行政規(guī)范性文件后評估制度及其完善

陳 儀

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

在我國，各級行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件是行政執(zhí)法的重要依據(jù)之一。很多重要的制度，從“樓市調(diào)控”到“尾號限行”“信用懲戒”，都由行政規(guī)范性文件首創(chuàng)。從中央到地方的各級行政機(jī)關(guān)每年都會頒布為數(shù)不少的行政規(guī)范性文件，經(jīng)年累月，行政規(guī)范性文件的數(shù)量不斷膨脹。據(jù)公開數(shù)據(jù)，國家發(fā)展和改革委員會2015年底前制定并有效的行政規(guī)范性文件有2258件；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年底前制定并有效的行政規(guī)范性文件有1167件；司法部于1979年至2013年間制定并有效的行政規(guī)范性文件有409件。(1)參見中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第31號(2016)；《關(guān)于公布住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部行政規(guī)范性文件清理結(jié)果目錄的公告》(2011)；中華人民共和國司法部公告第143號(2014)。僅上述三個國家部委制定的行政規(guī)范性文件就有近四千件，地方各級行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件更難以計(jì)數(shù)。這些文件中有的制定年代久遠(yuǎn)，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的行政管理需要，有些與上位法規(guī)定不一致；還有些新舊文件、上下級文件之間存在沖突。因此，對行政規(guī)范性文件定期進(jìn)行后評估及清理，已成為行政規(guī)范性文件法制監(jiān)督的重要一環(huán)。

一、行政規(guī)范性文件后評估制度的內(nèi)涵與價值

(一)行政規(guī)范性文件后評估制度的含義與特征

行政規(guī)范性文件后評估制度在我國起步較晚，理論研究相對較少，目前尚無行政規(guī)范性文件后評估的統(tǒng)一定義?！洞筮B市行政規(guī)范性文件后評估暫行辦法》第2條規(guī)定，“行政規(guī)范性文件后評估，是指行政規(guī)范性文件發(fā)布實(shí)施一定時間后，按照一定程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對其制定質(zhì)量、實(shí)施績效、存在問題等進(jìn)行客觀公正地調(diào)查、分析和評價，提出后續(xù)完善及改進(jìn)意見，并以此作為確定該行政規(guī)范性文件保留、修改、廢止的重要依據(jù)的制度?！睆脑摱x可知，行政規(guī)范性文件后評估制度具有以下幾個特點(diǎn)：第一，從對象來看，它是針對行政規(guī)范性文件的評估，有別于對法律、法規(guī)、規(guī)章等正式立法的后評估；第二，從時間來看，該制度是在行政規(guī)范性文件實(shí)施一定時間后進(jìn)行的評估，有別于行政規(guī)范性文件頒布實(shí)施前的前評估；第三，從內(nèi)容來看，它主要是對文件的文本質(zhì)量、實(shí)施效果、存在問題等多方面進(jìn)行綜合評價，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議；第四，從目的來看，開展后評估是為行政規(guī)范性文件的廢、改、留提供依據(jù)。

(二)行政規(guī)范性文件后評估制度的價值

行政規(guī)范性文件后評估制度對完善我國行政規(guī)范性文件法制監(jiān)督體系、提升我國行政法治水平、全面推進(jìn)依法治國具有重要意義。

首先，該制度有助于保障和促進(jìn)法律法規(guī)的實(shí)施，維護(hù)法制的完整統(tǒng)一。法律賦予行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范制定權(quán)，其根本目的是更好地實(shí)施法律，使行政機(jī)關(guān)能夠結(jié)合本部門、本地區(qū)的具體管理需要制定相應(yīng)規(guī)則，以對社會公共事務(wù)進(jìn)行更好的管理。因此，行政規(guī)范性文件不得和法律相抵觸，也不得在沒有法律法規(guī)依據(jù)的情況下以文件的形式增設(shè)公民的義務(wù)或減損公民的權(quán)利。但實(shí)踐中，由于行政規(guī)范性文件制定主體廣泛、制定程序相對簡單、管理意愿過于強(qiáng)烈，與上位法相抵觸的“奇葩”規(guī)定時有出現(xiàn)。這些文件雖效力級別低，但如果其缺乏有效的評估、監(jiān)督機(jī)制，則會非常容易在實(shí)踐中架空正式立法，損害法律權(quán)威，破壞法制的統(tǒng)一。通過后評估制度，有助于確保行政規(guī)范性文件的合法性，及時發(fā)現(xiàn)并消除行政規(guī)范性文件與法律法規(guī)規(guī)章的抵觸之處，確保法律保留原則、法律優(yōu)位原則得到嚴(yán)格遵守。

其次，該制度有助于提高行政規(guī)范性文件的質(zhì)量，提升行政執(zhí)法水平。法院對行政規(guī)范性文件的司法審查一般只能針對其合法性，且須在個案中進(jìn)行附帶性審查。而行政規(guī)范性文件的后評估不受個案限制，評估范圍也更廣，除了針對文件的合法性，還要對其合理性、協(xié)調(diào)性、實(shí)效性等各個方面進(jìn)行綜合分析，有助于及時發(fā)現(xiàn)文件中與法律不符或不合理、已過時的規(guī)定，及時消除不同級別文件之間、新舊文件之間的沖突，精簡行政規(guī)范性文件的數(shù)量，使執(zhí)法人員不至于陷入“紅頭文件”的汪洋大海，在選擇執(zhí)法依據(jù)時無所適從。此外，通過對文件實(shí)施效果、規(guī)制的成本效益進(jìn)行評估，也有助于合理地界定政府與市場、社會的治理邊界，減少不必要的規(guī)制，改良管理手段，提高行政效率和管理質(zhì)量。

