論與實(shí)踐發(fā)展和進(jìn)步的一個環(huán)節(jié)，也是法學(xué)領(lǐng)域理論與實(shí)踐不斷變革與完善的有機(jī)組成部分。因此，環(huán)境法的發(fā)展只能是在不斷地溝通與協(xié)調(diào)的過程中推動自身與相關(guān)法律部門的相互促進(jìn)，這是環(huán)境法發(fā)展的基本前提和自我實(shí)現(xiàn)的必然要求。

(一)環(huán)境法在與傳統(tǒng)法律的對話與銜接過程中成長

環(huán)境法是20世紀(jì)60年代才出現(xiàn)的新型法律。在環(huán)境法出現(xiàn)以前，原有的法律已經(jīng)建立了調(diào)整社會關(guān)系的基本規(guī)則，許多國家通過制定刑法、民法、行政法等基本法律建立了基本的經(jīng)濟(jì)社會秩序。但是，這些法律只考慮了人的社會屬性，在建立調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)則時簡單地將自然看作與人類無關(guān)的客體，從而導(dǎo)致了人與自然關(guān)系的矛盾與沖突，直至出現(xiàn)了大規(guī)模的環(huán)境污染與破壞。環(huán)境問題的嚴(yán)重性迫使我們重新思考人與自然的關(guān)系，重新思考法律在調(diào)整人與自然關(guān)系方面的理念與規(guī)則。

環(huán)境法正是人類經(jīng)過重新思考后所進(jìn)行的新的法律選擇，可供選擇的方法有兩種：一是打破舊世界，建立新規(guī)則；二是在原有規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行延拓。考察世界各國環(huán)境法的歷史軌跡不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境法的產(chǎn)生同樣遵循著法律發(fā)展的基本規(guī)律，是在一定經(jīng)濟(jì)社會政治條件下，將受到新的社會關(guān)系影響的那部分利益納入法律軌道的過程。在此意義上，環(huán)境法實(shí)際上是將被傳統(tǒng)法律所忽視的人與自然的關(guān)系納入考慮的范圍，重視環(huán)境資源的生態(tài)功能與屬性。這并非意味著環(huán)境法不考慮人與人的社會關(guān)系，更不意味著要取代原有的法律規(guī)則。換言之，環(huán)境法的產(chǎn)生和發(fā)展并不是一個新規(guī)則完全替代舊規(guī)則的過程，而是不斷在舊有規(guī)則基礎(chǔ)上發(fā)展的結(jié)果。

具體而言，環(huán)境法對舊有規(guī)則的發(fā)展呈現(xiàn)出兩條路徑：一條路徑是對原有的法律規(guī)則進(jìn)行拓展，如在傳統(tǒng)民法基礎(chǔ)上發(fā)展的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任規(guī)則，在傳統(tǒng)行政法基礎(chǔ)上發(fā)展的環(huán)境行政管理規(guī)則等。另一條路徑則是對原有法律規(guī)則進(jìn)行滲透，對已有規(guī)則進(jìn)行制度限制，如在民法上對所有權(quán)設(shè)定環(huán)境保護(hù)義務(wù)，在行政法上限制資源開發(fā)決策權(quán)等等。因此，環(huán)境法與傳統(tǒng)法律的關(guān)系并非對立或者完全不能相容。相反，生態(tài)文明理念下的環(huán)境法要建立“人—人”和“人—自然”兩類關(guān)系的融合規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“人—人”和“人—自然”關(guān)系的雙重和諧。這就需要在環(huán)境法與傳統(tǒng)法律之間建立相互溝通、相互銜接、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，我將其稱之為“溝通與協(xié)調(diào)”機(jī)制。

