保障性住房建設(shè)管理的國際比較與啟示

劉 戈，胡文茜

（天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津300384）

1 研究背景

在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[1]，其中，加快建立更為完善的住房保障體系，無疑是解決這一矛盾的關(guān)鍵之一.在2019年3月5日的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理通過“房地產(chǎn)稅”“新型城鎮(zhèn)化”“棚戶區(qū)改造”“群眾住房問題”[2]等關(guān)鍵詞，勾勒出未來我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展趨勢.繼構(gòu)建租售并舉的住房建設(shè)體系、堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位之后，我國未來會(huì)繼續(xù)加大對民生領(lǐng)域的關(guān)注，加強(qiáng)住房保障體系的建設(shè)，著力解決群眾的住房問題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展.

我國的住房制度自全面深化改革以來，在實(shí)踐探索中取得了顯著的成績，但同時(shí)，居高不下的房價(jià)、居民有限的購買能力，使得城市中低收入群體的住房問題依舊是一項(xiàng)值得廣泛關(guān)注的社會(huì)問題[1].國外發(fā)達(dá)國家在解決保障性住房問題方面已經(jīng)有了較先進(jìn)的模式，其中，美國的可支付住房、德國的公共住房、荷蘭的社會(huì)住房以及新加坡的組屋，作為四種典型案例，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒學(xué)習(xí).因此，從跨國角度研究保障性住房的建設(shè)管理，對推動(dòng)我國保障性住房制度的發(fā)展有著重要的社會(huì)意義[3].

2 部分發(fā)達(dá)國家保障性住房特點(diǎn)與成功經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國保障性住房的特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)

保障性住房在美國被稱為可支付住房（affordable housing），顧名思義，即“可以負(fù)擔(dān)得起的住房”.美國住房政策的核心定位于“可支付性”，即讓中低收入家庭能夠支付得起與其家庭規(guī)模及收入水平相適應(yīng)的、符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的住宅[4].

2.1.1 “包容性區(qū)劃”政策

美國可支付住房的成功之處在于其“包容性區(qū)劃”.所謂“包容性區(qū)劃”，指在城市中心區(qū)的商品房開發(fā)項(xiàng)目中，通過區(qū)劃規(guī)定，按照一定的比例配建保障性住房，類似于我國的保障房配建計(jì)劃.按照政府要求，開發(fā)商在進(jìn)行商品房開發(fā)時(shí)，須提供一定比例的可支付住房，并且以中低收入群體能夠支付的價(jià)格進(jìn)行出租或出售，在此過程中，開發(fā)商可以享受政府提供的各種優(yōu)惠政策，如容積率補(bǔ)償、增加建筑密度、減免影響費(fèi)（impact fee reduction）[5]等.此外，政府還會(huì)提供如降低停車用地面積要求、加快審批速度等[6]開發(fā)激勵(lì)政策.自20世紀(jì)70年代開始，美國的“包容性區(qū)劃”在幫助提高保障性住房建設(shè)數(shù)量的同時(shí)，相比政府直接干預(yù)的方式，減少了公共財(cái)政的投入，而且該政策對促進(jìn)居住融合、減少由于集中建設(shè)導(dǎo)致的貧困聚集現(xiàn)象也起到了積極作用.

2.1.2 嚴(yán)格的準(zhǔn)入審核機(jī)制

美國可支付住房由房屋保護(hù)和開發(fā)局管理，對申請人的資格有著非常嚴(yán)格的限制，對申請人財(cái)產(chǎn)方面的審核也異常嚴(yán)格.申請人在申請可支付住房時(shí)，需要提供詳細(xì)的年收入工資單、銀行資產(chǎn)證明、退休金明細(xì)、失業(yè)證明等相關(guān)材料；開發(fā)商收到申請資料后，需要去申請人提供的收入來源處進(jìn)行核實(shí)，核實(shí)后將資料上報(bào)市政府；政府復(fù)查后，若無異議，才會(huì)批準(zhǔn)申請人的申請需求，同時(shí)對申請人進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放.申請截止后，開發(fā)商會(huì)給申請人隨機(jī)分配一個(gè)注冊號(hào)，按照號(hào)碼大小順序處理申請；開發(fā)商也會(huì)優(yōu)先處理殘疾人等特殊人群的申請.更為嚴(yán)格的是，如果處理審核資料的時(shí)間過長，申請人還需要每3個(gè)月更新一次資料.此外，政府規(guī)定可支付住房的公示中必須告知房源，具體到區(qū)、市、州或其他部門，并且具體到負(fù)責(zé)人，所有信息公開透明[7].這種嚴(yán)格的準(zhǔn)入審核有效解決了真正符合要求的低收入群體的住房需求，也減少了投機(jī)取巧、尋租現(xiàn)象的發(fā)生.