最后，該制度有助于保障公民合法權(quán)益。無論是違反法律規(guī)定的行政規(guī)范性文件，還是不必要的規(guī)制，都會對公民的合法權(quán)益產(chǎn)生侵害?，F(xiàn)實(shí)中，不少侵犯公民權(quán)益的執(zhí)法行為都依據(jù)行政規(guī)范性文件作出，且由于此類文件適用的對象不特定，并會在制定生效后相當(dāng)長的時間內(nèi)執(zhí)行，一旦違法或不當(dāng)，其危害后果遠(yuǎn)超具體執(zhí)法行為。如有的地方政府通過行政規(guī)范性文件的方式長期將“已經(jīng)出嫁的婦女及其子女”排除在申請個人建房用地和安置人口之外，侵犯“外嫁女”的合法權(quán)益。(2)鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案，詳見最高院2018年發(fā)布的“行政訴訟附帶審查行政規(guī)范性文件的九個典型案例”。有的地方政府以文件的方式不當(dāng)干擾市場公平競爭，規(guī)定菜場周邊200米內(nèi)不能設(shè)置和菜場經(jīng)營類同的農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)銷點(diǎn)，侵犯個體工商戶市場平等準(zhǔn)入、享受公平待遇的權(quán)利。(3)丹陽市珥陵鎮(zhèn)鴻潤超市訴丹陽市市場監(jiān)督管理局行政登記案，詳見最高院發(fā)布的“2015年度十大經(jīng)濟(jì)行政典型案例”。今年疫情防控期間，更有市場監(jiān)管機(jī)關(guān)對一元錢賣口罩的藥店以“哄抬物價”為由罰款四萬多，引發(fā)熱議，其處罰依據(jù)也是行政規(guī)范性文件。(4)據(jù)報(bào)道，上述處罰的依據(jù)是湖北省市場監(jiān)管局制定的《省市場監(jiān)管局關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎防控期間有關(guān)價格違法行為認(rèn)定與處理的指導(dǎo)意見》(鄂市監(jiān)競爭[2020]3號)，該文件中規(guī)定商品售價與進(jìn)價之間不得超過15%，超過此標(biāo)準(zhǔn)的即可認(rèn)定為“哄抬物價”。通過行政規(guī)范性文件的后評估工作，有助于及時發(fā)現(xiàn)和修改違法或不當(dāng)侵犯公民合法權(quán)益的規(guī)定，提高我國人權(quán)保障水平。

二、行政規(guī)范性文件后評估制度的背景

(一)域外的規(guī)制影響評估制度

對行政規(guī)范性文件進(jìn)行評估并非我國首創(chuàng)，早在20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國家即開始對政府規(guī)范性文件的影響進(jìn)行評估。

20世紀(jì)30年代羅斯福新政通過增加政府對經(jīng)濟(jì)直接或間接的干預(yù)，大大緩解了大蕭條帶來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。此后，以國家干預(yù)為基礎(chǔ)的凱恩斯主義逐漸壓倒了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)自由主義，政府規(guī)制迅速發(fā)展。政府規(guī)制雖在克服市場失靈方面發(fā)揮了積極作用，但規(guī)制的過度蔓延也滋長了行政權(quán)力的無節(jié)制擴(kuò)張和對市場活力的阻礙，導(dǎo)致了行政管理效率低下、行政成本過高、權(quán)力尋租空間擴(kuò)大等諸多問題。在此背景下，各國政府又開始反思政府與市場的關(guān)系，將提升規(guī)制質(zhì)量和規(guī)制治理作為改革的重點(diǎn)，減少實(shí)施效果不佳的規(guī)制。20世紀(jì)70年代，卡特總統(tǒng)簽署12044號行政命令(《改善行政規(guī)制》)，要求聯(lián)邦機(jī)關(guān)在設(shè)定規(guī)制前須先進(jìn)行規(guī)制影響分析，對規(guī)制的效率和價值進(jìn)行論證。[1]20世紀(jì)80年代，里根總統(tǒng)簽署12291號行政命令，正式確立規(guī)制影響評估制度(Regulation Impact Assessment,簡稱RIA)。1993年，克林頓總統(tǒng)簽署12866號行政命令，要求聯(lián)邦政府制定的重要法規(guī)通過前必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)成本與收益分析報(bào)告，以減少不必要的規(guī)制負(fù)擔(dān)。[2]奧巴馬總統(tǒng)分別于2011年和2012年簽署13563號(《改進(jìn)規(guī)制和規(guī)制審查》)和13610號行政命令(《識別和減少規(guī)制負(fù)擔(dān)》)，前者對克林頓12866號行政命令進(jìn)行了重申、補(bǔ)充，特別強(qiáng)調(diào)要對規(guī)制進(jìn)行定性和定量的成本收益分析；后者將規(guī)制影響分析的適用范圍從前評估擴(kuò)展到了后評估，即要求對現(xiàn)有的重要行政規(guī)制進(jìn)行后評估。[3]美國的規(guī)制影響分析制度對不少國家產(chǎn)生了影響，如西方的英國、德國、加拿大、澳大利亞，亞洲的日本、韓國等都相繼建立類似制度。

