浦東開發(fā)進(jìn)程中的地方公共行政變革

陳高宏

(上海交通大學(xué)中國城市治理研究院，上海 200030)

今年是浦東開發(fā)開放三十周年。作為早期參與浦東開發(fā)的建設(shè)者之一，回顧三十年的宏大歷史進(jìn)程，感慨萬千。浦東開發(fā)作為中國改革開放的試驗(yàn)田，既展示了狂飆突進(jìn)、充滿活力的時(shí)代特征，亦經(jīng)歷了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、攻堅(jiān)破難的艱辛探索，同時(shí)還面臨著在新的起點(diǎn)上再出發(fā)的待解課題。

浦東新區(qū)公共行政變革，正是在浦東快速城市化、工業(yè)化、市場化、信息化、國際化的大背景下，回應(yīng)時(shí)代變遷和公共行政實(shí)踐而推出的一系列重大舉措。這既是主動(dòng)改革、能動(dòng)而為，也是由于形勢催化而不得不變。企業(yè)有需求、社會(huì)有要求、群眾有期盼，浦東公共管理和公共服務(wù)，必須與時(shí)俱進(jìn)地探索革新，有效解決各類公共問題。

回顧浦東公共行政變革的三十年實(shí)踐，探討其內(nèi)部舉措及基本思路，觀察其外部指向及績效追求，分析其發(fā)展方向及運(yùn)行軌道，可以將其作為一個(gè)樣本，展示地方公共行政變革的中國場景和中國智慧。

一、 浦東公共行政變革的內(nèi)部舉措及基本思路

浦東新區(qū)之“新”，首先就在于其克服全能政府、封閉運(yùn)作等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的弊端，在“準(zhǔn)、通、透”上著力，多措并舉地推進(jìn)公共行政變革，塑造區(qū)域公共行政的新形象。

(一) 準(zhǔn)： 理順職能

浦東大開發(fā)大開放的新形勢，已難以再沿用過去的公共行政架構(gòu)，因而在新區(qū)組建伊始，就率先探索了“小政府與強(qiáng)政府并行”的管理模式，既區(qū)分市場、社會(huì)和政府的邊界，又努力推動(dòng)政府、社會(huì)和市場作用的有效結(jié)合，不斷理順政府職能，系統(tǒng)梳理公共事務(wù)，努力構(gòu)建新型的政企、政社關(guān)系。

一是主體有進(jìn)有退。凡公民、法人可自主決定、市場可自行調(diào)節(jié)、行業(yè)協(xié)會(huì)中介組織可自律管理的事項(xiàng)，政府均逐步退出，從而激發(fā)市場和社會(huì)組織的活力。在政府適度后撤的同時(shí)，浦東新區(qū)黨群組織進(jìn)一步加強(qiáng)，園區(qū)、樓宇及“兩新組織”的黨群工作向下延伸，基本做到了全區(qū)范圍組織覆蓋、工作覆蓋，有效地防止了管理真空。

二是事權(quán)有加有減?？偟内厔菔亲鰷p法： 縱向放權(quán)、橫向分權(quán)、自我限權(quán)。如浦東新區(qū)市場準(zhǔn)入，2007年共有151項(xiàng)前置審批，到2009年即削減到61項(xiàng)。近幾年，隨著“負(fù)面清單”和“證照分離”的推行，浦東行政審批事項(xiàng)進(jìn)一步壓縮。與此同時(shí)，隨著“責(zé)任清單”“服務(wù)清單”的完善，更多的公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)被列入議程，社會(huì)管理的短板問題逐步得到解決。

三是環(huán)節(jié)有強(qiáng)有弱。前置審批、行政許可放寬，事中事后的行為監(jiān)管、責(zé)任追究加強(qiáng)。通過綜合執(zhí)法體制改革促進(jìn)了職能整合、重心下沉、監(jiān)管創(chuàng)新；通過誠信數(shù)據(jù)庫、誠信示范街、分類監(jiān)管，構(gòu)建行為監(jiān)管的誠信體系，等等，均體現(xiàn)了浦東公共行政對于事前與事中事后環(huán)節(jié)的主動(dòng)調(diào)整。