2.2 德國保障性住房的特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)

住房保障在德國被視為提高社會(huì)福利水平的重要手段，在早前頒布的《住房扶持法》中明確提到：“社會(huì)福利住房的扶持是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的住房政策的重要組成部分”[8].因此，住房保障政策在德國的公共政策中占有十分重要的位置.

2.2.1 重視政府在住房保障中的責(zé)任

與英、美等國家相比，德國更加強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)保障方面的責(zé)任，具體到住房保障的建設(shè)管理方面，德國政府的角色顯得尤為重要[8].為了緩解二戰(zhàn)后緊張的住房供應(yīng)狀況，德國政府投入了大量資金來建設(shè)保障性住房，并以低于市價(jià)的價(jià)格投入市場.在興建公共住房的同時(shí)，德國政府也制定了一系列例如免息或者低息貸款、提供稅收優(yōu)惠在內(nèi)的優(yōu)惠政策，吸引個(gè)人、私營房地產(chǎn)公司和住房合作社[8]等社會(huì)主體參與到公共住房的建設(shè)中.

2.2.2 以租房政策解決住房需求

與我國不同的是，德國并不存在“購買經(jīng)濟(jì)適用房”這一說法，而是大力推行出租形式的保障性公共住房[9]，鼓勵(lì)中低收入家庭租住公共住房，同時(shí)政府也對低收入租房者提供房租補(bǔ)貼.租房補(bǔ)貼的資金主要來源于德國聯(lián)邦政府，由各地的社會(huì)福利局進(jìn)行具體的執(zhí)行操作；另外，如果生活比較艱苦的家庭有需求，也可以自行提出申請，行政部門會(huì)根據(jù)其收入、家庭人口數(shù)量以及所在地租金的平均水平來制定租金補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn).德國公共住房體系有著嚴(yán)格的退出機(jī)制，承租家庭每年要向政府住房局進(jìn)行家庭收入申報(bào)[10]，凡收入超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的申請人應(yīng)退還福利住宅，否則將按照市場標(biāo)準(zhǔn)收取租金.租房政策解決了全國約六成家庭的住房需求.

2.3 荷蘭社會(huì)住房的特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)

荷蘭社會(huì)住房是指由住房協(xié)會(huì)提供的用于租賃的非營利性住房[11].荷蘭是利用社會(huì)住房成功解決住房問題的國家之一，其在住房保障體系方面的投入、管制以及實(shí)施效果都堪稱國際典范，具有重要的借鑒意義.

2.3.1 社會(huì)住房建設(shè)和管理的非政府模式

荷蘭社會(huì)住房由住房協(xié)會(huì)進(jìn)行建設(shè)和管理，作為非盈利組織，住房協(xié)會(huì)承擔(dān)了政府在社會(huì)住房供給方面的職責(zé)，提供并管理著荷蘭的社會(huì)住房，使政府從社會(huì)住房的建設(shè)和管理領(lǐng)域中脫離出來，僅通過政策和制度建設(shè)來引導(dǎo)和監(jiān)督.住房協(xié)會(huì)不僅極大地分擔(dān)了政府的公共管理壓力，還有著獨(dú)立性和靈活性的特點(diǎn)，有力地保障了社會(huì)住房體系的可持續(xù)發(fā)展，使得住房的商品和公共產(chǎn)品屬性得以協(xié)調(diào)并存.

2.3.2 合理的社會(huì)住房空間布局

荷蘭的社會(huì)住房在長期實(shí)踐中經(jīng)歷了從單一結(jié)構(gòu)社區(qū)到混合型社區(qū)、從集中的大規(guī)模社區(qū)到分散的小型社區(qū)的演變.時(shí)至今日，荷蘭已經(jīng)形成了分散建設(shè)社會(huì)住房、以開放式社區(qū)建設(shè)避免封閉發(fā)展等理念.荷蘭住房協(xié)會(huì)和政府采用各種方式促進(jìn)社會(huì)居住的融合.社會(huì)住房采用的是分散建設(shè)、統(tǒng)一管理的布局，住房協(xié)會(huì)在選址建造社會(huì)住房時(shí)，注重將各種形式、不同水平的社會(huì)住宅進(jìn)行混合，并重視對配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以公共活動(dòng)場所、教育場所以及宗教場所等來維系社區(qū)居民的聯(lián)系[12]，促進(jìn)不同階層和不同種族的融合.