規(guī)制影響評估制度以提高政府規(guī)制的質(zhì)量，擴(kuò)大政府規(guī)制的效果與效益為目的，主要通過對規(guī)制的成本和效益分析來進(jìn)行評估。從美國規(guī)制影響評估制度的發(fā)展過程可以看出，該項(xiàng)制度產(chǎn)生之初主要只適用于規(guī)制設(shè)立前的論證分析，即前評估；但其后逐漸也被運(yùn)用于對規(guī)制實(shí)施后的效果進(jìn)行分析、反思、評價，即通過后評估為決策者提供規(guī)制調(diào)整和完善的參考，以確保政府規(guī)制的必要性、正當(dāng)性。[4]

(二)我國行政立法后評估制度的興起與發(fā)展

我國的行政規(guī)范性文件后評估制度源于行政立法后評估制度，而后者的興起則主要源于國務(wù)院自上而下的強(qiáng)力推動。國務(wù)院2004年出臺《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡稱“《綱要》”)，第一次以中央文件的形式對規(guī)章、行政規(guī)范性文件提出了后評估和清理的要求，即制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對規(guī)章、行政規(guī)范性文件的實(shí)施情況進(jìn)行評估；實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)將評估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對之進(jìn)行清理。隨后，針對行政立法的后評估實(shí)踐在各地不斷涌現(xiàn)。一些省市和部委還以政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件的形式制定了行政立法后評估規(guī)定，如《合肥市政府規(guī)章評估暫行規(guī)定》(2007)、《哈爾濱市政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》(2008)、《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》《寧波市政府規(guī)章立法后評估辦法》(2009)、《國土資源部規(guī)章和行政規(guī)范性文件后評估辦法》(2010)等。

其后，國務(wù)院持續(xù)關(guān)注和推動行政立法后評估工作。2010年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了后評估制度的重要性，要求“積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風(fēng)險評估、實(shí)施情況后評估工作”。2015年《法治政府實(shí)施綱要(2015—2020)》也要求“定期開展法規(guī)規(guī)章立法后評估，提高政府立法科學(xué)性。”行政立法的后評估工作隨之步入快車道，有更多的地方出臺了行政立法后評估辦法，如《廈門市規(guī)章立法后評估辦法》(2011)、《蘇州市規(guī)章立法后評估辦法》(2012)、《上海市規(guī)章立法后評估辦法》《南京市規(guī)章立法后評估辦法》(2017)等。2017年12月《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》修訂，也在行政法規(guī)和規(guī)章制定的程序中明確規(guī)定了立法后評估制度和清理要求。行政立法后評估的制度與實(shí)踐為行政規(guī)范性文件后評估制度的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，提供了經(jīng)驗(yàn)。

三、行政規(guī)范性文件后評估制度的現(xiàn)狀分析

(一)制度規(guī)范現(xiàn)狀

2004年《綱要》不僅對行政立法，也對行政規(guī)范性文件提出了后評估的要求。因此，早期有些地方制定的規(guī)章立法后評估辦法即在附則部分規(guī)定，行政規(guī)范性文件的后評估工作參照執(zhí)行。(5)如《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》第39條，《寧波市政府規(guī)章立法后評估辦法》第23條，《蘇州市規(guī)章立法后評估辦法》第28條?！秶临Y源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》更直接規(guī)定該辦法同時適用于該部規(guī)章和行政規(guī)范性文件的后評估活動。

其后，一些地方和部門針對行政規(guī)范性文件的后評估出臺了專門規(guī)定，如河南省安陽市于2007年發(fā)布了《安陽市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，淮安市于2011 年頒布了《淮安市規(guī)范性文件后評估辦法》，此后還有2012年施行的《中華人民共和國海事局海事法規(guī)和規(guī)范性文件后評估辦法》《湖州市行政規(guī)范性文件評估辦法》，2013年施行的《常州市規(guī)范性文件實(shí)施情況后評估辦法》，2014年施行的《大連市行政規(guī)范性文件后評估暫行辦法》等。

從制度規(guī)范的角度來看，目前我國關(guān)于行政規(guī)范性文件后評估的相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)出以下幾個特點(diǎn)。

第一，我國尚無行政規(guī)范性文件后評估的全國性立法規(guī)范。在國務(wù)院已出臺的關(guān)于依法行政或行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理的文件中，有些提出了行政規(guī)范性文件后評估的要求，但規(guī)定總體較為原則。

第二，中央部委已出臺很多關(guān)于行政規(guī)范性文件制定、備案的規(guī)定，但有關(guān)行政規(guī)范性文件后評估的規(guī)定則寥寥無幾。目前檢索到的部門規(guī)章僅有《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》，但其也已被2018年12月通過的《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》所廢止，而后者僅在其第29條原則性規(guī)定起草機(jī)構(gòu)可以根據(jù)規(guī)范性文件的實(shí)施情況組織評估，并將評估結(jié)果作為文件修改或者廢止的依據(jù)。

第三，在地方立法層面，目前尚未出臺專門針對行政規(guī)范性文件后評估的地方性法規(guī)，相關(guān)地方政府規(guī)章也極少。但已有地方出臺了地方政府規(guī)章對規(guī)章的立法后評估予以規(guī)定，并明確行政規(guī)范性文件的后評估參照執(zhí)行。還有些地方出臺了行政規(guī)范性文件制定、備案的地方政府規(guī)章，其中包含了對行政規(guī)范性文件評估的條文，但大多較為原則。例如，2019年出臺的《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》和《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》分別用了一個和兩個條文規(guī)定，行政規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)(或?qū)嵤C(jī)關(guān))應(yīng)當(dāng)對文件進(jìn)行評估，(6)參見《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》第32條，《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第46條、第47條。但對評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法、評估程序等均未涉及。