四是責(zé)任有分有合。從總的趨勢看，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、公平性的責(zé)權(quán)，向上集中拉條管理，而強(qiáng)調(diào)效率與綜合的事項(xiàng)，則把責(zé)權(quán)下沉。對責(zé)權(quán)的合理劃分，促進(jìn)了政府、社會(huì)、企業(yè)等多主體協(xié)同。如消防驗(yàn)收機(jī)制改革，浦東推出了“業(yè)務(wù)審和行政審”兩分離，責(zé)任“告知承諾”的舉措，明確業(yè)主、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理部門各自的責(zé)權(quán)，避免了“貓捉老鼠”的游戲。

(二) 通： 提高效能

效能問題是公共行政改革的世界性難題。浦東新區(qū)在提高公共行政效能，確保政令暢通、信息暢通、服務(wù)暢通方面，除了明責(zé)提速、壓縮流程之外，主要是圍繞邊界管理，推進(jìn)四個(gè)整合：

一是空間整合。大力推進(jìn)“一門、一窗、一網(wǎng)”的審批服務(wù)。法人及公民事務(wù)，均整合到浦東新區(qū)市民中心集中辦理，跨部門的事宜當(dāng)場協(xié)調(diào)會(huì)商。一些常見的審批和服務(wù)事項(xiàng)由“單窗通辦”，再延伸到“全區(qū)通辦”，效能明顯提高。

二是數(shù)據(jù)整合。打破部門數(shù)據(jù)信息壁壘，做到數(shù)據(jù)信息資源共建共享，口徑、標(biāo)準(zhǔn)整合。在“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”的引領(lǐng)下，一次填表、一號響應(yīng)、一庫共享。

三是項(xiàng)目整合。依托組織權(quán)威，跨部門整合各方資源。如“五路一橋建設(shè)指揮部”“征地安置改革協(xié)調(diào)辦公室”“世博會(huì)志愿服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組”以及“河長制”“路長制”等，統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目。

四是機(jī)構(gòu)整合。浦東新區(qū)成立之初，即對職能部門實(shí)行大系統(tǒng)整合，只設(shè)10個(gè)委辦局，比兄弟區(qū)縣精簡了2/3。在機(jī)構(gòu)整合的同時(shí)還進(jìn)一步進(jìn)行了區(qū)域整合。多年來，浦東持續(xù)進(jìn)行的街鎮(zhèn)區(qū)域的合并調(diào)整，開發(fā)區(qū)、城區(qū)、周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊區(qū)“三區(qū)合一”的功能區(qū)探索，以及近年來市場監(jiān)管局、城管綜合執(zhí)法局的組建，都體現(xiàn)了整合公共資源、提高行政效能的改革思路。

(三) 透： 再造機(jī)能

在信息化網(wǎng)絡(luò)化及利益多元化催生出公開透明的行政環(huán)境下，浦東公共行政觀時(shí)明勢，再造新的機(jī)能。

一是再造耐壓脫敏機(jī)能。適應(yīng)在批評中運(yùn)行，在監(jiān)督下工作，在壓力中改革，從封閉運(yùn)作轉(zhuǎn)向透明公開，回應(yīng)社會(huì)重大關(guān)切，公開接受公眾評判。這方面浦東新區(qū)有很多成功的探索，如動(dòng)遷九公開、社區(qū)“經(jīng)費(fèi)、實(shí)事、會(huì)議”三公開、政府微博政務(wù)公開、市民議政，等等。

二是再造互動(dòng)博弈機(jī)能。從單向指令向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)化，從事后管理向源頭治理轉(zhuǎn)化。如浦東規(guī)劃聽證、舊改意愿征詢、社區(qū)代表會(huì)議、信訪代理、醫(yī)患糾紛調(diào)處等，都是各方利益互動(dòng)博弈整合的平臺(tái)。