2.3.3 重視社會(huì)住房的更新改造

荷蘭重視對社會(huì)住房質(zhì)量的監(jiān)管，除了建設(shè)階段，在租戶居住過程中也持續(xù)對房屋進(jìn)行維護(hù)和更新改造，住房協(xié)會(huì)每年都會(huì)向這類項(xiàng)目注入大量資金.改造計(jì)劃包括修建和更新學(xué)校，建設(shè)包括社區(qū)中心、護(hù)理中心和小區(qū)商店在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，提高住房結(jié)構(gòu)的多層次性和不同收入人群混合度，增設(shè)社區(qū)管理員為居民提供社會(huì)咨詢和教育等服務(wù)等等[11]，這些舉措不僅提高了居民的居住舒適度，也為社會(huì)創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì).住房更新類項(xiàng)目也是居民、政府、社會(huì)團(tuán)體以及商業(yè)集團(tuán)多方參與合作的典范.

2.4 新加坡組屋政策的特點(diǎn)及成功經(jīng)驗(yàn)

新加坡組屋是指由新加坡建屋發(fā)展局承建的公共房屋，是80%以上新加坡國人的住所[13].組屋制度是承托新加坡獨(dú)立40多年來有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制，其科學(xué)的規(guī)劃管理、政府的支持、完善的法律法規(guī)體系都是不可或缺的部分.

2.4.1 科學(xué)的管理模式

在保障性住房建設(shè)管理方面，不同于我國分散性的管理模式，新加坡的組屋政策是一種完全由政府主導(dǎo)的、集權(quán)式的運(yùn)作機(jī)制.組屋的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作都由政府所設(shè)立的專門的行政管理機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)，避免了分散管理出現(xiàn)的監(jiān)管不明現(xiàn)象，從而有利于管理的規(guī)范化進(jìn)行.

2.4.2 完善的規(guī)劃體系

在對組屋規(guī)劃的過程中，新加坡政府秉持著“人口分散，就近就業(yè)”的目標(biāo)，充分考慮組屋居民的就業(yè)問題.組屋區(qū)內(nèi)規(guī)劃建造了為居民提供就業(yè)崗位的輕工業(yè)園和小型加工廠，居民區(qū)的邊緣也設(shè)有一些服務(wù)性的工廠和企業(yè)，這些不要求太高學(xué)歷和技術(shù)水平的企業(yè)，為組屋區(qū)內(nèi)的住戶特別是婦女提供了大量的就業(yè)崗位.為了將新加坡打造成宜居且可持續(xù)發(fā)展的溫馨家園，2015年，新加坡政府公布了永續(xù)發(fā)展藍(lán)圖[14]，力圖進(jìn)一步改善組屋居民的生活環(huán)境.組屋區(qū)的建設(shè)按照居住小區(qū)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和興建，采取“棋盤式”發(fā)展模式，即以區(qū)塊為規(guī)劃單位，把中小學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院和診所、商業(yè)街和商場以及社會(huì)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等各類公共服務(wù)設(shè)施圍繞著組屋的區(qū)域布點(diǎn).為了方便居民出行，組屋大多選址于地鐵和公交站附近，并且從組屋區(qū)到車站、小區(qū)住宅樓之間均有長廊連接，從而避免居民出行時(shí)的高溫日曬和雨淋.這些配套建設(shè)都是從舒適性和人性化的角度出發(fā)而設(shè)計(jì)建造的，使得新加坡不僅實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)，更實(shí)現(xiàn)了“其屋宜人居”的發(fā)展愿景.

3 住房保障制度的國際比較

發(fā)達(dá)國家在保障性住房建設(shè)和管理領(lǐng)域有著諸多經(jīng)驗(yàn)，通過比較分析，得出這些國家在保障性住房的政策制定、實(shí)施、融資、準(zhǔn)入和退出等階段的共通點(diǎn)，從而為后續(xù)研究提供有益的借鑒.

3.1 保障性住房法律體系的國際比較

完善的法律法規(guī)體系是推進(jìn)住房保障建設(shè)穩(wěn)步有序進(jìn)行的根本保證.目前，美國、德國、荷蘭、新加坡等發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)形成了各自比較完善的住房保障法律體系，為保障性住房政策的實(shí)施提供重要的法律支撐.