所謂溝通，是指環(huán)境法與各法律領(lǐng)域的交流和對話，目的是在相互理解的基礎(chǔ)上建立共同認(rèn)可與接受的新目標(biāo)、新理念、新原則。溝通是雙向的交流，它意味著溝通的雙方在向?qū)Ψ浇榻B自身基本情況的同時，了解并掌握對方的基本情況，在相互了解的過程中不斷增加相互之間的認(rèn)知程度。表面看來，傳統(tǒng)法律的不足導(dǎo)致了環(huán)境法的產(chǎn)生。但是我們也要看到，環(huán)境法的出現(xiàn)以及發(fā)展秉承了傳統(tǒng)部門法領(lǐng)域的理論資源，環(huán)境法與民法、行政法、刑法等傳統(tǒng)的法律部門有著密切的理論淵源，環(huán)境法才得以生成并不斷壯大。(13)例如，環(huán)境侵權(quán)制度雖然具有特殊性，但它依然是侵權(quán)制度的一部分，民法中的特殊侵權(quán)理論本身也是環(huán)境法產(chǎn)生的重要理論淵源。從另外一面看，環(huán)境侵權(quán)制度的產(chǎn)生彌補(bǔ)了傳統(tǒng)侵權(quán)法的不足，也為傳統(tǒng)侵權(quán)法理論輸入了新鮮血液。由此，環(huán)境法并非憑空產(chǎn)生，其產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)是傳統(tǒng)法律；與之相伴隨，環(huán)境法的發(fā)展又在很大程度上促進(jìn)和推動了傳統(tǒng)法律部門的更新和進(jìn)化，這原本是一個交互作用的過程。環(huán)境法規(guī)則和傳統(tǒng)法律規(guī)則之間的關(guān)系并不是非此即彼，新舊替代的關(guān)系，而是在法律體系的大樹上生長出了新的枝干，它們同根同源。正是在此意義上，環(huán)境法才被稱為21世紀(jì)的法律領(lǐng)頭羊，成為促進(jìn)法學(xué)理論、法律制度、法律方法走向未來的“革命性”動力。

所謂協(xié)調(diào)，是指在溝通的基礎(chǔ)上，按照新理念而對具體法律原則和制度的系統(tǒng)性考慮，通過統(tǒng)籌安排，將新目標(biāo)、新理念、新原則貫穿到法律之中，最終達(dá)致共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。協(xié)調(diào)是溝通的理性結(jié)果。溝通的基本目標(biāo)在于在相互理解的基礎(chǔ)上彼此的認(rèn)可與接受，但這種認(rèn)可和接受并不是盲目的和無原則的，而是以溝通為前提相互協(xié)調(diào)的結(jié)果。實(shí)際上，環(huán)境法與外界在溝通基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)自其產(chǎn)生時起就從未停止過：一方面，環(huán)境問題所具有的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性、社會性特征，使得作為環(huán)境問題的主要解決方式之一的環(huán)境法，既包含了大量的技術(shù)規(guī)范，也明顯的感受到經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)等不同領(lǐng)域?qū)ζ溆绊懙摹昂圹E”……；另一方面，環(huán)境法作為“法學(xué)”家族的新成員，也始終致力于在傳統(tǒng)的法律思維模式中納入生態(tài)利益的考量，使生態(tài)利益進(jìn)入整體利益衡量的范疇，通過和傳統(tǒng)法律及相關(guān)學(xué)科的溝通，協(xié)調(diào)“人與自然”共同體中的各種利益，達(dá)致人類社會的可持續(xù)發(fā)展。(14)參見呂忠梅：《中國民法典的“綠色”需求及功能實(shí)現(xiàn)》，載《法律科學(xué)》2018年第6期。正是通過環(huán)境法與相關(guān)法律之間的充分協(xié)調(diào)，一方面推動環(huán)境法與傳統(tǒng)法律各自領(lǐng)域的理論更新與進(jìn)化，另一方面也在自我調(diào)整和完善的過程中逐步實(shí)現(xiàn)與相關(guān)領(lǐng)域法學(xué)理論、法律制度體系的銜接與相互印證和支持。

(二)環(huán)境法與傳統(tǒng)法律在不同層次進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)