第四，在地方行政規(guī)范性文件層面，如前所述，已有一些地方出臺了專門的行政規(guī)范性文件，對行政規(guī)范性文件的后評估從評估原則、主體、條件、方法、標(biāo)準(zhǔn)、程序、評估報(bào)告、評估的保障等方面進(jìn)行規(guī)定，但此類文件的數(shù)量總體也不是很多。

(二)制度實(shí)施現(xiàn)狀

從行政規(guī)范性文件后評估制度的實(shí)踐來看，目前不少地方已開展后評估制度，但相對于行政規(guī)范性文件的數(shù)次大規(guī)模清理而言，行政規(guī)范性文件的后評估既無上級部門的統(tǒng)一部署，也缺少上級法規(guī)和政策的明確規(guī)定，因此并不普及，各地后評估工作的開展情況存在明顯差異。以江蘇省為例，全省13個地級市近年來的行政規(guī)范性文件后評估情況就有不小差距。

第一，從評估進(jìn)展和評估數(shù)量上看，各地差別較大。江蘇省目前尚有個別市未開展行政規(guī)范性文件后評估工作；有些市雖已開展，但每年僅象征性評估一到兩件；但也有些市評估數(shù)量較多，如無錫市2017年評估了29件，居當(dāng)年度各市之首，但其后評估數(shù)量逐年減少。[5]省會南京市因2018年才出臺《南京市政府規(guī)章立法后評估辦法》，因此，其行政規(guī)范性文件后評估工作開展較晚。蘇州市2017年至2019年間評估數(shù)量雖不多，(7)2017年和2018年各評估1件，2019年評估3件，此數(shù)據(jù)僅為大市一級數(shù)據(jù)，不含下轄各縣級市數(shù)據(jù)。但其規(guī)章和行政規(guī)范性文件后評估工作開展較早。2012年至2015年四年間，蘇州共對42件地方政府規(guī)章和16件行政規(guī)范性文件進(jìn)行了后評估，[6]平均每年對4件行政規(guī)范性文件進(jìn)行了后評估。其后每年均在其年度立法及行政規(guī)范性文件工作計(jì)劃中對當(dāng)年度將進(jìn)行后評估的行政規(guī)范性文件進(jìn)行了公示。蘇州市下轄縣級市常熟市也早在2012年即對7份行政規(guī)范性文件進(jìn)行了評估，[7]2013年評估4件，[8]2016年開始嘗試第三方機(jī)構(gòu)評估和專家評審“雙保險”評估機(jī)制，行政規(guī)范性文件的實(shí)施后評估工作逐步常態(tài)化、制度化。

第二，從評估依據(jù)來看，各地的做法不一。目前，全省有四種模式。(1)鎮(zhèn)江、連云港等市出臺了專門的行政規(guī)范性文件后評估規(guī)定。(2)南京、蘇州、無錫等市制定了“規(guī)章立法后評估辦法”，并在其中規(guī)定行政規(guī)范性文件的后評估參照執(zhí)行。(3)宿遷、南通等市則在其關(guān)于行政規(guī)范性文件制定與管理的相關(guān)辦法中要求對行政規(guī)范性文件進(jìn)行定期評估清理。(8)《宿遷市規(guī)范性文件制定與管理辦法》第57條，《南通市規(guī)范性文件管理辦法》第35條。南通市政府辦公室還以文件的形式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好市政府規(guī)范性文件后評估工作的通知》(通政辦發(fā)[2015]5號)，對行政規(guī)范性文件評估的具體要求作了規(guī)定。(4)揚(yáng)州市目前尚未制定后評估辦法，評估工作的開展主要靠發(fā)布年度行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估工作通知的方式進(jìn)行。(9)參見《關(guān)于開展2018年度規(guī)范性文件實(shí)施后評估工作的通知》(揚(yáng)府法[2018]39號)等文件。

第三，從評估對象上看，行政規(guī)范性文件的評估主要針對兩種情形。一是“行政規(guī)范性文件因有效期即將屆滿而需要重新確認(rèn)的”。(10)《宿遷市規(guī)范性文件制定與管理辦法》第61條。另一種情況是行政規(guī)范性文件實(shí)施滿一定期限的，但各地對實(shí)施期限的規(guī)定不一，從1年到5年不等。如宿遷和揚(yáng)州市早期要求實(shí)施滿5年的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)評估，(11)《宿遷市規(guī)范性文件管理辦法》(宿政發(fā)〔2012〕22號，已廢止)第37條。鎮(zhèn)江市和揚(yáng)州市要求實(shí)施期滿2年的行政規(guī)范性文件需要評估，常熟市早期也是針對“實(shí)施滿兩周年涉及民生的規(guī)范性文件”進(jìn)行評估，但2018年進(jìn)一步將“實(shí)施一周年以上的重大行政決策項(xiàng)目和規(guī)范性文件”納入評估范圍。(12)參見《市政府辦公室關(guān)于開展規(guī)范性文件實(shí)施情況評估報(bào)告工作的通知》(常政辦發(fā)[2014]57號)、《關(guān)于開展重大行政決策和規(guī)范性文件實(shí)施后評估工作的通知》(常政辦發(fā)[2018]134號)。實(shí)踐中還有實(shí)施后不久就進(jìn)行評估的例子，如《蘇州市義務(wù)教育階段流動人口隨遷子女積分入學(xué)實(shí)施細(xì)則(試行)》于2016年1月施行，實(shí)施后6個月即進(jìn)行了后評估，并于當(dāng)年9月發(fā)布了后評估報(bào)告。

