穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
——以敦煌市為例

杜斌蘭

甘肅省敦煌市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站，甘肅 敦煌 736200

一、基本情況和工作方法

敦煌市現(xiàn)轄8個農(nóng)村鎮(zhèn)，56個行政村、396個村民小組，共有農(nóng)業(yè)戶數(shù)33 694戶，農(nóng)業(yè)人口102 574人。我市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作在2018年全面清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，今年先行試點，采用“七步工作法”穩(wěn)步推進。

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想

1.成立了市鎮(zhèn)村三級主要領(lǐng)導(dǎo)負責的領(lǐng)導(dǎo)體系，明確了工作職責。按照要求，市鎮(zhèn)村在3月底前都成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組機構(gòu)，研究制定了產(chǎn)權(quán)制度改革工作方案，確定了示范村，8個鎮(zhèn)確定示范村20個。

2.加大學習宣傳培訓力度，確保此項工作順利開展。各鎮(zhèn)村都印發(fā)了宣傳資料，采取動員會、公開欄、社員微信群、進村入戶等方式，廣泛宣傳產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義、政策要求，有效調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性和主動性。

3.產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室強化業(yè)務(wù)培訓學習。組織市鎮(zhèn)相關(guān)業(yè)務(wù)人員30多人外出參加產(chǎn)權(quán)制度改革培訓班、學習試點縣經(jīng)驗，市鎮(zhèn)共舉辦產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)人員培訓班9場次，培訓1 000余人，有效提高了參與改革相關(guān)人員的能力水平。

（二）政策支撐，保障推進

敦煌市產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組研究制定了《敦煌市產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案》《敦煌市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定指導(dǎo)意見》《敦煌市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)股權(quán)量化指導(dǎo)意見》《敦煌市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記辦法》《敦煌市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村分別制定了具體的操作辦法，做到了一村一策，一事一策。確保了改革有章可循。同時市產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組不斷加大指導(dǎo)檢查力度，定期不定期督查指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作開展情況，遇到問題隨時解決，確保此項工作穩(wěn)步推進。

（三）清產(chǎn)核資，摸清家底

2018年，敦煌市嚴格按照農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資要求，扎實開展了清產(chǎn)核資工作，全面摸清了村集體所有的資金、資產(chǎn)存量和管理使用狀況，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村“三變”改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。經(jīng)核實，全市資產(chǎn)總額為10.19億元，其中：經(jīng)營性資產(chǎn)0.54億元。針對個別村清產(chǎn)核資摸底調(diào)查、登記錄入、估價入賬均不同程度地存在不細致、不準確、不完善的問題。進行了一次“回頭看”，查缺補漏，建立健全資產(chǎn)臺賬，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動登記制度，將清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)全部錄入甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)平臺，打造農(nóng)村集體資產(chǎn)管理大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理制度化、規(guī)范化、信息化。

（四）界定身份，確定股東

按照《敦煌市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定指導(dǎo)意見》，各鎮(zhèn)根據(jù)各自情況研究制定了指導(dǎo)意見，全面開展了摸底登記工作，各村根據(jù)摸底登記情況，針對不同類型人員，召開村三委擴大會議研究集體經(jīng)濟組織成員身份認定初步方案，經(jīng)村民代表會議討論形成草案，提交村民（代表）會議表決通過，形成村集體經(jīng)濟組織成員認定辦法，報鎮(zhèn)審核后實施。試點村根據(jù)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定辦法，結(jié)合摸底情況，確定本集體經(jīng)濟組織成員，填寫公示表，在村務(wù)公開欄進行公示。經(jīng)公示無異議后，報鎮(zhèn)政府審核，經(jīng)鎮(zhèn)審核后，匯總報市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。

（五）折股量化，股權(quán)配置

股權(quán)配置是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)。為了積累經(jīng)驗，我市采取先行試點，積累經(jīng)驗的辦法，各鎮(zhèn)在有經(jīng)營性資產(chǎn)的試點村先行開展農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股權(quán)量化工作。試點村在反復(fù)討論、征求群眾意見基礎(chǔ)上制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)股權(quán)量化辦法》，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核后，提交成員代表大會討論通過，建立股權(quán)量化登記冊，進行三榜公布。在股權(quán)設(shè)置上實行一人一股，不提倡設(shè)置集體股，如需設(shè)置集體股，比例不超30%，由群眾討論決定；在股權(quán)的設(shè)置上實行“量化到人、確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的靜態(tài)管理模式。

（六）堅持民主，規(guī)范程序

產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，改革的每一個環(huán)節(jié)都廣泛征求群眾意見、嚴格履行民主程序，實行民主決策，該市按照民主程序，成立了三個機構(gòu)：一是股東（成員）代表大會，是村股份經(jīng)濟聯(lián)合社的最高權(quán)力機構(gòu)；二是董事會；三是監(jiān)事會，通過反復(fù)討論開會制定出了三個制度：《村股份經(jīng)濟聯(lián)合社組建方案》和《股東（成員）代表選舉辦法》《股份經(jīng)濟聯(lián)合社章程》，召開股東（成員）代表大會選舉理事會、監(jiān)事會，推選理事長、監(jiān)事長。

（七）核發(fā)權(quán)證，建立檔案

各村整理相關(guān)資料，逐級申報，申請登記賦碼，經(jīng)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局審核審查符合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立程序和要求，予以頒發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證》，截至2019年11月30日，有36個試點村成立了村股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社，標志著敦煌市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進入一個新階段。