美國有專門的立法機(jī)構(gòu)，在不同的時(shí)期、針對不同的國內(nèi)形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定了相應(yīng)的住房保障法律法規(guī).自20世紀(jì)30年代美國國會(huì)通過《國家住房法》起，美國相繼出臺(tái)了《城市重建法》《聯(lián)邦住房法》《住房和城市發(fā)展法》《住房和社區(qū)發(fā)展法》等法律法規(guī)[15]，為保障性住房提供了強(qiáng)大的法律支持和明確的發(fā)展方向.同時(shí)，根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房保障需求，美國的法制建設(shè)也在不斷完善，目前在住房保障立法方面形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼以及消除貧民窟等諸多方面，其他如住房貸款、住房保險(xiǎn)方面的法規(guī)條文也已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化，從而使得住房保障措施有法可依，也保證了住房市場的安全運(yùn)行.

與美國一樣，德國的住房保障體系也是以法律法規(guī)的形式確立的.《民法》是德國住房政策的法律基礎(chǔ)，明確了聯(lián)邦政府與各州府在住宅建設(shè)與住宅保障方面的職責(zé).在此基礎(chǔ)上，德國制定了較為完善的住房法律框架，包括《住宅建設(shè)法》《工人置業(yè)促進(jìn)法》《住房補(bǔ)貼法》《住房儲(chǔ)蓄法》等[8]，涵蓋了住房的建設(shè)、租金管理、住宅現(xiàn)代化等各方面.德國《住房扶持法》與《租房補(bǔ)助金法》并行，為社會(huì)保障住房的供給、中低收入人群的房租補(bǔ)貼以及租賃市場的規(guī)范化提供了法律框架.此外，為了保障租客的權(quán)益，德國目前實(shí)施相對有利于租客的保護(hù)制度，比如退租保護(hù)制度和房租管制制度，國家也相繼出臺(tái)了《租房法》和《經(jīng)濟(jì)犯罪法》，以法律的形式保證了房屋租賃體系的有效運(yùn)作.

作為高度法制化的國家，荷蘭的社會(huì)住房政策是建立在完備的法律框架基礎(chǔ)之上的.荷蘭通過實(shí)施《住房法》《住房分配法》《社會(huì)住房管理通則》《收入和支出平衡協(xié)定》等[18]，建立起完整的社會(huì)住房法律體系.各項(xiàng)法律法規(guī)不僅對社會(huì)住房的建設(shè)、分配、管理等方面做出詳細(xì)的規(guī)定，保證了住房保障制度的構(gòu)建、完善和實(shí)施，而且提供了建立住房保障制度的依據(jù)，明確了住房保障的基本目標(biāo)，規(guī)定了住房保障的實(shí)現(xiàn)方式，成為荷蘭社會(huì)住房成功的保證.

新加坡有著完備的住房保障法律體系.早在1964年推出“居者有其屋”計(jì)劃之初，與之配套的法律法規(guī)就幾乎涵蓋到了組屋建設(shè)的各個(gè)階段.政府根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段的實(shí)際情況，頒布了符合國情的與保障房相關(guān)的規(guī)章制度和法律法規(guī)，用立法來明確組屋建設(shè)中各個(gè)角色的權(quán)利和義務(wù).比如1960年，新加坡政府頒布了《住房發(fā)展法》[16]，制定了國家住房發(fā)展的目標(biāo)，建屋發(fā)展局也依此成立；次年，為保證組屋建設(shè)用地的獲得，政府頒布了《土地征用法》[17]，授予建屋發(fā)展局強(qiáng)制征用土地的權(quán)利，使其能以市場土地價(jià)格的70%來獲得土地，用以建造低于私人開發(fā)商價(jià)格的組屋；對于組屋的建設(shè)和住房消費(fèi)信貸的資金來源，新加坡早在1955年就頒布了《中央公積金法》，明確規(guī)定了新加坡中央公積金機(jī)構(gòu)的職能.以上法律也隨著社會(huì)的發(fā)展不斷進(jìn)行修改完善.

3.2 保障性住房準(zhǔn)入和退出機(jī)制的國際比較

完善的準(zhǔn)入與退出機(jī)制是一個(gè)國家保障性住房政策成功實(shí)施的重要環(huán)節(jié).發(fā)達(dá)國家在保障性住房政策的實(shí)施過程中，通過確定合理的準(zhǔn)入條件、制定嚴(yán)格的審核程序、加強(qiáng)后期監(jiān)督管理、優(yōu)化完善退出機(jī)制，確保了保障性住房分配的公平.