1. 法的價值層次。人類社會之所以需要法律，需要發(fā)揮法律調(diào)整社會生活關(guān)系的作用，目的就是為了保護(hù)和增進(jìn)這些事關(guān)人類福祉的價值，如平等、秩序、效率、安全等。這些價值構(gòu)成了法律所追求的理想和目標(biāo)。(15)參見張志銘：《論法的價值》，http://www.jus.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=3251，最后訪問日期：2019年11月30日。誠如龐德所言：“在法律史的各個經(jīng)典時期，無論在古代和近代世界里，對價值準(zhǔn)則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學(xué)家們的主要活動?！?16)參見[美]羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館1984年版，第55頁。也就是說，法律的價值是永恒的，但對價值的評價及其內(nèi)涵的理解則是批判的、發(fā)展的。環(huán)境法作為新興的法律領(lǐng)域，其既繼承了傳統(tǒng)意義上法的價值“衣缽”——繼續(xù)對平等、秩序、效率、安全等價值的追求；但作為在反思工業(yè)文明的過程中形成的法律領(lǐng)域，又對法律追求的價值賦予了新的內(nèi)涵。如，平等價值在傳統(tǒng)法律部門的意義上，往往局限在當(dāng)代人的、個體間的平等；而環(huán)境法為貫徹生態(tài)文明觀，將平等價值的內(nèi)涵在時間和空間兩個維度上進(jìn)行拓展。一方面，各國和地區(qū)都平等地享有發(fā)展的機(jī)會，即區(qū)際平等；另一方面，當(dāng)代人的發(fā)展不能建立在犧牲后代人發(fā)展的可能性的基礎(chǔ)上，資源環(huán)境應(yīng)該在世代間進(jìn)行合理的分配，即代際平等。

2. 法律原則層次。建立正當(dāng)?shù)姆芍刃颍仨毷紫却_立一些基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)，表明法律以怎樣的視角、從怎樣的邏輯起點(diǎn)來觀察、分析并規(guī)范人類的行為。這種標(biāo)準(zhǔn)就是我們通常所說的法律原則。誠然，傳統(tǒng)的法律部門均已凝練出較為成熟的法律原則。但環(huán)境法在反思和重新定位人與自然關(guān)系的過程中：一方面，環(huán)境法自身發(fā)展和確立了一些新的法律原則，如風(fēng)險預(yù)防原則。這些新的法律原則反映了法律觀察、分析資源環(huán)境問題的新態(tài)度、新視角，在一定程度上被其他法律部門所接納和認(rèn)同。(17)如風(fēng)險預(yù)防已經(jīng)滲透到行政法、刑法、民法等傳統(tǒng)法律部門的理論研究中，可參見金自寧：《風(fēng)險規(guī)制與行政法治》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第4期；勞東燕：《風(fēng)險社會與變動中的刑法理論》，載《中外法學(xué)》2014年第1期；劉水林：《風(fēng)險社會大規(guī)模損害責(zé)任法的范式重構(gòu)——從侵權(quán)賠償?shù)匠杀痉謸?dān)》，載《法學(xué)研究》2014年第3期等。另一方面，傳統(tǒng)法律部門也在對其已有的法律原則進(jìn)行反思和完善，使之更加契合人與自然和諧共處、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的價值觀。如公序良俗是民法的基本原則之一，最初只有違反人倫的行為屬于違反公序，而時至今日，公序良俗應(yīng)當(dāng)符合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。(18)參見郭明瑞：《用好公序良俗原則》，載《人民日報(bào)》2016年3月28日。

3. 法律規(guī)則層次。生態(tài)環(huán)境問題并非孤立存在，其既是諸多社會問題的一種表現(xiàn)形式，也與多種社會問題相關(guān)聯(lián)，涉及經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面。因此，生態(tài)環(huán)境問題不可能單獨(dú)依靠環(huán)境法或民法等單一法律加以應(yīng)對，必然需要在環(huán)境法與各相關(guān)法律之間形成相互援引、相互補(bǔ)充、相互配合的狀態(tài)。如環(huán)境侵權(quán)行為雖然與民事侵權(quán)有天然的聯(lián)系，但其背后卻有著許多讓民法“不曾相識”的新內(nèi)涵。(19)關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的特殊性，可詳見呂忠梅：《論環(huán)境侵權(quán)的二元性》，載《人民法院報(bào)》2014年10月29日。于是，我們看到，許多國家建立的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度，不僅同時出現(xiàn)在民法與環(huán)境法的立法中，而且法律規(guī)則之間也相互援引、相互補(bǔ)充、相互支撐。如《德國民法典》與《德國環(huán)境責(zé)任法》，《法國民法典》與《法國環(huán)境法典》，還有日本的《公害健康受害賠償法》、芬蘭的《環(huán)境損害賠償法》等。在我國，《侵權(quán)責(zé)任法》第八章專門規(guī)定了“環(huán)境污染責(zé)任”，而《環(huán)境保護(hù)法》第64條則規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！?20)參見呂忠梅：《論環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的雙重性》，載《人民法院報(bào)》2014年11月5日。

三、建立適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系需求的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制