二、存在的問題

（一）對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革認識還不到位

受傳統(tǒng)觀念影響，部分干部和群眾缺乏市場意識，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革認識不到位。一些村干部害怕改革后造成資產(chǎn)流失，甚至怕失去權(quán)力，改革后管不好，管不了；部分群眾擔心改革后形成壟斷，得不到應(yīng)有的利益；也有擔心政策不穩(wěn)定，發(fā)生變化，所以存在等待、觀望現(xiàn)象。這些認識上的誤區(qū)，遠遠沒有從政治的高度、理論的深度和政策的廣度上認識產(chǎn)權(quán)制度改革，上下沒有形成改革的合力，直接影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的進程。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理職能和主體地位仍未理順

通過產(chǎn)權(quán)制度改革，各村普遍成立了“村股份經(jīng)濟合作社”，也就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是從原有的村民委員會中剝離出來的，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的核心。而目前如何管理好這個新生機構(gòu)，股份經(jīng)濟合作社與村委會二者之間的職能定位，各自權(quán)利義務(wù)責任和隸屬關(guān)系等，各級沒有出臺任何規(guī)范性的指導(dǎo)意見。

（三）村集體經(jīng)濟薄弱，收入來源單一

據(jù)了解，多數(shù)村主要依靠轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)業(yè)扶貧等政策性資金維持運轉(zhuǎn)。部分村雖有集體資產(chǎn)租賃等收入源，但產(chǎn)生的收入無法讓村集體更好地運轉(zhuǎn)。加之目前大部分村干部年齡偏大，觀念較為落后，發(fā)展集體經(jīng)濟意識缺乏。有的村干部雖然干事熱情很高，但缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗和知識體系，對如何整合現(xiàn)有資源、理清發(fā)展思路、探索發(fā)展模式的能力極為缺乏，無力發(fā)展村集體經(jīng)濟。

（四）農(nóng)經(jīng)體系不健全，農(nóng)村“三資”監(jiān)管體制有待完善

農(nóng)村經(jīng)營管理部門是推進改革的主要業(yè)務(wù)承擔單位。隨著改革的深入，基層農(nóng)經(jīng)部門的任務(wù)越來越重，但是，目前基層農(nóng)經(jīng)管理體系不健全、隊伍不穩(wěn)定，力量不匹配、保障不到位等問題十分突出，影響制約了農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

三、對策建議

（一）加強人才保障，增加人才輸送

1.要加強村干部的培訓。著力加強對村干部致富技能，市場經(jīng)濟知識，經(jīng)營管理等方面的培訓，提高其發(fā)展經(jīng)濟和帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富的能力。

2.增加人才輸送。把“懂經(jīng)營、會管理”的人才吸納到集體經(jīng)濟組織管理崗位上來。

3.突出農(nóng)民主體地位。切實營造有利改革的環(huán)境氛圍。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是為農(nóng)民辦實事、辦好事，應(yīng)采取多種方式充分宣傳發(fā)動群眾，充分調(diào)動農(nóng)民群眾參與改革的自覺性、積極性和主動性。對改革中遇到的疑難問題，要充分發(fā)揮群眾的智慧，在法律政策允許的范圍內(nèi)，盡量通過村民自治的方式解決。

（二）推進配套政策落實，合力推進改革向縱深發(fā)展

要認真研究上級相關(guān)文件精神，用足用活改革政策，對需要地方出臺配套政策的，要及時研究出臺，及時推進實施；對需要地方配套資金的，要及時納入財政預(yù)算。要加強農(nóng)村“三資”監(jiān)管，健全“三資”管理制度，完善問責、監(jiān)督機制，從制度上預(yù)防村干部的“微腐敗”。要按照“確權(quán)、賦能、搞活”三步走的總體思路，盡快出臺落實金融、土地、稅收等相關(guān)政策，完善開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度，形成推進改革向縱深發(fā)展的制度安排和有效機制。

（三）多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟

1.整合項目資源。各級政府要加大財政資金的投入，補齊“三農(nóng)”發(fā)展資金短板。特別是將產(chǎn)改村的規(guī)劃發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃及實施項目整體融合，這樣既可以盤活產(chǎn)改村的基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“三資”資產(chǎn)等“沉睡”資源，又能讓鄉(xiāng)村振興的相關(guān)項目在產(chǎn)改村得到制度上、法律上、機制上的保障，讓村集體經(jīng)濟和每個集體組織成員真正成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接參與者和受益者。

2.加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系建設(shè)。要建立市縣鄉(xiāng)村四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)平臺，做好政策制定、管理、監(jiān)督，同時要啟用市場化機制，引入第三方專業(yè)機構(gòu)，做好評估、交易及更多的專業(yè)化服務(wù)。

（四）全面加強農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)

1.構(gòu)建完善的農(nóng)經(jīng)管理體系。建立健全鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)體系，充實基層農(nóng)經(jīng)站專業(yè)人員的配備，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)，配備村一級專職農(nóng)經(jīng)員。保障經(jīng)費預(yù)算，建立一支完整的農(nóng)經(jīng)隊伍。

2.全面指導(dǎo)農(nóng)村改革。建立完善的工作機制，要建立農(nóng)經(jīng)隊伍的自身業(yè)務(wù)培訓機制；加強政策宣傳，業(yè)務(wù)培訓指導(dǎo)；要深入農(nóng)村認真調(diào)研，及時發(fā)現(xiàn)糾正在產(chǎn)改中出現(xiàn)的錯誤和問題；要及時發(fā)現(xiàn)典型，總結(jié)經(jīng)驗在全市推廣，讓這支隊伍真正成為指導(dǎo)全市農(nóng)村改革的專業(yè)團隊。

3.充分利用和發(fā)揮公益性崗位平臺。招聘專業(yè)公益性人員，通過系統(tǒng)的上崗培訓，合格后充實到基層農(nóng)經(jīng)隊伍中。