在可支付住房的退出方面，美國采用“引導(dǎo)+補(bǔ)貼”的模式[19]，通過一系列優(yōu)惠政策，引導(dǎo)符合退出標(biāo)準(zhǔn)的中低收入家庭通過貸款買房、建房等方式退出可支付住房，政府也對退出后的中低收入家庭提供相應(yīng)的住房補(bǔ)貼，保障其日常生活.

與美國相類似，對于退出保障房的家庭，德國自1996年起實(shí)行住房獎(jiǎng)勵(lì)政策，支持承租者不再租房而選擇自己建房或購房.對私人建房，德國政府會(huì)給予一定的稅費(fèi)減免.對購買住房的家庭，政府也按照買價(jià)的5%給予購房補(bǔ)貼，每年一次下發(fā)給符合的家庭.一些企業(yè)也向購房職工提供非常優(yōu)惠的購房貸款[19].

荷蘭社會(huì)住房的退出是通過市場化的途徑實(shí)現(xiàn)的.簡單來講，當(dāng)居住者的收入增加而不再符合原有租住社會(huì)住房的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府會(huì)通過減少住房津貼、提高租賃成本等方式，促使居住者主動(dòng)退出公共住房，進(jìn)入市場化的租賃住房市場.政府也會(huì)提供購房貸款或首次購房資助等優(yōu)惠政策[20]，鼓勵(lì)租賃者購買住房.

為防止有人利用組屋進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，新加坡政府制定了細(xì)致周全的規(guī)定，對居民購買組屋等行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控.新加坡政府對組屋的申請者有著嚴(yán)格的條件限制，根據(jù)規(guī)定，申請人必須同時(shí)滿足公民身份、年齡、收入等多方面的條件才可以申請組屋.在組屋的退出方面，新加坡也有著嚴(yán)格的退出措施，主要涉及組屋的轉(zhuǎn)讓置換與出售兩方面.此外，對于弄虛作假的行為，新加坡政府會(huì)處以六個(gè)月監(jiān)禁，并罰款5 000新元的嚴(yán)厲懲戒措施.

3.3 保障性住房融資方式的國際比較

為了支撐和滿足保障性住房建設(shè)對資金的需求，發(fā)達(dá)國家在保障性住房融資方面探索出了切實(shí)可行的方式.

美國在保障性住房的融資方面，經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的過渡.20世紀(jì)60年代以前，美國保障性住房的建設(shè)資金由政府承擔(dān)；到了20世紀(jì)60年代初期，政府開始鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)和資本進(jìn)入公共住房的建設(shè)領(lǐng)域，并出臺(tái)了包括融資擔(dān)保、房租補(bǔ)貼在內(nèi)的輔助政策；20世紀(jì)80年代以來，美國保障性住房建設(shè)融資開始以資本信貸市場為主，同時(shí)政府鼓勵(lì)創(chuàng)新市場化融資方式，吸引社會(huì)資本參與保障性住房的建設(shè).現(xiàn)階段，美國可支付住房的資金大部分是通過市場化融資方式取得，政府直接出資所占比重較少，整體來看，美國是采用市場化方式解決保障性住房建設(shè)融資難題較好的國家.

德國擁有完善的保障性住房建設(shè)體系，其資金來源從早期以政府為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎c市場相結(jié)合的模式.目前，公共住房的建設(shè)資金主要來源于兩方面：一方面，德國地方政府直接投資建造公共住房，或以直接或者間接投資的方式建立金融機(jī)構(gòu)，為中低收入家庭發(fā)放低息貸款；另一方面，由德國的儲(chǔ)蓄銀行建立住房儲(chǔ)蓄融資服務(wù)體系[19]，鼓勵(lì)居民進(jìn)行住房儲(chǔ)蓄.

新加坡組屋的融資方式屬于典型的政府與市場相結(jié)合的模式.組屋的建設(shè)資金除了來源于政府提供的建設(shè)貸款、發(fā)行專項(xiàng)債券取得的資金、組屋的租金收入外，還有一項(xiàng)十分重要的來源，即新加坡中央公積金局提供的專項(xiàng)貸款.新加坡的公積金制度是一項(xiàng)強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄制度，繳納比例較高，公積金會(huì)員可以使用一定額度的存款購買組屋或者交納首付，貸款由以后的公積金償還，同時(shí)，購買組屋每月的按揭金額也可以由公積金來支付[21].新加坡政府利用公積金投資政府債券，獲得資金回歸政府，政府再以財(cái)政補(bǔ)貼和貸款的形式將資金注入組屋的建設(shè)管理中去，從而形成一個(gè)良性的資金循環(huán)鏈.