現(xiàn)代環(huán)境治理體系以“中華民族永續(xù)發(fā)展”為目標(biāo)，然而該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)僅僅依靠環(huán)境法單獨(dú)的力量尚且薄弱，需要眾多法律部門的協(xié)同配合。通過建立環(huán)境法與其他法律部門的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，將現(xiàn)代環(huán)境治理體系的價值目標(biāo)內(nèi)化于傳統(tǒng)法律之中，并增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)單行法的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)法律與環(huán)境法的“合作”以及環(huán)境法律規(guī)范的“整合”，共同建設(shè)“美麗中國”。

(一)環(huán)境法與傳統(tǒng)法律的溝通與協(xié)調(diào)

1. 環(huán)境法與民法。傳統(tǒng)民法關(guān)心的是如何最大限度發(fā)揮物的效用，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，滿足人之所需。時至今日，日益惡化的自然環(huán)境，難以為繼的自然資源，讓人們逐漸意識到自然不是無限攫取的對象，而是人類相生相伴的伙伴。(21)參見王軼：《民法典的立法哲學(xué)》，載《光明日報(bào)》2016年3月2日。因此，處理好人與自然的關(guān)系，既是環(huán)境法的任務(wù)，也是傳統(tǒng)民法發(fā)展到今天必須面對的問題。從理論上看，民事權(quán)利作為基礎(chǔ)權(quán)利，必要時才能用公法予以救濟(jì)。民法難以完成對自然資源的修補(bǔ)，恰好為環(huán)境法的發(fā)展提供了空間。(22)參見孫佑海、徐川：《我國應(yīng)當(dāng)制定一部什么樣的民法典？——“環(huán)境法學(xué)與民法學(xué)的對話”會議綜述》 ，載《企業(yè)與法》2015年第6期。而環(huán)境法所要實(shí)現(xiàn)的環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力重構(gòu)，也需要對民法進(jìn)行生態(tài)化的改造和變革，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念引入到民法中。(23)參見呂忠梅課題組：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國法學(xué)》2018年第1期。

從法治實(shí)踐和需求上講，生態(tài)文明建設(shè)作為治國理政的根本方略，已經(jīng)在《民法總則》中以“綠色原則”得到了體現(xiàn)，我們需要做的，是如何充分利用民法典編纂機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法與民法的溝通與協(xié)調(diào)。(24)參見劉牧晗、羅吉執(zhí)筆：《環(huán)境權(quán)益的民法表達(dá)——“環(huán)境權(quán)益與民法典的制定”學(xué)術(shù)研討會綜述》，載《人民法院報(bào)》2016年2月17日。從目前已經(jīng)向社會公布的民法典各編草案中，我們已經(jīng)可以看到貫徹“綠色原則”的一些制度化安排，但也還有進(jìn)一步完善的空間。在物權(quán)編、合同編、侵權(quán)責(zé)任編、人格權(quán)編中，都還有“綠色化”的空間，(25)參見鞏固：《民法典物權(quán)編“綠色化”構(gòu)想》，載《法律科學(xué)》2018年第6期；劉長興：《論“綠色原則”在民法典合同編的實(shí)現(xiàn)》，載《法律科學(xué)》2018年第6期；劉超：《論“綠色原則”在民法典侵權(quán)責(zé)任編的制度展開》，載《法律科學(xué)》2018年第6期；劉長興：《環(huán)境權(quán)保護(hù)的人格權(quán)法進(jìn)路——兼論綠色原則在民法典人格權(quán)編的體現(xiàn)》，載《法學(xué)評論》2019年第3期。在“繼承編”中，也應(yīng)明確對物的繼承應(yīng)當(dāng)以不得破壞其生態(tài)屬性為限。在此基礎(chǔ)上，將環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)性保護(hù)納入侵權(quán)請求權(quán)范疇，防御性保護(hù)納入物上請求權(quán)范疇，明確授權(quán)公民得在純粹環(huán)境損害場合提起私益訴訟，構(gòu)建環(huán)境權(quán)益保護(hù)的請求權(quán)基礎(chǔ)規(guī)范體系。(26)參見鄢斌、呂忠梅：《論環(huán)境訴訟中的環(huán)境損害請求權(quán)》，載《法律適用》2016年第2期。