除實(shí)施期限外，有些地方還對需進(jìn)行評估的行政規(guī)范性文件的內(nèi)容提出了要求。如鎮(zhèn)江市規(guī)定，涉及國民經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地、礦產(chǎn)資源、環(huán)境保護(hù)、房屋等內(nèi)容的行政規(guī)范性文件，實(shí)施期滿2年，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評估。(13)《鎮(zhèn)江市政府規(guī)范性文件實(shí)施效果評估暫行辦法》第7條。揚(yáng)州市規(guī)定，“事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和涉及人民群眾切身利益的行政規(guī)范性文件”頒布滿2年的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施情況予以評估，(14)《關(guān)于開展2018年度規(guī)范性文件實(shí)施后評估工作的通知》(揚(yáng)府法[2018]39號)。即并非所有的行政規(guī)范性文件均需評估。

第四，從評估標(biāo)準(zhǔn)來看，各地的評估標(biāo)準(zhǔn)不完全一致。例如，無錫、蘇州的規(guī)章后評估辦法規(guī)定了合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)性、績效性六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而連云港、宿遷市的相關(guān)規(guī)辦法則規(guī)定了七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，前四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與無錫、蘇州無異，后三項(xiàng)分別為完善性、規(guī)范性和實(shí)施效果評價。(15)參見《鎮(zhèn)江市政府規(guī)范性文件實(shí)施效果評估暫行辦法》和《連云港市規(guī)范性文件實(shí)施情況后評價辦法》。其中，規(guī)范性與立法技術(shù)性內(nèi)涵基本相同，實(shí)施效果評價對應(yīng)績效性，完善性則涉及各項(xiàng)制度是否完備、配套制度是否健全。

(三)制度實(shí)施中的問題分析

從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，目前各地行政規(guī)范性文件后評估工作呈現(xiàn)出各自為政之勢，尚未形成常態(tài)化、制度化、規(guī)范化的運(yùn)作模式。具體而言存在以下幾個突出問題。

第一，評估工作受各地政策影響，呈現(xiàn)出“差異化”“運(yùn)動化”“重制定輕評估”的傾向。由于迄今尚未有全國性立法或政策對行政規(guī)范性文件后評估從主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，相關(guān)理論研究也較為薄弱，因此，目前各地的后評估工作基本是“摸著石頭過河”，在實(shí)踐中探索各自的評估經(jīng)驗(yàn)，做法自然五花八門。實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件后評估工作的開展?fàn)顩r受政府當(dāng)年度工作重點(diǎn)影響較大。如蘇州市曾在2012年將行政規(guī)范性文件的后評估納入年度依法行政考核范圍，要求“涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾切身利益的規(guī)范性文件發(fā)布實(shí)施滿2年后未進(jìn)行實(shí)施情況評估的，有1件扣1分，最多扣3分”，集中評估過一批文件，但其后的工作重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移，如2016年全市依法行政年度考核的工作重點(diǎn)是重大行政決策制度落實(shí)情況、政府法律顧問制度的落實(shí)情況等，(16)參見《蘇州市2012年度縣級市、區(qū)政府(管委會)依法行政考核內(nèi)容及評分標(biāo)準(zhǔn)》《蘇州市2016年度縣級市、區(qū)政府(管委會)依法行政考核內(nèi)容及評分標(biāo)準(zhǔn)》等。行政規(guī)范性文件的后評估未再納入考核要求?？傮w上，大多數(shù)地方并未對行政規(guī)范性文件的后評估提出強(qiáng)制要求，后評估也并非行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，因此，對既費(fèi)時又費(fèi)力的行政規(guī)范性文件的評估，行政機(jī)關(guān)的積極性并不高，仍存在重文件制定、輕效果評估的傾向。根據(jù)鹽城市法制辦2018年的調(diào)研，該市2016—2017年共有15部行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行后評估，但僅有2家評估實(shí)施機(jī)構(gòu)及時主動地開展了評估并提交評估報(bào)告，《鹽城市人民政府關(guān)于印發(fā)鹽城市行政規(guī)范性文件實(shí)施效果評估辦法的通知》(鹽政規(guī)發(fā)[2015]6號)沒有得到普遍的遵守和執(zhí)行。[9]

第二，評估主體較為單一。盡管已有一些地方開始嘗試引進(jìn)外部第三方進(jìn)行后評估，但現(xiàn)有絕大多數(shù)評估還是由制定機(jī)關(guān)“自己評估自己”，這種既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的評估模式，難以確保客觀公正地開展評估工作，得出科學(xué)的、公正的評估報(bào)告。