4 我國保障房制度存在的問題與原因分析

4.1 管理體系及相關(guān)法律法規(guī)不健全

管理體系不夠科學(xué)以及法律法規(guī)不夠完善是目前我國保障性住房制度中的問題之根源.我國現(xiàn)行的住房保障政策都是以規(guī)范性文件的形式發(fā)布的，雖然早在2005年就發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》[22]，但是尚未上升到法律層面，沒有強(qiáng)制性的法律約束力，因此管控效用并不大.沒有嚴(yán)明的律法，也很難保證保障房前期申請和后期退出的公平性，造成諸如弄虛作假和“搭便車”的現(xiàn)象.

目前，我國的保障性住房管理體系尚不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏類似于新加坡建屋管理局的專門職能機(jī)構(gòu)，多頭監(jiān)管的存在使得保障房的管理流于形式，同時(shí)各省市負(fù)責(zé)政策實(shí)施的管理部門也很不統(tǒng)一，這既導(dǎo)致行政成本的增大，同時(shí)部門利益剛性也成為政策的阻礙[4].此外，相關(guān)人員在專業(yè)知識(shí)和法律方面存在短板，群眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)反饋工作沒有到位，都影響了保障性住房相關(guān)工作的展開和完善.

4.2 準(zhǔn)入和退出機(jī)制尚不完善

我國的保障性住房體系一般由經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房、定向安置房等構(gòu)成，這些類型的住房以低于商品房的價(jià)格出售或租賃給中低收入住房困難家庭.為了體現(xiàn)公平性，保障房的申請標(biāo)準(zhǔn)通常設(shè)置的很嚴(yán)格，準(zhǔn)入門檻較高.然而，目前我國收入差距較大是客觀存在的現(xiàn)象，在這種情況下，過高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可能使一部分弱勢群體、外來務(wù)工人員以及夾心層群體被拒之保障房外.

在保障房的后續(xù)退出中，仍然有一部分家庭出于客觀原因或主觀因素，不配合保障房的退出規(guī)定，在占有了保障房資源的同時(shí)，也產(chǎn)生了不公平現(xiàn)象.更有甚者，一些違規(guī)者借保障房牟取私利，給保障房后續(xù)管理工作造成了較大困難.

4.3 融資渠道不夠多元化

我國自大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程以來，雖然取得了較大的成就，但是就保障房的建設(shè)數(shù)量而言，仍然存在缺口，建設(shè)資金短缺使得保障性住房數(shù)量不足的現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)出來，造成這種現(xiàn)象的原因是我國目前保障房建設(shè)的融資渠道不夠多元化.

目前，我國的保障房建設(shè)資金主要依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼和土地出讓金[23]，盡管一些間接融資渠道如銀行貸款等也是資金來源之一，但基于保障房的公共性和微利性，社會(huì)資本雖然龐大但缺乏投資動(dòng)力.具體來講，從金融機(jī)構(gòu)看，以商業(yè)銀行為例，現(xiàn)今保障房建設(shè)很大程度上依靠的是政府與銀行之間的間接性貸款，而由于保障房的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)住房，因此在市場經(jīng)濟(jì)條件下銀行更愿意投資商業(yè)性的房地產(chǎn)項(xiàng)目，而不會(huì)將信貸資金大規(guī)模地投向保障房等微利項(xiàng)目[24].信托、保險(xiǎn)、私募股權(quán)等更是傾向于投資盈利性高的商業(yè)地產(chǎn)和普通商品房.融資渠道的單一使得保障房建設(shè)資金過度依賴政府，從而也給政府財(cái)政帶來較大壓力.

4.4 住房公積金制度尚待健全

除了融資模式不夠多元化，我國目前尚不健全的住房公積金制度也是阻礙保障房建設(shè)發(fā)展的絆腳石.住房公積金是解決保障房建設(shè)過程中資金短缺的另一重要措施，但是相關(guān)的法律法規(guī)卻不完善.我國與住房公積金相關(guān)的全國性的法規(guī)僅有1999年發(fā)布的《住房公積金管理?xiàng)l例》，盡管在2002年和2017年經(jīng)過修訂，目前仍舊沒有新的更具體的條例出臺(tái).法律制度的欠缺也導(dǎo)致了公積金的監(jiān)管不到位，出現(xiàn)了多頭監(jiān)管的情形.同時(shí)，住房公積金管理委員會(huì)的成員構(gòu)成較復(fù)雜，政府機(jī)構(gòu)、中央銀行、財(cái)政建設(shè)等相關(guān)負(fù)責(zé)人以及有關(guān)專家占1/3，工會(huì)和職工代表占1/3，單位代表占剩下的部分[25].這些成員大多身兼數(shù)職，多方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的參與也可能導(dǎo)致我國公積金的監(jiān)管權(quán)責(zé)分散，缺乏統(tǒng)一且專門的管理.