2.環(huán)境法與刑法。傳統(tǒng)刑法制度與環(huán)境法的要求相去甚遠(yuǎn)，沒有以環(huán)境效益或生態(tài)性判斷為基礎(chǔ)的刑事法律制度?，F(xiàn)行《刑法》中雖然有一些與資源或環(huán)境相關(guān)的罪名規(guī)定，但離建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系的要求有一定差距。建立環(huán)境法與刑法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，需要繼續(xù)更新刑法理念，在修改《刑法》中與生態(tài)文明理念相違背的部分原則性規(guī)定的同時，承認(rèn)生態(tài)法益的獨(dú)立性，(27)參見張明楷：《論生態(tài)法益在刑法中的獨(dú)立地位》，載《中國刑事法雜志》2006年第5期。建立附屬刑法制度，使之與環(huán)境法更好協(xié)調(diào)。(28)參見呂忠梅、張明楷：《關(guān)于環(huán)境刑法重大理論與實(shí)踐命題的對話》，http://www.riel.whu.edu.cn/index.php/index-view-aid-11172.html，最后訪問日期：2019年11月30日。

雖然在環(huán)境法與刑法的溝通與協(xié)調(diào)過程中，面臨著諸如刑法的謙抑性與不斷擴(kuò)展環(huán)境刑法適用范圍之間的矛盾，環(huán)境刑法所應(yīng)保護(hù)的法益究竟為何等問題。(29)相關(guān)問題可參見劉艷紅：《環(huán)境犯罪刑事治理早期化之反對》，載《政治與法律》2015年第7期；焦艷鵬：《刑法生態(tài)法益論》，中國政法大學(xué)出版社2012年版。但是，環(huán)境法與刑法的溝通與協(xié)調(diào)正在不斷的發(fā)生和發(fā)展。針對《刑法》實(shí)施過程中出現(xiàn)的與環(huán)境法不協(xié)調(diào)問題，立法機(jī)關(guān)高度重視并進(jìn)行了修改。其中，《刑法修正案(二)》《刑法修正案(三)》《刑法修正案(四)》《刑法修正案(七)》《刑法修正案(八)》都對《刑法》有關(guān)生態(tài)環(huán)境犯罪進(jìn)行了重大修改。在《刑法》降低環(huán)境犯罪的構(gòu)成條件，增強(qiáng)可操作性的同時，《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》進(jìn)一步將以環(huán)境為介質(zhì)而產(chǎn)生危害的行為，納入污染環(huán)境罪的適用范圍。(30)如《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定。此外，刑法也開始更加重視在環(huán)境刑事案件中適用人身刑之外的其他刑事責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式，重視刑事責(zé)任與民事責(zé)任的銜接。(31)如《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第5條規(guī)定。

3.環(huán)境法與行政法。雖然環(huán)境法律制度有相當(dāng)多的行政法規(guī)范，但傳統(tǒng)行政法理論與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)有很大差距，存在控權(quán)理論與國家承擔(dān)環(huán)境管理義務(wù)需要有較大視情置宜權(quán)力的矛盾，權(quán)力行使理論與環(huán)境治理需要非權(quán)力手段發(fā)揮作用的矛盾，結(jié)果控制理論與生態(tài)文明建設(shè)風(fēng)險預(yù)防為主的矛盾，等等。環(huán)境問題的發(fā)展為行政法理論和制度的發(fā)展提供了新思考、新契機(jī)，而新型行政活動形式的不斷出現(xiàn)也為環(huán)境法解決環(huán)境問題提供新手段、新模式。當(dāng)前，計(jì)劃行政、風(fēng)險行政、應(yīng)急行政等行政法理論和規(guī)范的出現(xiàn)，在拓展行政法的時間尺度方面做出了一些努力，將行政權(quán)的適用范圍不斷向事前延伸，(32)如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第23條規(guī)定。但還需要從理論上加以突破并在行政法中確立生態(tài)價值目標(biāo)。

從實(shí)踐中看，環(huán)境法與行政法的溝通與協(xié)調(diào)也正在不斷推進(jìn)過程中。在立法層面，2018年《憲法》第89條第6項(xiàng)明確了國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”的職權(quán)，以憲法的形式規(guī)定了國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的法定義務(wù)，為環(huán)境法與行政法的溝通和協(xié)調(diào)奠定了憲法基礎(chǔ)。《立法法》第82條的規(guī)定擴(kuò)大了地方政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行政立法權(quán)，為行政主體因地制宜地制定本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法律制度提供了新的法律依據(jù)。在執(zhí)法層面，借助公共行政、多中心治理等理念和方法，行政主體在環(huán)境保護(hù)方面也不再單純采用處罰、強(qiáng)制等“壓制型”行政管理手段，行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵等“柔性”行政手段被越來越多的適用。行政主體與相對人在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的協(xié)商、參與日漸增多，二者間的關(guān)系正在從傳統(tǒng)行政法的對立向合作、共治的方向發(fā)展。(33)如《環(huán)境保護(hù)法》第22條規(guī)定。