第三，評估程序行政主導(dǎo)色彩強(qiáng)烈，透明度和公眾參與度較低。在行政規(guī)范性文件后評估的啟動上，目前僅有少數(shù)地方規(guī)定了人大代表、政協(xié)委員、司法機(jī)關(guān)和其他公民、法人、組織的建議權(quán)，(17)參見《連云港市規(guī)范性文件實(shí)施情況后評價辦法》第6條。對于哪些文件需要評估，一年評估多少文件，行政機(jī)關(guān)具有很大的裁量權(quán)。在評估方式上，盡管各地大多規(guī)定評估工作可以采用抽樣調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、召開座談會或者論證會、專家咨詢、案卷評查等多種方法進(jìn)行，體現(xiàn)了一定的公眾參與要求。但實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件后評估的方法主要還是由行政機(jī)關(guān)召開座談會或抽樣調(diào)查，座談會的與會人員也由行政機(jī)關(guān)選定，多為政府相關(guān)部門代表與少量學(xué)者代表。普通民眾對行政規(guī)范性文件的評估基本無從知曉，更遑論參與。通過這種方式獲取的反饋信息比較有限，難以充分收集文件實(shí)施情況的相關(guān)信息以及實(shí)施機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、管理對象和社會公眾對文件實(shí)施情況的意見和建議，難以體現(xiàn)評估結(jié)論的科學(xué)性、客觀性。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)極其發(fā)達(dá)、各機(jī)關(guān)均已建立官方網(wǎng)站的今天，各級行政機(jī)關(guān)仍很少通過網(wǎng)絡(luò)對行政規(guī)范性文件的后評估工作公開征求公眾意見，通過網(wǎng)絡(luò)能檢索到的例子極少。

第四，各地的實(shí)際評估內(nèi)容(標(biāo)準(zhǔn))不一，評估水平參差不齊。各地一般規(guī)定應(yīng)對行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性、合理性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、可操作性、完善性、績效性等中的“六性”或“七性”評價。但從檢索到的幾份后評估報(bào)告來看，其評估水平差距較大，有些評估報(bào)告篇幅較短，內(nèi)容簡單，并未完全按照上述所列舉的“六性”或“七性”進(jìn)行評價。如鹽城市民政局2018年1月所制作之《關(guān)于〈鹽城市地名管理辦法〉的行政規(guī)范性文件評估報(bào)告》，該報(bào)告共有五部分：(1)文件施行基本情況；(2)取得的成效；(3)社會各界反響情況；(4)進(jìn)一步貫徹實(shí)施意見；(5)文件保留、修改、廢止的具體意見。全文不足兩千字，未列明采取了何種征求意見的方式和評估手段，也未按合法性、合理性等標(biāo)準(zhǔn)展開評估；主要闡述了文件取得的成效，而對存在問題分析很少；在進(jìn)一步貫徹意見和結(jié)論部分也僅含糊說明“為了進(jìn)一步增強(qiáng)可操作性，適應(yīng)新的行政審批相關(guān)要求，針對在文件實(shí)施過程中遇到的一些問題，結(jié)合相關(guān)部門、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)專家的意見和建議，并借鑒外地好的經(jīng)驗(yàn)做法，建議對該行政規(guī)范性文件進(jìn)行修改”，未提供具體修改建議。但同年度鹽城市政府法制辦制作的一份評估報(bào)告(18)《關(guān)于〈鹽城市人民政府關(guān)于印發(fā)鹽城市規(guī)范性文件實(shí)施效果評估辦法的通知〉實(shí)施效果評估的報(bào)告》(鹽府法字[2018]7號)。則從結(jié)構(gòu)到內(nèi)容都與前者有顯著不同。該評估報(bào)告按(1)評估目的；(2)評估工作的基本情況；(3)評估內(nèi)容；(4)文件制定依據(jù)的修改情況；(5)文件保留、修改、廢止的具體意見的結(jié)構(gòu)，對評估情況進(jìn)行了闡述。其第三部分評估內(nèi)容按照“七性”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了評價，并用較多篇幅對被評估文件進(jìn)行了績效性評估，指出了實(shí)踐中存在的問題，并提出了有針對性的修改意見。同一城市同一年度的行政規(guī)范性文件后評估報(bào)告都有如此大的差異，各地評估工作的差距可想而知。

四、完善我國行政規(guī)范性文件后評估制度的建議

近年來，國務(wù)院對行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理工作高度重視，頒布了多個文件對行政規(guī)范性文件的各方面，包括制定程序、合法性審核、備案規(guī)則、清理制度等進(jìn)行規(guī)范，相對而言，行政規(guī)范性文件的后評估制度建設(shè)則顯得有些落后。為進(jìn)一步完善我國行政規(guī)范性文件后評估制度，可以從以下幾個方面加強(qiáng)建設(shè)。

第一，建立常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的行政規(guī)范性文件后評估制度。任何制度的改革與創(chuàng)新，既要重視底層的探索，更需要頂層的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，如果缺少頂層設(shè)計(jì)的指引，改革和創(chuàng)新就會短期化、碎片化。[10]行政規(guī)范性文件的后評估工作已在各地陸續(xù)展開，有些地區(qū)已積累了十多年的評估經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院可以考慮對行政規(guī)范性文件后評估出臺專門規(guī)定，對行政規(guī)范性文件后評估工作的基本要求予以統(tǒng)一，為各地各部門開展后評估工作提供指導(dǎo)，以改變目前評估工作各自為政、隨意化、運(yùn)動化的狀況。各地也應(yīng)跟進(jìn)制定行政規(guī)范性文件后評估規(guī)定，或是在各地的行政規(guī)范性文件制定、備案辦法中對本地行政規(guī)范性文件后評估的具體規(guī)則予以細(xì)化，并將后評估工作的開展?fàn)顩r納入年度依法行政考核指標(biāo)，使行政規(guī)范性文件的后評估工作常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。