公積金覆蓋面較窄，是目前存在的另一大問題.在我國，住房公積金覆蓋的受益人僅限于就業(yè)人群，失業(yè)貧困人員則無權(quán)享受；其次，農(nóng)村居民以及從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市定居的外來務(wù)工人員也不在公積金保障范圍之列；另外，大多數(shù)的外資企業(yè)、民營企業(yè)甚至部分國有企業(yè)考慮到成本支出，也不愿意執(zhí)行這項(xiàng)制度[26]，而監(jiān)管不夠嚴(yán)格也使得其有了漏洞可鉆.

住房公積金設(shè)立的初衷是為有住房困難的人群提供資金幫助，解決住房難的問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配的功能.然而在實(shí)施過程中，依照現(xiàn)有的嚴(yán)格的審批條件，公積金貸款的獲得往往需要滿足多方面的條件，特別是收入條件.申請的人數(shù)眾多，但符合條件的合格者較少，這就造成收入越高的就業(yè)者越容易獲得公積金貸款，而低收入人群則相反.這種“逆向調(diào)節(jié)”的現(xiàn)象使得目前的公積金制度有失公平，中低收入群體的住房需求得不到滿足.

5 針對我國保障性住房改革的對策與建議

5.1 完善保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制

在保障性住房的準(zhǔn)入及退出機(jī)制方面，發(fā)達(dá)國家有著嚴(yán)格的申請要求和申請流程，對保障房后續(xù)的退出管理也有著完善的機(jī)制.為了體現(xiàn)保障性住房制度的公平性，我國有必要盡快完善保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制.

對于保障房的準(zhǔn)入機(jī)制，一方面，地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更加科學(xué)合理地制定保障房的申請標(biāo)準(zhǔn)，不能太高也不能太低，除了家庭收入這一指標(biāo)之外，還要考慮到商品房房價(jià)等其他可能影響居民、特別是特殊群體住房購買力的因素.保障房的申請標(biāo)準(zhǔn)也要隨著社會(huì)的發(fā)展和居民收入水平的提高不斷修改完善；另一方面，要考慮到諸如孤寡老人、孤兒、殘疾人以及“夾心層”群體等特殊群體和弱勢群體的實(shí)際情況，對此類群體申請門檻的設(shè)定，可以更加人性化，不能“一刀切”，要具體情況具體分析，盡可能在保證公平的前提下滿足更多困難家庭的住房需求.

對于保障房退出機(jī)制的完善，首先，相關(guān)部門要做好調(diào)查和審核的工作，杜絕一切造假的可能性，可以采用實(shí)地調(diào)查等方式保證所獲材料的真實(shí)性，減少政府與申請人之間的信息不對稱.另外，針對部分審核成員可能在相關(guān)法律知識(shí)和技術(shù)水平上存在的短板，審核部門可以采取定期培訓(xùn)的方式，提升審核成員的專業(yè)化水平.其次，對于那些由于客觀原因而不能夠按時(shí)歸還保障房的家庭，相關(guān)部門應(yīng)該人性化的對待，比如有些家庭原先是符合申請保障房標(biāo)準(zhǔn)的，后來家庭可支配收入提高，即使沒有提高太多，但是剛好超過了保障房的申請門檻，若強(qiáng)制讓其退回保障房，會(huì)給他們造成較大壓力.針對此類情況，最關(guān)鍵的是政府要對家庭收入和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)設(shè)立一個(gè)浮動(dòng)的范圍，而不是一個(gè)刻板的數(shù)字；同時(shí)，對退出保障房的家庭允許他們重新進(jìn)入輪候序列，新的輪候序列的標(biāo)準(zhǔn)要區(qū)別于第一次輪候的標(biāo)準(zhǔn)；另外，可以設(shè)立一個(gè)過渡期，盡量給退出家庭一定的時(shí)間重新安家，政府也要盡可能地做好后續(xù)的安置工作.

此外，我國目前亟需出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，優(yōu)化保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制.同時(shí)，要完善監(jiān)督機(jī)制，加大懲治力度，必要時(shí)可以采取明確嚴(yán)格的懲治措施.