4.環(huán)境法與訴訟法。中國實(shí)行民事、行政、刑事三大訴訟分立，三類訴訟各有標(biāo)的、程序、裁判形式。因此，法院分別設(shè)置了民事、行政、刑事審判機(jī)構(gòu)，各個審判機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)相互分隔，這種訴訟體制對解決法律關(guān)系多處交織的環(huán)境糾紛問題比較大。環(huán)境糾紛的出現(xiàn)，對傳統(tǒng)訴訟法理論和制度帶來了挑戰(zhàn)，也為其發(fā)展提供了機(jī)遇。需要在傳統(tǒng)三大訴訟彼此分離的框架內(nèi)，建立環(huán)境法與民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，已經(jīng)建立的環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度是具有鮮明中國特色的“中國方案”，但相關(guān)理論并未建立。對于這些既無國外理論可以借鑒、中國制度實(shí)踐又才剛剛起步的新型訴訟制度，亟待認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深化規(guī)律性認(rèn)識，建立中國特色的公益訴訟基礎(chǔ)理論并及時轉(zhuǎn)化為法律制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法與訴訟法的溝通與協(xié)調(diào)。

在實(shí)踐中，環(huán)境法與訴訟法的溝通與協(xié)調(diào)主要通過司法體制改革和出臺司法解釋、司法政策的方式在推進(jìn)。自2014年最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立以來，全國各級法院到2019年6月建立專門環(huán)境資源司法審判機(jī)構(gòu)1201個。(34)參見喬文心：《最高法發(fā)布五年來環(huán)境資源審判工作有關(guān)情況》，載《人民法院報(bào)》2019年7月31日。2019年最高人民檢察院第八檢察廳成立，各級檢察機(jī)關(guān)也設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟案件。(35)參見閻晶晶：《把握規(guī)律，更好履行檢察公益訴訟職責(zé)——專訪最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列》，載《檢察日報(bào)》2019年2月28日。兩高先后出臺多個司法政策、單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布司法解釋，明確在環(huán)境資源司法中遵循環(huán)境正義、恢復(fù)性司法、生態(tài)預(yù)防等“綠色”司法理念，明確環(huán)境污染、非法采礦、破壞性采礦刑事案件，環(huán)境侵權(quán)、礦業(yè)權(quán)民事糾紛案件，環(huán)境民事公益訴訟、檢察公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的法律適用，為建立環(huán)境法與訴訟法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

(二)環(huán)境法體系內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)

環(huán)境法體系龐雜、內(nèi)容眾多，將各個子系統(tǒng)進(jìn)行相對的分門別類，并最終納入環(huán)境法這一框架之內(nèi)，也需要溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮作用。主要包括，環(huán)境法適度法典化以及污染防治法和生態(tài)保護(hù)法的溝通與協(xié)調(diào)、污染防治法與生態(tài)保護(hù)法中各專門法的溝通與協(xié)調(diào)。

1.環(huán)境法的適度法典化。自1978年以來，我國已制定了近40部與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律和數(shù)以千計(jì)的法規(guī)規(guī)章，但環(huán)境法并未形成有效的法律體系。各種法律制度之間呈現(xiàn)出明顯的碎片化，尤其是在生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能保護(hù)、大規(guī)模人群健康受害救濟(jì)、生態(tài)環(huán)境受害救濟(jì)等方面存在制度空白，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系所必須的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制、國土空間治理機(jī)制、環(huán)境風(fēng)險管控機(jī)制、協(xié)同治理機(jī)制缺乏相關(guān)法律制度支撐。妥善解決這個問題，推進(jìn)環(huán)境法的適度法典化是可行且具有比較優(yōu)勢的環(huán)境立法體系化方案。(36)參見呂忠梅、竇海陽：《機(jī)遇與挑戰(zhàn)：民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期。適度法典化可以為生態(tài)環(huán)境立法提供從分散走向內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的機(jī)會，改變生態(tài)環(huán)境立法因不同歷史起源、不同立法理念、不同立法技術(shù)、不同措施工具、不同標(biāo)準(zhǔn)水平管制導(dǎo)致的凌亂面貌：一是確定生態(tài)環(huán)境立法的總目標(biāo)和基本原則，建立基本法律規(guī)范和環(huán)境治理工具的統(tǒng)一運(yùn)用規(guī)則。二是統(tǒng)一決策和監(jiān)管的程序、執(zhí)法及司法等方面的內(nèi)容。三是避免對同一行為由不同法律進(jìn)行規(guī)制而需要相互參照的問題，改善環(huán)境法的適用，提高法律規(guī)定的內(nèi)在統(tǒng)一性。