第二，結(jié)合行政規(guī)范性文件有效期、清理制度合理確定評估范圍。行政規(guī)范性文件數(shù)量龐大，后評估一般要從合法性、合理性到績效性等多方面進(jìn)行評估，成本較高，對所有的行政規(guī)范性文件進(jìn)行后評估，既不經(jīng)濟(jì)也不現(xiàn)實(shí)。為確保有限的資源能夠得到最優(yōu)化利用，應(yīng)對評估范圍合理限定，將真正需要評估的對象遴選出來。具體而言，可結(jié)合規(guī)范性文件的有效期制度、清理制度確定評估范圍：(1)對存在明顯的違法性、滯后性，制定機(jī)關(guān)可以輕易判斷并決定廢止或失效的行政規(guī)范性文件，可以直接予以清理，無須進(jìn)行后評估。(2)嚴(yán)格落實(shí)行政規(guī)范性文件有效期制度，(19)目前已有一些行政規(guī)范性文件管理規(guī)定明確規(guī)定了行政規(guī)范性文件的有效期，如《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》規(guī)定：“行政規(guī)范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年。本市為實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章或者國家政策制定的行政規(guī)范性文件，有效期需要超過5年的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起草說明中載明理由，但有效期最長不得超過10年。未明確有效期的，其有效期為5年。”“行政規(guī)范性文件的名稱冠以‘暫行’‘試行’的，有效期自施行之日起不超過2年。未明確有效期的，其有效期為2年。”但目前并非各地均對此作出了規(guī)定，且此前制定的行政規(guī)范性文件很多都未規(guī)定有效期。并對實(shí)施期限即將屆滿的行政規(guī)范性文件進(jìn)行評估，未經(jīng)評估的，自動失效。(3)對未規(guī)定有效期的存量文件，應(yīng)要求其實(shí)施滿一定期限后須進(jìn)行評估，但不可一蹴而就，而應(yīng)結(jié)合各部門、各地方存量文件的數(shù)量，分批、逐步完成評估、清理工作。(20)實(shí)踐中，有些部門、地方的存量行政規(guī)范性文件數(shù)量較多，對這些部門而言，即使按實(shí)施滿5年的要求進(jìn)行評估，評估壓力仍然巨大。例如國家發(fā)改委2016年進(jìn)行文件清理后決定廢止文件1032件，保留931件，擬修改295件，對保留和擬修改的1226件文件進(jìn)行評估恐難在短期內(nèi)完成，只能分批、逐步進(jìn)行。因此，對實(shí)施期限的要求不宜太短，例如可規(guī)定實(shí)施滿5年的文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評估，這樣一方面可以與行政規(guī)范性文件有效期制度相銜接，另一方面，也不會給行政機(jī)關(guān)帶來太大評估壓力，使行政機(jī)關(guān)為評估而評估，評估流于形式。(4)根據(jù)法律法規(guī)的修改、文件的實(shí)施情況、公眾建議等，對文件進(jìn)行不定期評估。即對于因制定文件的法律依據(jù)或社會情況發(fā)生變化，文件已不符合法律規(guī)定或不適應(yīng)社會發(fā)展要求，需要修改的文件；實(shí)施過程中產(chǎn)生問題較多、社會爭議較大的文件；或涉及民生或事關(guān)全局發(fā)展，社會各界(包括人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和其他公民、法人、組織)提出較多意見的文件，均應(yīng)及時進(jìn)行后評估。即除第二和第三種情形規(guī)定的定期評估外，還應(yīng)規(guī)定不定期評估的情形，使定期與不定期評估相結(jié)合。

第三，構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的后評估主體模式。如前所述，目前的行政規(guī)范性文件后評估工作以制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)的內(nèi)部評估為主，內(nèi)部評估模式由于評估主體對文件的制定目的、實(shí)施情況等較為了解，且有人財(cái)物支撐，由其組織進(jìn)行后評估活動，自有其優(yōu)勢。但其缺少中立性、客觀性的缺陷也易引發(fā)質(zhì)疑。此外，行政規(guī)范性文件的后評估需要對文件進(jìn)行全方位評估，有些還需進(jìn)行成本效益分析，專業(yè)性較強(qiáng)。因此，對一些涉及民生或事關(guān)全局發(fā)展、社會各界爭議較大文件的評估，可以通過政府購買服務(wù)的方式，引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對行政規(guī)范性文件進(jìn)行評估，或由第三方負(fù)責(zé)其中諸如征求公眾意見、成本效益分析等環(huán)節(jié)，這樣有助于提高評估的客觀性、專業(yè)性，并進(jìn)而提升評估的實(shí)效。如蘇州市近年來有多個行政規(guī)范性文件的后評估即委托律師事務(wù)所、高校、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行，取得了較好效果。

第四，結(jié)合行政規(guī)范性文件信息平臺的構(gòu)建，提升后評估工作的透明度和公眾參與度?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》對行政規(guī)范性文件提出了統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)的“三統(tǒng)一”要求，還要求各級機(jī)關(guān)充分利用政府公報(bào)、官網(wǎng)等多種途徑及時向社會公布文件，還特別針對“涉及群眾切身利益、社會關(guān)注度高、可能影響政府形象的”文件，要求行政機(jī)關(guān)在公布后應(yīng)加強(qiáng)輿情收集，及時研判處置，主動回應(yīng)，充分利用政府網(wǎng)站、微信公眾號等新興媒體加強(qiáng)與公眾的交流和互動；各級政府應(yīng)逐步構(gòu)建行政規(guī)范性文件的信息平臺，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件的“權(quán)威發(fā)布、信息共享、動態(tài)更新”。(21)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國辦發(fā)[2018]37號)二之(八)。根據(jù)上述要求，上述信息平臺不僅應(yīng)公布新制定的行政規(guī)范性文件，也應(yīng)將行政規(guī)范性文件后評估的信息納入公開范疇，對每年度進(jìn)行評估的行政規(guī)范性文件目錄予以公示，并告知公眾發(fā)表意見、提出建議的途徑、期限；負(fù)責(zé)評估的主體也應(yīng)充分運(yùn)用自己的政府網(wǎng)站、社交媒體等途徑使公眾周知并參與到文件的評估中，以改變目前評估主要依賴小范圍座談會、抽樣調(diào)查等方式“閉門評估”的局面。行政規(guī)范性文件的后評估報(bào)告除非其符合《信息公開條例》規(guī)定的免予公開情形，否則應(yīng)一律向社會公開，接受公眾監(jiān)督，使文件廢、改、留的理由更易于公眾理解和接受。