三是再造糾偏修復(fù)機(jī)能。公共行政自警自律、自我糾正、自我改進(jìn)。針對土地批租、動(dòng)拆遷補(bǔ)償、工程招投標(biāo)中的苗頭性問題，及時(shí)設(shè)立“高壓線”和“警戒線”；結(jié)合紀(jì)檢派出、督查巡視、審計(jì)糾風(fēng)等措施，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制；采用委托社會(huì)測評、第三方評價(jià)、社情民意調(diào)查等方式，建立外部信息收集反饋機(jī)制。

四是再造試錯(cuò)積累機(jī)能?，F(xiàn)實(shí)問題倒逼公共行政回應(yīng)解決，而解決問題的過程，正是試錯(cuò)比選的探索積累。如浦東征地農(nóng)民安置改革試點(diǎn)，通過三套方案試錯(cuò)比選，結(jié)果第三套方案“鐵保障、泥飯碗”堅(jiān)持下來并在全國推廣，解決了近20萬征地勞動(dòng)力安置難題。

二、 浦東公共行政變革的外部指向及績效追求

浦東公共行政變革，是內(nèi)部舉措和外部指向的有機(jī)互動(dòng)，有著明確的目的和績效追求，即通過公共政策、公共管理和公共服務(wù)的有效輸出，主動(dòng)引導(dǎo)實(shí)踐進(jìn)程，使得區(qū)域有活力、有秩序、有品質(zhì)。

(一) 增強(qiáng)區(qū)域活力

浦東區(qū)域能否充滿活力，在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素能否按照市場和社會(huì)的需求，最快捷、最低成本地聚起來、流起來、升起來。而能否達(dá)到這一目標(biāo)，又主要取決于浦東新區(qū)公共行政改革的力度和深度。

一是聚起來。公共部門因其公共特質(zhì)，缺少企業(yè)家那種對市場變化的敏銳嗅覺。一些好的項(xiàng)目，因公共部門對市場趨勢的判斷有誤而失之交臂。這促使浦東新區(qū)下定決心，讓市場成為資源配置的決定力量，大幅度降低準(zhǔn)入門檻。近兩年來，按照“有求必應(yīng)、無事不擾”的“店小二精神”，進(jìn)一步降低了準(zhǔn)入門檻和營商成本，千方百計(jì)幫助解決市場主體的痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)問題，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)要素的快速集聚。

二是流起來。聚起來是解決市場進(jìn)入的便利度問題，流起來則是要解決要素流動(dòng)的自由度的問題。浦東開發(fā)以來，金融、產(chǎn)權(quán)、人才等各類要素市場的建立，自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)的投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由和人員從業(yè)自由，建立浦東知識(shí)產(chǎn)權(quán)局和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭等改革措施，都是圍繞要素流動(dòng)做的文章。

三是升起來。聚起來、流起來之后，各類優(yōu)質(zhì)要素能否按照市場和社會(huì)的信號，從產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)業(yè)鏈的低端升向高端？一個(gè)加工企業(yè)能否將原廠區(qū)提升為營銷總部、管理總部、研發(fā)總部？保稅區(qū)貨物貿(mào)易能不能轉(zhuǎn)變成服務(wù)貿(mào)易？等等，這些現(xiàn)實(shí)問題都推動(dòng)了浦東新區(qū)總部經(jīng)濟(jì)、土地變性、自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)等公共政策創(chuàng)新和管理體制創(chuàng)新。

(二) 構(gòu)建區(qū)域秩序

伴隨著開發(fā)建設(shè)的快速推進(jìn)和巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型，浦東公共行政始終面臨重建秩序的挑戰(zhàn)，必須著力解決秩序重建中的突出問題。