2.污染防治法規(guī)范與生態(tài)保護(hù)法規(guī)范的溝通與協(xié)調(diào)。環(huán)境法理論上進(jìn)行了污染防治法和生態(tài)保護(hù)法的學(xué)理區(qū)分，是因?yàn)榄h(huán)境法產(chǎn)生發(fā)展的歷史原因和污染防治與生態(tài)保護(hù)規(guī)制對象差異的客觀原因所致。從學(xué)術(shù)研究的角度進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，有助于理論創(chuàng)建，但是研究過程中不能將兩者對立起來，必須看到兩者之間的相通之處：皆作用于環(huán)境資源的具體要素或者整體、皆以可持續(xù)發(fā)展作為價值目標(biāo)、皆是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要構(gòu)成。因此，首先要從理論上為兩類規(guī)范建立溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，是通過法治實(shí)踐，將污染防治規(guī)范與生態(tài)保護(hù)規(guī)范從目標(biāo)價值、基本原則層面進(jìn)行溝通，通過具體制度如生態(tài)紅線制度、國土空間規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評價和環(huán)境風(fēng)險評估制度、許可證制度、公眾參與制度、環(huán)境責(zé)任制度等加以協(xié)調(diào)，將污染防治規(guī)范與生態(tài)保護(hù)規(guī)范貫穿到一起。(37)如水質(zhì)、水量的問題表面上看分屬生態(tài)保護(hù)與污染防治兩個領(lǐng)域，在我國由《水法》和《水污染防治法》分別調(diào)整、水利和生態(tài)環(huán)境兩部門分別主管。但對于水生態(tài)整體安全而言，水質(zhì)與水量是水生態(tài)安全保障問題的兩個制約性因素，它們的聯(lián)系并不會因?yàn)椤安块T立法”、“政出多門”而自動分離。如果不能協(xié)調(diào)水質(zhì)與水量、生態(tài)環(huán)境與水利等部門之間的關(guān)系，后果只能是水安全危機(jī)的加重而不是水生態(tài)安全保障的加強(qiáng)。因此，在應(yīng)對水問題的過程中，要實(shí)現(xiàn)水質(zhì)、水量的統(tǒng)一管理，生態(tài)保護(hù)法與污染防治法就必須通過整合規(guī)劃和區(qū)劃、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和協(xié)同等方式進(jìn)行必要的溝通與協(xié)調(diào)。實(shí)踐中，《浙江省水污染防治條例》第7條就規(guī)定：“省環(huán)境保護(hù)、水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同省有關(guān)主管部門根據(jù)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃和水資源稟賦、環(huán)境容量等情況，編制《浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃分方案》，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”。制定統(tǒng)一的水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃分方案，為水質(zhì)水量統(tǒng)一管理創(chuàng)造了條件，更體現(xiàn)了污染防治法、生態(tài)保護(hù)法的溝通與協(xié)調(diào)。

結(jié) 語

中共十九屆四中全會《決定》及《指導(dǎo)意見》提出構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系目標(biāo)，是中國進(jìn)入新時代的新命題。如何在堅(jiān)持中國特色社會主義環(huán)境法治道路的基礎(chǔ)上不斷開拓創(chuàng)新，發(fā)展和完善環(huán)境法理論，為建立適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的法治實(shí)踐提供理論支撐的工作，剛剛起步。本文的研究，還停留于問題的表面，有待繼續(xù)深入。期待學(xué)者們關(guān)注“溝通與協(xié)調(diào)”問題，提供更多更好的方案，為“美麗中國”建設(shè)貢獻(xiàn)智慧和力量。