5.2 營造多元化的融資模式，完善公積金制度

保障房的融資模式不夠多元化，給地方政府造成了較大的資金壓力[2]，進(jìn)而使得保障房建成數(shù)量不足.基于此，政府在發(fā)揮好主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)更加合理地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與到保障房的投資建設(shè)中來，并針對不同類型的保障性住房采取不同的融資方式，爭取營造更加多元化的融資渠道.

首先，政府可以通過風(fēng)險(xiǎn)分析，降低企業(yè)的投資顧慮；同時(shí)，可以對參與保障房建設(shè)的企業(yè)采取諸如差異化稅收減免等政策優(yōu)惠對待[27]，以調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，使其成為保障房融資渠道；其次，可以借鑒新加坡組屋的成功之處，在我國成立一個(gè)類似于新加坡建屋發(fā)展局的管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)[19]，專門負(fù)責(zé)保障房的融資事宜.通過以上措施的實(shí)施來協(xié)調(diào)各方資金的運(yùn)作，以緩解政府的財(cái)政壓力.

對于住房公積金制度，我國當(dāng)前亟需進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)和管理?xiàng)l例，建立責(zé)任追究制度[28]，加強(qiáng)監(jiān)督和管理力度；對于公積金的申請標(biāo)準(zhǔn)也需要進(jìn)一步的完善，爭取使更多的人群受益.

5.3 加大保障性住房市場供應(yīng)

保障房的土地主要是由政府劃撥，因此對于地方政府來說，土地出讓金是一項(xiàng)重要的財(cái)政收入，若無償劃撥土地，則意味著政府要支付巨額的土地收儲(chǔ)成本，出于利益考慮，政府缺乏投入保障房用地的動(dòng)力.針對這一現(xiàn)象，我國有必要鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)參與到保障房的土地供應(yīng)中.借鑒前文所提美國的“包容性區(qū)劃”政策，可以鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)在商品住宅的建設(shè)中配建一定比例的保障性住房，根據(jù)“誰投資誰受益”的原則，開發(fā)商可以獲得減免一部分稅收等政府的政策優(yōu)惠.地方政府根據(jù)公開、公平、公正的原則，采用土地招、拍、掛的方式，允許開發(fā)企業(yè)按照國家有關(guān)規(guī)定依法競得土地使用權(quán).地方政府和相關(guān)部門要與開發(fā)商企業(yè)簽訂合同協(xié)議，保障企業(yè)投資項(xiàng)目按計(jì)劃推進(jìn).具體的配建比例，地方政府要在調(diào)研和分析的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況制定.同時(shí)，政府要進(jìn)一步規(guī)范市場建設(shè)要求，將社會(huì)監(jiān)督和公示工作做到位，以保障土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展.

5.4 允許保障性住房二次流通

目前，我國保障房市場禁止保障房的二次銷售，且存在著“重售輕租”的現(xiàn)象.為了節(jié)約資金，減少資源浪費(fèi)，提高入住率，可以借鑒新加坡的二手組屋市場[29]，允許保障房二次銷售轉(zhuǎn)租給符合條件的住房困難家庭，而不是完全禁止保障房的二次流通.具體來講，首先，國家和地方政府要出臺(tái)保障房二次流通的法律法規(guī)和具體實(shí)施方案；其次，制定完備的審核流程，建立買賣雙方的信用考核制度，設(shè)立信用名單；要做好買賣合同相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定以及對保障房的估價(jià)工作，保障買賣雙方的利益；再次，要規(guī)定最短入住時(shí)長，設(shè)立保障房進(jìn)入二次流通市場的期限；最后，采取法律手段取締非正規(guī)、地下中介機(jī)構(gòu)，對借保障房盈利套利的人員進(jìn)行嚴(yán)懲.

6 結(jié)語

我國的保障性住房制度為解決城鎮(zhèn)中低收入群體的住房問題發(fā)揮了重要作用，但是，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的過程中，仍然有一部分家庭不能通過購買商品房或者市場租賃的方式獲得住房.因此，保障性住房建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn).文章針對目前我國保障性住房體系中存在的問題，從研究美國的可支付住房制度、德國的社會(huì)公共福利住房制度、荷蘭的社會(huì)住房政策以及新加坡組屋制度的成功經(jīng)驗(yàn)入手，通過對比借鑒，對我國保障性住房制度提出具體的建議和意見.在今后的建設(shè)發(fā)展中，政府要補(bǔ)好位，覆蓋更多有住房需求的家庭，從而維護(hù)社會(huì)公平公正、保證社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展.