一是解決結(jié)構(gòu)問題。公共行政權(quán)力配置的科層制結(jié)構(gòu)，往往導(dǎo)致有邊界的部門面對無邊界的事項(xiàng)，部門向上響應(yīng)主動(dòng)、向下響應(yīng)被動(dòng)，處置突擊性的大事迅速有力而處理日常事務(wù)效率不高，一些苗頭性的小事被拖延成大事。為解決上述問題，浦東新區(qū)大力推進(jìn)網(wǎng)格化管理、執(zhí)法重心下移、區(qū)域化大黨建、城市運(yùn)行綜合管理中心等公共行政結(jié)構(gòu)的扁平化改革措施，為社會(huì)秩序構(gòu)建提供了有力支撐。

二是解決主體問題。大力培育、孵化社區(qū)群眾的自組織，“建立議事規(guī)則、形成行為規(guī)范、凝聚社區(qū)達(dá)人、強(qiáng)化社區(qū)認(rèn)同”，通過羅山市民會(huì)館、浦東公益服務(wù)園等載體培育和發(fā)展各類社會(huì)組織，組織律師、代表、委員參與信訪接待和信訪代理等，鼓勵(lì)多元主體參與，構(gòu)建社會(huì)治理共同體。

三是解決價(jià)值問題。注重行政道德與價(jià)值凝聚，在黨政機(jī)關(guān)大力弘揚(yáng)以“爭創(chuàng)一流的意識(shí)、建功立業(yè)的抱負(fù)、忘我工作的境界、廉潔自律的情操、海納百川的胸襟”為主旋律的使命感，在全社會(huì)大力提倡社會(huì)公德、契約精神、志愿服務(wù)，在社區(qū)推廣“家訓(xùn)”和“鄉(xiāng)規(guī)民約”，形成價(jià)值觀引領(lǐng)多層次推進(jìn)的格局。

四是解決方法的問題。鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，因地制宜。充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，輔助公共行政決策與風(fēng)險(xiǎn)防控，提供“網(wǎng)上議政”等大批量公眾參與和協(xié)商的渠道，提高公共行政的效率與合法性。

(三) 提升區(qū)域品質(zhì)

區(qū)域的競爭力，往往取決于區(qū)域環(huán)境品質(zhì)的優(yōu)劣。浦東公共行政對環(huán)境品質(zhì)的追求，可大致概括為活法、想法、看法三個(gè)方面。

一是活法。區(qū)域品質(zhì)首先就表現(xiàn)為市民日常生活的便捷度、舒適度，也就是區(qū)域生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境和基本公共服務(wù)水平。浦東開發(fā)以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，教育衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施跨越式發(fā)展，家門口服務(wù)、15分鐘生活圈全區(qū)覆蓋；在規(guī)劃建設(shè)管理等公共行政的各個(gè)環(huán)節(jié)，以人為本，優(yōu)化空間尺度、園區(qū)功能、綠化環(huán)保，布局?jǐn)?shù)字生活、韌性城市設(shè)施，注重精細(xì)化管理，提高市民安居樂業(yè)的感受度。

二是想法。也就是市民的思想文明素質(zhì)。古代孟母三遷選鄰居，今日浦東聚才也須重視市民素質(zhì)。為此，浦東新區(qū)下大力氣提高市民對浦東歷史人文的認(rèn)知度，對社區(qū)家園的認(rèn)同度，對多元人群多元文化的包容度，對公共事務(wù)和公益活動(dòng)的參與度。在區(qū)域發(fā)展的同時(shí)，人的格局和素質(zhì)也大為提升。

三是看法。區(qū)域品質(zhì)建設(shè)的最高端是由品質(zhì)到品牌，形成一種外界的看法，一種既定的印象，一種建立在口碑上的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。浦東新區(qū)公共行政在塑造區(qū)域品牌上有很多亮點(diǎn)，陸家嘴、張江、金橋、外高橋、世博、臨港園區(qū)，已經(jīng)有很高的中國乃至世界知名度、美譽(yù)度。近兩年，乘上海塑造“四大品牌”之勢，浦東推出“六大硬核產(chǎn)業(yè)”，使區(qū)域品牌形象進(jìn)一步豐滿。