第五，確立合理的評估標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐來看，目前，各評估主體一般按合法性、合理性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、可操作性、完善性、績效性等“六性”或“七性”對行政規(guī)范性文件進(jìn)行評價。其中，合法性、合理性、規(guī)范性、可操作性是對行政規(guī)范性文件的基本要求，后評估中當(dāng)然不能忽視。文件制定后，因法律法規(guī)的變化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文件的合法性、合理性、規(guī)范性、可操作性也可能需要重新評價，但這幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)通常是行政規(guī)范性文件制定前的前評估程序中的審查重點(diǎn)，因此，行政規(guī)范性文件后評估工作的重點(diǎn)應(yīng)放在實(shí)效性、完善性和協(xié)調(diào)性上。

首先，應(yīng)重點(diǎn)評估該文件的實(shí)施效果是否達(dá)到了制定文件的目的、預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行效果之間存在何種差距。近年來，成本收益的分析方法廣受學(xué)者青睞，國務(wù)院文件中也多次提出應(yīng)對立法進(jìn)行成本收益分析。但成本收益分析本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一對范疇，是一種經(jīng)濟(jì)效率的考量，原來主要適用于企業(yè)通過成本收益的核算方式來了解企業(yè)的效益或利潤狀況。它是諸多規(guī)制影響評估制度的一種，自身也存在一定缺陷，絕非萬能。這種方法需要將所有的影響， 不論成本還是收益，統(tǒng)一量化( 即貨幣化)，一方面較為復(fù)雜，專業(yè)性較強(qiáng)，數(shù)據(jù)采集和分析的成本也較高，另一方面，一些重要的利益，如公共安全、生命健康、公平和市場信譽(yù)，很難被準(zhǔn)確地量化，一味地追求成本收益分析容易導(dǎo)致對這些重要的非經(jīng)濟(jì)利益的忽略。[11]因此，對行政規(guī)范性文件的實(shí)效性分析并不必然需要運(yùn)用成本效益分析的方法，成本效益分析的方法只是對經(jīng)濟(jì)規(guī)制方面的重要行政規(guī)范性文件適用成本收益分析可能較為合適。[12]對其他行政規(guī)范性文件可以運(yùn)用其他評估方法，通過擴(kuò)大公眾參與，廣泛收集各界意見，對其實(shí)效性作出全面、客觀、準(zhǔn)確的判斷。

其次，應(yīng)重點(diǎn)對被評估的文件與其他行政規(guī)范性文件，包括同一主體制定的文件及不同主體制定的文件之間是否存在沖突進(jìn)行分析，并對如何處理這些不一致提出解決意見，確保行政規(guī)范性文件體系的協(xié)調(diào)性。其中，對同一主體在同一領(lǐng)域頒布的文件，應(yīng)通過后評估工作指出新舊文件中的重合、矛盾之處，并提出將相關(guān)文件整合、清理的建議，避免在同一問題上舊令不廢，新政又出，使得執(zhí)法人員在對公共事務(wù)進(jìn)行管理時，目光不得不在不同年代的多個文件間穿梭逡巡，從而嚴(yán)重影響法律適用的準(zhǔn)確性和執(zhí)法效率。對不同主體制定的文件中的不一致，評估主體應(yīng)結(jié)合文件的制定主體層級、制定年代、制定目的等分析沖突產(chǎn)生的原因、執(zhí)法中的困境，并就如何解決此種沖突，例如是否需要提請有權(quán)機(jī)關(guān)作出決定等，提出有針對性的建議。

最后，政府規(guī)制的有效實(shí)施往往不是依靠一個部門、一個文件可以解決的，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。行政規(guī)范性文件的實(shí)施過程中，相關(guān)配套制度是否健全，例如財(cái)政支持是否到位，執(zhí)法人員的培訓(xùn)、獎懲等制度是否已跟進(jìn)，是否存在需要其他部門協(xié)助的情形等，都會在很大程度上影響文件的實(shí)施效果。因此，在行政規(guī)范性文件的后評估中，也應(yīng)重點(diǎn)對配套制度等完善性進(jìn)行評價。

總體而言，現(xiàn)實(shí)中，制定得非常完美、完全不需要進(jìn)行修改的文件畢竟是少數(shù)。在進(jìn)行行政規(guī)范性文件后評估工作時，重點(diǎn)應(yīng)對實(shí)踐操作中發(fā)現(xiàn)的存在問題、影響文件實(shí)施效果的因素、需要克服的困難障礙等進(jìn)行分析，并提出有針對性的、切實(shí)可行的修改、廢止的意見、建議，盡量“多講問題少擺成績”，推動行政規(guī)范性文件的質(zhì)量更上層樓。