三、 浦東公共行政變革的發(fā)展方向及運(yùn)行軌道

歷經(jīng)三十年的浦東公共行政變革取得了非凡成就，但離現(xiàn)代城市的現(xiàn)代公共行政的要求，尚有差距。在創(chuàng)業(yè)初期先行先試奮力開拓之后，如何繼續(xù)保持改革的動(dòng)力和激情；如何警惕和防止對傳統(tǒng)行政模式的慣性回歸；如何繼續(xù)在全國先行先試，對形塑現(xiàn)代善治做不斷探索，仍有許多新的課題，變革之路任重而道遠(yuǎn)。其前行的方向，當(dāng)是沿著科學(xué)、法治、民主的軌道向前推進(jìn)。

(一) 沿著科學(xué)軌道推進(jìn)

對于常住人口550萬、GDP超1.2萬億，外向型多功能的浦東新區(qū)而言，能否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的復(fù)雜性流動(dòng)性，堅(jiān)持科學(xué)行政，是對其公共行政變革的重大考驗(yàn)。從科學(xué)行政的維度來看，一要樹立科學(xué)的行政態(tài)度，尊重客觀規(guī)律，注重實(shí)際效果，克服主觀隨意性，防止形式主義一刀切。二要習(xí)慣科學(xué)的行政表達(dá)，語言明確具體，可遵循可檢查可問責(zé)。三要形成科學(xué)的行政機(jī)制，特別是突發(fā)公共事件應(yīng)急處置和干部選拔、激勵(lì)、約束機(jī)制。四要強(qiáng)化科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，上下銜接條塊聯(lián)動(dòng)，大數(shù)據(jù)“城市大腦”與專家外腦有效協(xié)同，市場作用和社會(huì)功能系統(tǒng)整合。

(二) 沿著法治軌道推進(jìn)

現(xiàn)代公共行政體系是法治體系。只有法治才能包容多元社會(huì)的復(fù)雜性，提供轉(zhuǎn)型社會(huì)的確定性，奠定公共行政的權(quán)威性。浦東轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)勢在法治，基礎(chǔ)在法治。一要提高立法制規(guī)的質(zhì)量，用好用足上海市人大授予的立法權(quán)限。二要守住法治底線，尊重法律規(guī)范相對于行政規(guī)范、道德規(guī)范、技術(shù)規(guī)范的底線性。三要弘揚(yáng)法治精神，積淀法治文化。四要帶頭法治實(shí)踐，提高法治能力。

(三) 沿著民主軌道推進(jìn)

浦東公共行政改革的價(jià)值支點(diǎn)，應(yīng)以人民為中心，強(qiáng)化公共行政的代表性、參與性、回應(yīng)性。一要堅(jiān)信民主的主流價(jià)值，推動(dòng)民主參與、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，廣泛吸納市民群眾進(jìn)入行政過程。二要接受民主的必要成本。公共決策對“多種可能”，要有預(yù)案；對“時(shí)間成本”，應(yīng)列入“預(yù)算”。三是豐富民主的運(yùn)作形式，特別要加大協(xié)商性民主和參與性民主的力度，以多樣適應(yīng)多元，以豐富應(yīng)對復(fù)雜。四是把握民主的歷史進(jìn)程，有序推進(jìn)行政民主。

上述三條軌道在公共行政變革中有不同的價(jià)值追求，需統(tǒng)籌把握。科學(xué)是求真、求實(shí)、求合理性，法治是求據(jù)、求序、求確定性，民主是求本、求源、求主體性。三條軌道共同構(gòu)成浦東先行探索公共行政變革面向現(xiàn)代化的前進(jìn)方向，浦東開發(fā)也將在新的時(shí)代再創(chuàng)新的輝煌。